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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

3. Les modalités de compensation de l'extension de compétences correspondant au champ de l'actuelle API

a) Le calcul du montant de la compensation

La détermination du montant de la compensation aux départements de l'extension de leurs compétences est calquée sur l'évolution des compétences détaillée ci-dessus. Le tableau ci-après indique comment le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté parvient à une évaluation du surcoût annuel pour les départements de 644 millions d'euros en année pleine.

Par ailleurs, l'article 15 du présent projet de loi dispose que « la présente loi entre en vigueur dans les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011 ». Il en résulte que l'entrée en vigueur du RSA ne se fera pas, dans les départements d'outre-mer (DOM), au 1er juin 2009 comme le prévoit l'article 14 du présent projet de loi. Par conséquent, le montant de la compensation aux départements des nouvelles charges imposées par le présent projet de loi prendra pour base les dépenses engagées en France métropolitaine et non l'ensemble des dépenses engagées sur le territoire français.

Mode de calcul de la base de la compensation aux départements de l'extension de leurs compétences

(en millions d'euros)

 

France entière

Métropole

Prévision des dépenses d'API en 2008

1.070 (1)

 

Prévision des dépenses d'intéressement liées à l'API en 2008

41 (2)

 

Prévision des dépenses d'API moins l'intéressement lié à l'API en 2008

1.029 (1)-(2)

919,232(*) (3)

Prévision des dépenses d'intéressement lié au RMI en 2008 hors cumul de 100 % les 3 premiers mois

320

275,233(*) (4)

Base de compensation annuelle

 

644 (3)-(4)

Source : Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté

A partir de cette base de compensation, établie au vu des dépenses engagées par l'Etat et les départements au cours de l'année 2008, il convient de détailler l'évolution du montant de la compensation aux départements en suivant la montée en puissance du dispositif entre 2009 et 2011.

(1) Pour l'année 2009

Il résulte de l'article 14 du présent projet de loi, qui dispose que « la présente loi entre en vigueur le 1er juin 2009 », que les départements ne verseront les dépenses liées au RSA qu'à partir du mois de juillet 2009. Par conséquent, en 2009, ils n'assumeront la charge du RSA que pendant les six derniers mois de l'année.

L'article 3 du présent projet de loi dispose donc que, pour l'année 2009, la compensation de l'extension de compétences du département réalisée est calculée « sur la base de la moitié des dépenses exposées par l'Etat en 2008 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale, [...] et déduction faite du montant [...] de la moitié des dépenses ayant incombé aux départements en 2008 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire relevant de l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles ».

Cet article implique que la compensation financière aux départements pour l'année 2009 sera égale à la moitié de la base de compensation annuelle, soit 322 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis vous propose un amendement dont l'objet est de modifier la base servant de compensation à l'extension de compétences des départements en 2009. En effet, dans la rédaction actuelle du projet de loi, la compensation au titre de l'année 2009 se fera en fonction des dépenses engagées par l'Etat et les départements en 2008. Or, si les charges nouvelles induites par le présent projet de loi augmentent en 2009, par rapport à 2008, la compensation deviendra insuffisante. Il apparaît donc opportun de prévoir que le montant de la compensation sera définitivement ajusté au regard des comptes administratifs des départements en 2009. Ainsi, la compensation par l'Etat se fera au plus près des dépenses réellement supportées par les départements en 2009.

(2) A partir de l'année 2010

Le quatrième alinéa du II de l'article 3 du présent projet de loi dispose que, « au titre des années suivantes », soit à partir de l'année 2010, « la compensation sera ajustée de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010 ». Il dispose également que « cet ajustement est inscrit dans la loi de finances suivant l'établissement de ces comptes ».

Or, les comptes administratifs des départements ne seront définitivement établis que dans le courant de l'année 2011. Par conséquent, c'est la loi de finances pour l'année 2012 qui prendra en charge la mise en oeuvre de cet ajustement.

Il résulte de cette disposition du présent projet de loi qu'en l'attente de cet ajustement, fin 2011, le niveau de compensation déterminé par la loi de finances rectificative pour 2009 sera maintenu pour les deux années suivantes. Au cas où un décalage apparaîtrait, en 2010 et en 2011, entre les recettes issues de la compensation sur la base des dépenses de l'Etat en 2008 et les dépenses des départements, il conviendra donc d'attendre la loi de finances pour 2012 pour le combler.

