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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

2. Il sera alimenté par le produit de contributions sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ainsi que par une dotation de l'Etat

Le III de l'article L. 262-23 du code de l'action sociale et des familles précise les recettes du FNSA, qui sont de deux ordres, même si la liste figurant à cet article n'est pas limitative :

- d'une part, des contributions sur les revenus du patrimoine et les placements ;

- d'autre part, une subvention de l'Etat en cas de besoin.

a) Des contributions sur les revenus du patrimoine et des placements
(1) Un nouveau prélèvement social de 1,1 % ayant la même assiette que la CSG sur les revenus du capital

Le III de l'article L. 262-23 précité institue, au profit du FNSA, une nouvelle imposition qui prend la forme d'une contribution additionnelle aux prélèvements sociaux de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, mentionnés aux articles L. 245-14 et L 245-15 du code de la sécurité sociale.

L'assiette des contributions affectées au FNSA

Le prélèvement social de 2 % sur les revenus du capital se décompose en deux prélèvements distincts, l'un sur les revenus du patrimoine, l'autre sur les produits de placement.

Dans le deux cas, l'assiette des prélèvements est la même que celle applicable en matière de CSG. Il en va de même pour la contribution de solidarité pour l'autonomie et la CRDS.

* L'assiette de la contribution sur les revenus du patrimoine

La contribution sur les revenus du patrimoine s'applique aux personnes physiques fiscalement domiciliées en France et est assise sur le montant net retenu pour l'établissement de l'impôt sur le revenu, à l'exception de ceux ayant déjà supporté la contribution au titre des produits de placement :

- des revenus fonciers ;

- des rentes viagères constituées à titre onéreux ;

- des revenus de capitaux mobiliers ;

- des plus-values, gains en capital et profits réalisés sur les marchés à terme d'instruments financiers et de marchandises, ainsi que sur les marchés d'options négociables, soumis à l'impôt sur le revenu à un taux proportionnel ;

- de tous les revenus entrant dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux ou des bénéfices agricoles n'ayant pas donné lieu à paiement de la CSG sur les revenus d'activité et de remplacement.

* L'assiette de la contribution sur les produits de placement

Les produits de placements assujettis à la contribution sur les produits de placement sont les suivants :

- ceux sur lesquels est opéré le prélèvement libératoire prévu à l'article 125 A du code général des impôts, ainsi que les produits de même nature retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu lorsque la personne qui en assure le paiement est établie en France ;

- les plus-values immobilières ;

- les dividendes ;

- les intérêts et primes d'épargne des comptes d'épargne logement et des plans d'épargne logement ;

- les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu »aux placements de même nature mentionnés à l'article 125-0A du code général des impôts ;

- les produits des plans d'épargne populaire, ainsi que les rentes viagères et les primes d'épargne ;

- le gain net réalisé ou la rente viagère versée lors d'un retrait de sommes ou valeurs ou de la clôture d'un plan d'épargne en actions.

- les gains sur les droits constitués au titre de la participation aux résultats de l'entreprise, sur les produits des plans d'épargne entreprise ou des plans d'épargne pour la retraite collectifs ;

- les autres revenus non assujettis à la CSG sur les revenus du patrimoine (gains nets et les produits des placements en valeurs mobilières effectués en vertu d'un engagement d'épargne à long terme, capital risque).

* Il convient de relever qu'en revanche, les intérêts d'épargne des livrets réglementés - livret A, livret d'épargne populaire, livret de développement durable, livret jeune - ne sont pas assujettis à cette contribution.

Source : commission des finances, commission des comptes de la sécurité sociale

Le taux de ces contributions additionnelles étant fixé à 1,1 %, ceci porterait donc à 12,1 % le taux des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et des placements, contre 11 % aujourd'hui.

Le graphique qui suit retrace la structure actuelle des prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

Structure actuelle des prélèvements sociaux sur le capital

(en millions d'euros)

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2008)

Ce graphique montre que le rendement des prélèvements sociaux sur le capital devrait baisser, à droit constant, entre 2008 et 2009 (- 8 %).

Le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2008 explique cette diminution, d'une part, par la stagnation de l'assiette à législation constante (moindre progression des revenus fonciers et baisse de 10 % des plus-values à taux proportionnel, en lien avec l'évolution de la conjoncture boursière) et d'autre part, par le contrecoup négatif des mesures ayant permis une perception anticipée de certaines recettes au titre de l'année 2008 (PEL de plus de 10 ans notamment).

Il convient de noter que le partage entre l'assiette des revenus de placement (prélevée à la source) et celle des revenus du patrimoine (prélevée par voie de rôle) s'est progressivement modifié, comme le montre le graphique qui suit. La part des revenus du patrimoine, qui constituait plus de 60 % de la recette totale en 2001, a diminué régulièrement - notamment en raison de modifications législatives, comme l'élargissement aux dividendes du prélèvement à la source, qui fait basculer ces produits de la contribution sur les revenus du patrimoine vers la contribution sur les produits de placement - et devrait représenter seulement 43 % du total en 2009.

Impact des nouvelles contributions affectées au FNSA sur l'évolution des prélèvements sociaux sur le capital

(en milliards d'euros)

Source : d'après les données de la commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2008)

Le schéma qui précède montre que ces nouvelles contributions devraient faire légèrement progresser le rendement global des prélèvements sociaux sur le capital, qui auraient diminué à droit constant.

(2) Une imposition incluse dans le « bouclier fiscal »

Ces contributions seraient incluses dans le « bouclier fiscal », fixé par l'article 1er du code général des impôts, selon lequel « les impôts directs payés par un contribuable ne peuvent être supérieurs à 50 % de ses revenus ».

