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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

2. Une compensation inchangée, pour les départements, de la charge du RMI

a) Le choix de ne pas imputer les dépenses d'intéressement liées au RMI sur le mode de compensation du transfert du RMI

Les dispositifs d'intéressement liés au RMI disparaissant, ils ne sont plus à la charge des départements. Or, ces dispositifs étaient pris en compte dans la compensation par l'Etat aux départements du transfert du RMI organisé par la loi de décentralisation du 18 décembre 200326(*). Toutefois, le choix a été fait de ne pas imputer les dépenses d'intéressement liées au RMI sur le montant actuel de compensation aux départements du transfert du RMI opéré par la loi de décentralisation précitée de décembre 2003.

Le montant des dispositifs d'intéressement liés au RMI, qui ne sont plus à la charge des départements, seront en revanche imputés sur le montant de la compensation liée à l'extension de leurs compétences à l'API, que votre rapporteur pour avis détaillera ci-après.

b) Une répartition inchangée des allocataires entre les départements

Les critères de répartition entre les départements de la charge que représenteront les allocataires du RSA seront identiques à ceux utilisés pour répartir la charge de l'actuel RMI.

En effet, la rédaction proposée par l'article 2 du présent projet de loi pour la deuxième phrase du deuxième alinéa du I de l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles reprend les dispositions de l'actuel article L. 262-18 du code de l'action sociale et des familles : « le revenu de solidarité active est à la charge du département dans lequel le demandeur réside ou a élu domicile ». Par conséquent, l'entrée en vigueur du présent projet de loi n'entraînera aucune modification dans la répartition des actuels allocataires du RMI entre les départements, ni dans les charges respectives que les départements supportent actuellement au titre du RMI.

c) Un maintien strict de la compensation du transfert du RMI prévue par la loi de décentralisation de décembre 2003

Il résulte donc de l'analyse du présent projet de loi que le RSA « de base », en tant qu'il se substitue à l'actuel RMI et hors les dispositifs d'intéressement qui lui sont liés :

- concerne un champ de bénéficiaires égal à celui de l'actuel RMI ;

- sera, pour chaque bénéficiaire, d'un montant égal à celui de l'actuel RMI ;

- sera pris en charge par les départements selon un mode de répartition identique à celui de l'actuel RMI.

La charge résultant du RMI pour chaque département, en vertu de la loi précitée de décentralisation de décembre 2003, ne sera donc pas modifiée par l'entrée en vigueur du RSA, en tant qu'il se substitue au dispositif actuel du RMI et hors dispositifs d'intéressement.

Par conséquent, l'article 3 du présent projet de loi dispose que « le maintien de la compétence transférée par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité, demeure compensé dans les conditions fixées à l'article 4 de cette loi ».

La compensation aux départements des dépenses engendrées par le transfert du RMI

Article 4 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 : « Les charges résultant, pour les départements, des transfert et création de compétences réalisés par la présente loi sont compensées par l'attribution de ressources constituées d'une partie du produit d'un impôt perçu par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances.

Au titre de l'année 2004, la compensation prévue au premier alinéa est calculée sur la base des dépenses engendrées par le paiement du revenu minimum d'insertion en 2003.

Au titre des années suivantes, la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des comptes administratifs des départements pour 2004 dans la loi de finances suivant l'établissement desdits comptes ».

Une fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), selon les modalités prévues par l'article 59 de la de la loi de finances initiale pour 200427(*), a été attribuée aux départements pour compenser le transfert du RMI opéré par la loi de décentralisation de décembre 200328(*).

En application de l'article 72-2 de la Constitution et des dispositions législatives présidant à la détermination du droit à compensation, le montant de la compensation financière a été déterminé à partir de celui des dépenses exécutées par l'Etat l'année précédant le transfert, soit 2003. Ainsi, en 2005, les départements ont perçu des attributions fiscales, pour un total de 4.941.824.604 euros. La commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) a approuvé, lors des séances du 9 novembre 2005 et du 14 juin 2006, le projet d'arrêté interministériel constatant le montant de cette compensation financière pour l'ensemble des départements.

En 2004, du fait d'un dynamisme insuffisant de l'assiette de la TIPP, l'Etat a mis en oeuvre une garantie, issue de la jurisprudence constitutionnelle, selon laquelle les départements doivent au minimum percevoir le montant des sommes consacrées par l'Etat aux dépenses transférées avant leur décentralisation.

L'Etat a par conséquent tenu l'ensemble de ses engagements constitutionnels et législatifs en assurant aux départements la recette correspondant à ses propres dépenses au moment du transfert.

Cependant, et suite à un engagement de notre collègue Jean-Pierre Raffarin, alors Premier ministre, le gouvernement a décidé de financer le coût exact de la dépense en 2004. La loi de finances rectificative pour 200529(*) a abondé de façon exceptionnelle le budget des départements d'une somme de 456.752.304 euros destinée à tenir compte de ce décalage.

Enfin, l'article 14 de la loi de finances rectificative pour 200630(*) a prévu, pour la période 2006-2008, de pérenniser un fonds de mobilisation départemental pour l'insertion (FMDI) à hauteur de 500 millions d'euros par an, qui participe au financement des actions d'insertion des départements liées au RMI et dont l'article 14 du projet de loi de finances pour 2009 propose la reconduction pour l'année 2009.

Source : commission des finances

Malgré le respect de ses obligations constitutionnelles et la mise en place de nouveaux dispositifs de compensation, le montant de la compensation du transfert du RMI aux départements est aujourd'hui largement inférieur à la charge qu'ils supportent à ce titre, comme le relèvent nos collègues Michel Mercier et Jean Puech dans leur rapport sur le financement du RMI31(*). Ce rapport indique ainsi que, même en prenant en compte la contribution du FMDI, la compensation par l'Etat ne couvrait, en 2005, que 94,08 % des charges des départements, l'écart entre les deux s'élevant à 342 millions d'euros. Il pointait par ailleurs le risque que cet écart atteigne « plus d'un milliard d'euros » pour l'exercice 2006.

Or, d'après les informations fournies à votre rapporteur pour avis par le ministère de l'intérieur, de l'outre-mer et des collectivités territoriales, le montant cumulé des dépenses des départements pour le RMI en 2007 s'est élevé à 6,094 milliards d'euros. Malgré une légère baisse par rapport à 2006, votre rapporteur pour avis constate que l'écart entre le droit à compensation et les dépenses réellement supportées s'est accru par rapport à 2005 et s'élevait, en 2007, à 652 millions d'euros, en prenant en compte les 500 millions d'euros versés au titre du FMDI. Le taux de couverture des dépenses de RMI par l'Etat n'est donc plus que de 89,3 % au titre de l'exercice 2007.

Votre rapporteur pour avis relève toutefois que le gouvernement prévoit, c'est l'objet de l'article 14 du projet de loi de finances pour 2009, de reconduire en 2009 le dispositif du FMDI ainsi que son montant, à hauteur de 500 millions d'euros. Au regard du surcoût du RMI par rapport au droit à compensation des départements, ce maintien du FMDI, qui n'était prévu que pour les années 2006 à 2008, est satisfaisant.

* 26 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 27 Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004.

* 28 Loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation du revenu minimum d'insertion et créant un revenu minimum d'activité.

* 29 Loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005.

* 30 Loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

* 31 Rapport n° 206 (2006-2007), nos collègues Jean Puech, Michel Mercier, observatoire de la décentralisation, « Financement du RMI - Sortir de l'impasse par une plus grande responsabilité sur les dépenses ».