Une fois constatées les dépenses engagées par les départements pour le RSA dans les comptes administratifs pour l'année 2010, le présent projet de loi dispose que la compensation sera « ajustée de manière définitive ». Cela implique, comme pour la compensation actuelle du RMI, qu'elle ne sera plus modifiée en fonction de l'évolution ultérieure des charges réellement supportées par les départements du fait de la prise en charge du RSA « de base ».

Les comptes administratifs des départements pour l'année 2010 seront disponibles en milieu d'année 2011. Par conséquent, il reviendra à la loi de finances pour 2012 ou à la loi de finances rectificative pour 2011 de déterminer le montant définitif de la compensation. Ce délai pour établir le montant définitif de la compensation s'apparente à une clause de revoyure, qui permettra d'évaluer avec plus de précision la charge réellement supportée par les départements au titre de cette extension de compétences.

b) Le mode de financement de la compensation : l'affectation d'une part supplémentaire de TIPP

L'article 3 du présent projet de loi fixe les principes de base de la compensation de l'extension de compétences des départements. Il dispose notamment, suite à l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par notre collègue député Laurent Hénart, au nom de la commission des finances, et adopté avec l'avis favorable du gouvernement, que « cette compensation financière s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature ». L'article 3 du présent projet de loi dispose également que les modalités de la compensation par l'Etat de l'extension de compétences des départements seront déterminées « dans les conditions fixées par la loi de finances ».

(1) Les fractions de TIPP prévues par l'article 18 du projet de loi de finances pour l'année 2009

L'article 18 du projet de loi de finances pour l'année 2009 détaille donc le mode de financement de la compensation. Il met en place une compensation par affectation d'une part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Le recours à la loi de finances est justifié par les dispositions de l'article 36 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), qui prévoient que « l'affectation, totale ou partielle, à une autre personne morale des ressources établies au profit de l'Etat ne peut résulter que d'une disposition de loi de finances ».

Ce mode de compensation est équivalent à celui mis en place pour compenser le transfert de compétences du RMI en 2003. En effet, comme pour la compensation du RMI, ce n'est pas une quote-part du produit de la TIPP qui est transférée de l'Etat aux départements mais une fraction du tarif appliqué aux quantités de carburant vendues sur le territoire. L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 dispose en effet que la part de TIPP affectée aux départements « est obtenue, pour l'ensemble des départements, par application d'une fraction du tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers aux quantités de carburant vendues sur l'ensemble du territoire ». Se voyant affecter une fraction du tarif de TIPP, les départements ne seront pas soumis à l'aléa des tarifs de TIPP décidés par l'Etat.

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 ne prévoit pas la possibilité pour les départements de moduler la fraction de TIPP qui leur est affectée. Par conséquent, une fois déterminé le montant définitif de la fraction, la compensation versée aux départements n'évoluera qu'en fonction de l'évolution de la base d'imposition de la TIPP, soit les quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire national.

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 dispose par ailleurs que la fraction du tarif de TIPP est « calculée de sorte qu'appliquée aux quantités de carburants vendues sur l'ensemble du territoire en 2008 elle conduise à un produit égal au montant prévu par » le présent projet de loi. Cet article fait donc référence au mode de détermination du montant de la compensation prévu par l'article 3 du présent projet de loi et détaillé ci-avant. Par ailleurs, il précise que la fraction de tarif attribuée aux départements sera « corrigée au vu des montants définitifs des dépenses exécutées en 2008 ». En effet, le montant de la compensation dépendra des dépenses effectuées en 2008. Or, celles-ci ne seront connues que postérieurement à la loi de finances pour 2009. L'exposé des motifs du projet de loi de finances pour l'année 2009 indique donc que le montant de la compensation « sera ajusté en loi de finances rectificative pour 2009 au regard des dépenses définitives telles que constatées pour 2008 ».

Jusqu'à connaissance des montants définitifs engagés pour 2008, l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 propose une compensation sur la base des tarifs suivants :

- 0,82 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb ;

- 0,57 euro par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point d'éclair inférieur à 120°C.

Sur la base des estimations de consommation de carburants fournies dans les documents annexés au projet de loi de finances pour 2008, l'application de ces fractions aboutirait à un produit de 326,12 millions d'euros, soit légèrement supérieur à la somme de 322 millions d'euros, qui correspond à la moitié de la base annuelle de compensation déterminée selon les modalités précitées.

Votre rapporteur pour avis ne dispose pas encore des estimations précises des consommations de ces deux types de carburants pour l'année 2009, ce qui rend difficile toute estimation plus fine du montant qui sera réellement rapporté par application de cette fraction de TIPP.

L'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 dispose toutefois que « si le produit affecté globalement aux départements en vertu des fractions de tarif qui leur sont attribuées par la loi de finances représente un montant annuel inférieur au montant du droit à compensation [...], la différence fait l'objet d'une attribution d'une part correspondante du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l'Etat ». Cette garantie est satisfaisante au regard des risques qui pèsent sur le produit de la TIPP en 2009. Toutefois, cette disposition ne pourra être mise en oeuvre qu'une fois définitivement connu le produit annuel affecté aux départements en 2009, par conséquent, dans le courant de l'année 2010.

(2) L'intérêt d'un transfert de fiscalité est amoindri par l'impossibilité d'en moduler le taux

Ni le présent projet de loi ni l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 ne donnent aux départements la possibilité de moduler la fraction de TIPP qui leur est affectée en compensation de l'extension de leurs charges. Or, le transfert d'une dépense dont les départements ne maîtrisent pas l'évolution, accompagnée d'une recette qu'ils ne peuvent moduler est une « opération risquée » pour les finances départementales et l'autonomie financière des collectivités territoriales.

Votre rapporteur général relevait ainsi, dans son rapport34(*) sur l'article 59 du projet de loi de finances pour 2004, qui organisait le transfert de TIPP pour compenser aux départements la charge correspondant au RMI :

« La compensation des transferts de compétences par l'attribution d'impositions de toute nature constitue un progrès significatif par rapport aux transferts de compétences antérieurs, qui étaient généralement compensés par le biais de la dotation générale de décentralisation (DGD). Cette solution présentait en effet un double inconvénient :

- d'une part, celui de rigidifier le budget de l'Etat, en accroissant la part des dépenses obligatoires, incompressibles et indexées sur l'indice de progression de la dotation globale de fonctionnement ;

- d'autre part, celui de réduire l'autonomie fiscale des collectivités territoriales : celles-ci géraient en effet de plus en plus de compétences, mais avec une capacité de lever l'impôt, et donc, d'adapter le niveau de leurs ressources à l'évolution de leurs dépenses, moindre en proportion de leur budget total.

Toutefois, en l'absence de capacité à moduler les taux des impôts transférés, les collectivités territoriales ne seront pas en mesure de fixer le niveau de leurs ressources ; la différence avec une dotation ne porte donc que sur la prise en compte de l'évolution des bases correspondant à l'impôt pour la détermination de l'évolution de la ressource transférée.

L'absence de possibilité, pour les départements, de moduler les taux de la TIPP, pose problème. En effet, le RMI constitue une dépense sociale « obligatoire », puisque l'éligibilité à cette allocation continuera - et cela se conçoit - à être définie par l'Etat. Par conséquent, le département n'aura pas la maîtrise des dépenses liées au RMI. L'absence de possibilité de moduler les taux de la TIPP, et par là, de faire varier la ressource transférée afin de la faire coïncider avec l'évolution des charges, est donc une réelle difficulté : dans l'hypothèse où les charges liées au RMI augmenteraient de manière plus dynamique que le produit total de la TIPP, les départements seraient en effet contraints soit d'augmenter le taux des autres impôts dont ils bénéficient, reportant une charge importante sur les contribuables locaux, soit de réduire d'autres postes de dépenses. Dans ce dernier cas de figure, on se rapprocherait d'une tutelle indirecte de l'Etat sur les dépenses des conseils généraux. Ces derniers ne seraient alors que « sous-traitants » d'une politique de l'Etat ».

Votre rapporteur pour avis souscrit entièrement à ces remarques et relève donc que la compensation du RSA présente, de ce point de vue, les mêmes insuffisances que celles du RMI.

(3) La répartition de la compensation entre les départements

Enfin, l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit que chaque département recevra une fraction du produit global de TIPP, obtenue par application d'un pourcentage égal « pour chaque département, au montant des dépenses exécutées en 2008 par l'Etat dans ce département au titre de l'allocation de parent isolé diminué des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale ainsi que des dépenses ayant incombé au département en 2008 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire alors prévu à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, rapporté au montant total de ces dépenses dans l'ensemble des départements métropolitains, diminué dans les mêmes conditions ».

En pratique, le texte du projet de loi reprend les modalités de détermination du montant de la compensation précisées ci-avant. Il se base sur une évaluation, dans chaque département, du montant du droit à compensation en fonction des dépenses engagées par l'Etat et par le département en 2008, rapporté au montant total de ces dépenses. Un tableau figure donc à l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 indiquant le pourcentage correspondant à chaque département.

(4) Les échéances de versement

Le B du II de l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 prévoit par ailleurs que « en 2009, les versements mensuels [...] de la part de du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers affectée à chaque département [...] sont effectués à compter du mois de juillet à raison d'un sixième du droit à compensation du département au titre de cette année ». Par conséquent, en 2009, le versement aux départements du montant de la compensation se fera en six échéances, à compter du mois de juillet, pour faciliter pour les départements la gestion et la trésorerie du dispositif.

c) La qualification en « extension » et non en « transfert » de compétences
(1) Le choix d'une qualification d'extension plutôt que de transfert de compétences

L'article 72-2 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 28 mars 200335(*), dispose que « tout transfert de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». Il fait donc une distinction claire entre le cas de figure du transfert de compétence - par exemple, le transfert du RMI par la loi de décentralisation précitée de décembre 2003 - et le cas de l'extension de compétence, qui est celui choisi par le présent projet de loi en ce qui concerne la nouvelle compétence des départements relative à l'API.

En effet, le II de l'article 3 du présent projet de loi mentionne explicitement, en ce qui concerne les départements, « l'extension de compétences réalisée par la présente loi » du fait de la prise en charge par les départements du dispositif de l'API. Votre rapporteur pour avis relève toutefois que le rapport sur la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à 2012, annexé au projet de loi de programmation pour les finances publiques pour les années 2009 à 2012, mentionne pour sa part un transfert de dépenses aux départements : « le budget général de l'État est progressivement diminué des dépenses transférées aux départements, qui se voient confier la charge de l'allocation parent isolé (API) intégrée dans le nouveau dispositif ; cette charge est compensée par un transfert de TIPP, qui entraîne une diminution de même montant des recettes de l'État ».

(2) Les conséquences de cette qualification
(a) L'absence d'obligation constitutionnelle de compensation intégrale

Le Conseil constitutionnel a eu l'occasion d'interpréter l'article 72-2 de la Constitution, notamment dans sa décision du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale36(*). Il a estimé qu'il résultait de cet article que « lorsqu'il transfère aux collectivités territoriales des compétences auparavant exercées par l'Etat, le législateur est tenu de leur attribuer des ressources correspondant aux charges constatées à la date du transfert ». Dans ce cas, l'Etat est obligé de compenser la charge transférée en affectant un montant strictement égal aux charges qu'il supportait avant le transfert du fait de cette compétence.

A contrario, dans la même décision, le Conseil constitutionnel énonce, « en ce qui concerne les créations et extensions de compétences [...] qui présentent un caractère obligatoire [...], il n'est fait obligation au législateur que d'accompagner ces créations ou extensions de compétences de ressources dont il lui appartient d'apprécier le niveau, sans toutefois dénaturer le principe de la libre administration des collectivités territoriales ».

Il résulte de cette interprétation qu'en qualifiant d'extension, plutôt que de transfert, l'attribution aux départements de la compétence de l'ancienne API, l'obligation constitutionnelle de transférer le montant intégral des dépenses qu'il supportait au titre de la compétence transférée disparaît. La seule obligation de l'Etat est d'accompagner l'extension de ressources, en veillant au principe de libre administration des collectivités territoriales.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, deux amendements identiques, présentés par notre collègue député Marc-Philippe Daubresse, au nom de la commission des affaires culturelles, et par les membres du groupe socialiste, radical, citoyen et divers gauche, ajoutant le mot « intégralement » au II de l'article 3 du présent projet de loi qui dispose désormais que, « en ce qui concerne l'extension de compétences réalisée par la présente loi, les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ». Si cette précision est bienvenue, elle ne crée toutefois qu'une obligation de niveau législatif et non une obligation à valeur constitutionnelle de compenser strictement la charge réellement transférée.

(b) La question de la saisine de la CCEC

Par ailleurs, l'absence de qualification en transfert de compétences rend inapplicables les articles L. 1614-1 à L. 1614-7 du code général des collectivités territoriales qui traitent de la « compensation des transferts de compétence ». Ne sont pas non plus applicables les articles 118 à 121 de la loi relative aux libertés et responsabilités locales de 200437(*) qui traitent également de la « compensation des transferts de compétence ».

Ainsi, en particulier, l'article L. 1211-4-1 du code général des collectivités territoriales est inapplicable. Or, celui-ci dispose que « réuni en formation restreinte, le Comité des finances locales est consulté sur les modalités d'évaluation et sur le montant de la compensation des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales. Cette formation, dénommée commission consultative sur l'évaluation des charges, est présidée par un représentant élu des collectivités territoriales ». Il résulte de l'inapplicabilité de cet article que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) n'a pas à être consultée a priori sur le montant de la compensation affectée aux départements.

Toutefois, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, trois amendements identiques, présentés par votre collègue Marc-Philippe Daubresse au nom de la commission des affaires culturelles et par les membres des groupes socialiste, radical, citoyen et divers gauche et nouveau centre, visant à compléter l'article 3 du présent projet de loi par un III qui garantit que la CCEC vérifiera « l'exactitude des calculs concernant les dépenses engagées par l'Etat au titre de l'API en 2008 et en 2009, le coût des intéressements proportionnels et forfaitaires [...] et le coût des dépenses » constatées dans les comptes administratifs des départements pour l'année 2010 et devant servir à établir le montant définitif de la compensation. Ainsi, la CCEC se prononcera, non a priori mais a posteriori, sur la détermination du montant de la compensation.

L'Assemblée nationale a également adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, quatre amendements identiques, présentés par nos collègues députés Roland Muzeau, Marc-Philippe Daubresse, au nom de la commission des affaires culturelles, et les membres des groupes socialiste, radical, citoyen et divers gauche et nouveau centre, ajoutant un IV à l'article 3 du présent projet de loi, qui dispose que la CCEC « est consultée en 2009, 2010 et 2011 sur les modalités d'application [de la compensation de l'extension de compétences] et sur l'adéquation de la compensation définitive au montant des dépenses engagées par les conseils généraux ». Ce IV nouveau apporte la garantie que le CCEC sera consultée dans l'ensemble du processus d'application de la loi pour la détermination du montant de la compensation. Votre rapporteur pour avis se félicite de cette précision, qui assure que les élus locaux et nationaux pourront contrôler les modalités de calcul des chiffres servant de base à la compensation de l'extension de compétences des départements.

(c) L'absence de dispositif de garantie constitutionnel

D'autre part, le Conseil constitutionnel, dans sa décision sur l'article 59 de la loi de finances pour 2004, relatif au transfert de TIPP lié au transfert de compétence du RMI, a précisé que, dans le cas d'un transfert de compétences, le montant de la compensation par affectation d'un impôt ne pouvait diminuer, même en cas de réduction de l'assiette de l'impôt servant d'outil à la compensation. Ainsi, le Conseil constitutionnel considérait que « si les recettes départementales provenant de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers venaient à diminuer, il appartiendrait à l'Etat de maintenir un niveau de ressources équivalant à celui qu'il consacrait à l'exercice de cette compétence avant son transfert ».

Or, en l'absence de qualification de transfert de compétence, cette garantie sera également inapplicable dans le cas de la compensation des charges relatives à l'API. Votre rapporteur pour avis note par ailleurs que la TIPP, ainsi que l'avaient qualifiée nos collègues Michel Mercier et Jean Puech dans leur rapport précité, est « conjoncturellement mais aussi structurellement un impôt atone ». En effet, du fait de la réduction des bases de TIPP, ce mécanisme de garantie constitutionnel a dû être mis en oeuvre chaque année depuis le transfert de compétence du RMI en 2004, pour éviter une diminution du niveau de la compensation du transfert par l'Etat.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement à l'article 3 du présent projet de loi, présenté par notre collègue député Laurent Hénart, au nom de la commission des finances, précisant que « si les recettes provenant des impositions attribuées [en compensation] diminuent, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir aux départements un niveau de ressources équivalant au droit à compensation résultant » de l'extension de compétences.

Votre rapporteur pour avis vous propose un amendement précisant que la compensation de la diminution des recettes attribuées aux départements inclut le cas où les recettes attribuées disparaîtraient, par exemple du fait d'une attribution de la TIPP à une autre collectivité territoriale que les départements.

d) Les incertitudes pesant sur le montant pris en charge par les départements
(1) Certaines incertitudes pourraient s'avérer financièrement favorables aux départements

D'après les résultats des expérimentations, la diminution du nombre d'allocataires du RMI dans les départements ayant mis en place le RSA a été plus rapide que dans les autres départements. Ainsi, le rapport d'étape sur l'évaluation des expérimentations RSA conclut que « le taux de retour à l'emploi des allocataires du RMI dans les zones expérimentales est plus élevé que dans les zones témoins » et que « cumulé sur l'ensemble des mois connus, l'écart observé atteint 30 % ». S'il s'avère en effet que la mise en place du dispositif du RSA parvient à inciter des allocataires à la reprise d'une activité, cela aura des conséquences financières positives pour les départements, qui verront sortir des allocataires du dispositif du RSA « de base ». Dans l'hypothèse d'une diminution du nombre d'allocataires du RSA « de base », le mode de compensation envisagé par le présent projet de loi pourrait donc être financièrement avantageux pour les départements.

Par ailleurs, puisque le département ne prend plus en charge les dispositifs d'intéressement à la reprise d'activité, il bénéficiera plus immédiatement des reprises d'emploi des allocataires du RMI. Un département peut, en effet, actuellement, voir diminuer le nombre de ses allocataires sans que cela s'accompagne d'une diminution de la charge du RMI.

(2) Certaines incertitudes pourraient rendre la compensation incomplète
(a) Les sous-budgétisations passées des dépenses d'API

Votre rapporteur pour avis observe tout d'abord que l'API a souvent fait, par le passé, l'objet de sous-budgétisations en loi de finances. Ainsi que l'a rappelé notre collègue Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », l'Etat avait contracté à l'égard de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), au 31 décembre 2006, 409 millions d'euros de dettes au titre de l'allocation de parent isolé, somme qui lui a été remboursée en octobre 2007.

Les insuffisances de crédits se sont répétées en 2007, nécessitant l'ouverture de 199 millions d'euros de crédits supplémentaires dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2007. D'après les dernières données de la commission des comptes de la sécurité sociale, dans son rapport de septembre 2008, l'Etat conserverait une dette de 37 millions d'euros à l'égard de l'ACOSS au 30 juin 2008, au titre de l'API.

Les crédits inscrits en loi de finances de finances pour 2008 ont été réévalués à la hausse pour tenir compte de ces insuffisances récurrentes et sont plus conformes aux besoins, sans être tout à faits suffisants. Ainsi, les crédits ouverts se sont élevés à 1,02 milliard d'euros, pour des dépenses prévisionnelles de 1,055 milliard d'euros, selon les dernières estimations de la CNAF.

Votre rapporteur pour avis note, par ailleurs, que des divergences existent entre les différentes données dont il dispose. Ainsi, les dernières données de la CNAF font état d'un montant moyen mensuel d'API par bénéficiaire de 402 euros en juin 2008, soit bien supérieur aux prévisions du projet de loi de finances pour 2008, qui tablait sur un montant moyen de 377 euros.

Quant à l'évolution du nombre de bénéficiaires de l'API, le projet annuel de performances « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2009 note qu'elle a connu une nette inflexion depuis 2007, année où le nombre de bénéficiaires n'aurait progressé que de 0,3 %. Or, ceci ne correspond pas aux données qui figuraient dans le projet annuel de performances « Solidarité, insertion et égalité des chances » pour 2008. Il appartiendra donc au gouvernement de justifier les hypothèses de progression du nombre d'allocataires de 1,3 % en 2008 et de 1 % en 2009, qui figurent dans le projet annuel de performances pour 2009 et fondent les hypothèses de dépenses retenues.

(b) L'absence de garantie que le transfert de l'API s'effectue à droit constant

Votre rapporteur pour avis relève que le présent projet de loi ne fournit pas pour le RSA « de base », en tant qu'il se substitue à l'actuelle API, de garanties sur l'absence de modification des dispositions réglementaires liées à l'API. Ces garanties seraient nécessaires pour garantir que l'extension de compétences des départements se fait à droit constant et ainsi s'assurer que le coût du RSA « de base » pour les départements, en tant qu'il se substitue à l'actuelle API, sera identique au coût actuel de l'API pour l'Etat.

Ces garanties ne sont offertes qu'en ce qui concerne le RSA « de base », en tant qu'il se substitue à l'actuel RMI. Dans ce cas, l'exposé des motifs du présent projet de loi énonce que « le montant du revenu minimum garanti aux personnes dépourvues de ressources sera fixé par voie réglementaire, à un niveau égal à celui du RMI actuel » et le I de l'article 3 du présent projet de loi dispose que, « à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, l'allocation à la charge des départements [...] est calculée selon les mêmes modalités réglementaires que l'allocation prévue à l'article L. 262-3 » du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire le RMI.

Votre rapporteur pour avis vous propose un amendement tendant à garantir que les modalités réglementaires qui régissent actuellement le fonctionnement de l'API seront maintenues dans le cadre de son intégration au RSA. L'objectif de cet amendement est de garantir aux départements que l'extension de leurs compétences s'effectue à droit constant et, par conséquent, que la compensation sur la base des dépenses engagées en 2008 se sera pas sous-évaluée.

(c) Les effets de la crise économique et financière

Votre rapporteur pour avis relève que les différentes estimations ayant servi de base à la détermination du montant de la compensation de l'extension de compétences du département à l'API ont été faites hors du contexte économique actuel. Or, les conditions économiques se sont fortement dégradées et les prévisions de croissance ont été revues à la baisse, notamment pour l'année 2009.

Bien que les dépenses liées à l'API soient moins directement corrélées au niveau de croissance que celles liées au RMI, le contexte économique présente un risque d'augmentation des coûts de prise en charge des minima sociaux dans les années à venir par rapport à 2008. Or, l'exposé des motifs de l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 semble indiquer que le droit à compensation resterait, jusqu'à l'ajustement définitif de l'année 2012, déterminé sur la base des dépenses engagées par l'Etat en 2008.

(d) L'absence de prise en compte des dépenses d'insertion engendrées pour les départements

Si le rapport précité de nos collègues les présidents Michel Mercier et Henri de Raincourt sur les minima sociaux préconisait de confier aux conseils généraux la compétence d'insertion des allocataires de l'API, il précisait également que « cette nouvelle compétence d'accompagnement à l'insertion des bénéficiaires de l'API représente un coût net qu'il conviendra de chiffrer. Une première estimation peut être obtenue à partir de la dépense directe moyenne d'insertion par bénéficiaire du RMI qui s'élève à 658 euros en 2004 (en diminution par rapport à 2003 où elle s'établissait à 745 euros). Dès lors, le coût s'élèverait à 133,3 millions d'euros pour l'accompagnement des bénéficiaires de l'API ».

Nos collègues estimaient ainsi dans leur rapport que « cette création nette de charge devra être évaluée précisément afin que l'exercice de cette nouvelle compétence par les conseils généraux soient exactement compensé par l'Etat ».

Or, en l'état actuel, le projet de loi ne prévoit de compenser que le montant des allocations de RSA « de base » correspondant à l'actuelle API. Aucun dispositif spécifique n'est prévu pour compenser les actions d'insertion que le département devra mettre en oeuvre au profit des anciens allocataires de l'API qui, dans le dispositif du RSA, auront les mêmes droits à l'insertion que les actuels allocataires du RMI. Or, ces actions d'insertion sont, au vu des dispositions légales, un droit pour les allocataires et, par conséquent, une obligation pour les départements, qui en supportent la charge financière.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du Haut commissariat aux solidarités actives, le coût, pour les départements, engendré par l'insertion des anciens bénéficiaires de l'API ne devrait pas être élevé. En effet, le texte du projet de loi dispose que les actions d'insertion mises en oeuvre par l'organisme résultant de la fusion ANPE / ASSEDIC pour le compte des départements le seront à titre gratuit. Seules les actions spécifiques, résultant d'une demande des départements, seront facturées. Par ailleurs, le gouvernement prévoit une diminution des bénéficiaires du RSA « de base », du fait de la mise en oeuvre de la réforme, qui n'est pas prise en compte dans la compensation de l'extension de compétences des départements.

* 32 Obtenue par application d'un ratio DOM / métropole de 0,106678178.

* 33 Obtenue par application d'un ratio DOM / métropole de 0,14.

* 34 Rapport n° 73 (2003-2004) - tome II, M. Philippe Marini, commission des finances.

* 35 Article 7 de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003.

* 36 Décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 relative à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 37 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.