En effet, le 7° de l'article 6 du présent projet de loi complète, à cette fin, la liste des impositions prises en compte dans le plafonnement des impôts, dressée par l'article 1649-0-A du code général des impôts.

Cette inclusion dans le bouclier fiscal apparaît tout à fait cohérente, dès lors que la CSG, la CRDS, le prélèvement social de 2 % et la contribution de solidarité pour l'autonomie entrent dans son champ, en application du f du 2 de l'article 1649-0 A du code général des impôts. Il est en effet naturel que des prélèvements de même nature soient traités de manière identique.

S'agissant des effets de cette inclusion dans le « bouclier fiscal », les services du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté ont indiqué à votre rapporteur pour avis que, selon les estimations du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, « 97 % des revenus du patrimoine et des placements seront effectivement taxés par le nouveau prélèvement. La taxe de financement du RSA va peser d'abord sur les 10 % de Français dont les revenus du capital sont les plus élevés, et qui acquitteront 60 % de son montant. Cette répartition s'explique facilement : le capital est concentré. Le bouclier qui sera remboursé aux ménages en raison de l'ajout de la taxe RSA aux impôts déjà payés représentera 40 millions d'euros dont 13 millions d'euros pour les 20% de ménages aux revenus les plus faibles et 23 millions d'euros aux 10 % de ménages aux revenus les plus élevés - qui sont déjà taxés à hauteur de plus de 50 % de leurs revenus ».

Votre rapporteur pour observe que ces évaluations pourraient être révisées à la baisse, compte tenu de l'érosion de la valeur des actifs patrimoniaux résultant de l'actuelle crise financière et bancaire, qui exerce un effet direct sur l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

(3) Un taux plafonné à 1,1 % et qui pourrait réduit compte tenu du plafonnement des niches fiscales
(a) Le dispositif prévu

Le mode de financement du FNSA par une taxe affectée pesant sur les revenus du patrimoine et les produits de placement et incluse dans le bouclier fiscal a suscité de nombreux débats à l'Assemblée nationale, qui a modifié l'équilibre du texte initial en apportant deux tempéraments principaux :

- d'une part, à l'initiative de notre collègue députée Isabelle Vasseur et avec l'avis favorable de la commission, le gouvernement s'en étant remis à la sagesse de l'Assemblée après avoir fait part de ses réserves, elle a précisé que le taux de ces contributions ne pourrait excéder 1,1 %. Cet ajout est symbolique : d'une part, tout ajustement du taux de ces contributions, y compris sa réduction, nécessite une modification législative ; d'autre part, ce « plafonnement » n'a qu'une valeur législative ordinaire, qui n'interdit donc pas à une loi ultérieure de majorer ce taux ;

- d'autre part, à l'initiative commune de nos collègues députés. Marc-Philippe Daubresse et Laurent Hénart, respectivement rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles et rapporteur pour avis au nom de la commission des finances, elle a prévu, avec l'avis favorable du gouvernement, que ce taux serait « diminué au vu de l'effet du plafonnement institué par la loi de finances pour 2009 du montant cumulé de l'avantage en impôt pouvant être retiré par un contribuable de l'application de dépenses fiscales propres à l'impôt sur le revenu ». Il s'agirait donc d'un plafonnement global des niches fiscales.

En complément à ce dernier point, toujours à l'initiative de nos collègues députés Marc-Philippe Daubresse et Laurent Hénart, elle a prévu le dépôt au Parlement d'un rapport annuel faisant état :

- de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active ;

- du produit des contributions additionnelles sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ;

- du produit du plafonnement global des niches fiscales ;

- enfin, de l'équilibre du fonds national des solidarités actives pour le dernier exercice clos ainsi que de ses prévisions d'équilibre pour l'exercice en cours et l'exercice suivant.

Ce rapport, qui devrait être remis par le gouvernement avant le dépôt du projet de loi de finances afférent à l'exercice suivant, proposerait, le cas échéant, une diminution du taux des contributions additionnelles sur les revenus du patrimoine et des produits de placement, en fonction des prévisions d'équilibre du FNSA.

(b) Ce que l'on peut en attendre

Il est difficile, à ce stade, de porter une appréciation sur l'impact possible de ces différentes mesures, qui dépendront des choix effectués lors de l'examen du prochain projet de loi de finances.

Comme l'a indiqué le ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique, M. Eric Woerth, lors de l'examen du présent projet de loi à l'Assemblée nationale, « nous ne savons pas, en réalité, combien rapportera exactement la taxe de 1,1 %. Et surtout, le plafonnement des niches peut varier, selon d'ailleurs le comportement des acteurs. Dans les DOM-TOM, il se peut que de très gros acteurs sortent du système, mais il se peut aussi que beaucoup d'acteurs moyens, ou plus petits, y entrent. Par conséquent, nous ne pouvons pas calculer le produit de ce plafonnement. Nous ne pourrons que constater ce qu'il sera au terme d'une année. En outre, il y a un vrai décalage. La taxe portera sur les revenus du capital en 2009, et nous en avons besoin pour financer le RSA en 2009. Le plafonnement ne jouera qu'en 2010 sur les revenus 2009. Il va donc y avoir un écart de trésorerie ».

D'après les éléments transmis à votre rapporteur pour avis par le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, le surcroît de recettes résultant du plafonnement des « niches fiscales » serait compris, selon certaines estimations dont votre rapporteur pour avis ne dispose pas à ce stade, entre 150 à 200 millions d'euros. M. Martin Hirsch, Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, a ainsi indiqué devant nos collègues de la commission des affaires sociales qu'un tel rendement permettrait de ramener le taux de ces contributions à 0,95 % ou 1 %.

Ceci ne peut être considéré que comme un ordre de grandeur, à simple valeur indicative, car le dispositif lui-même dépend des choix qui seront opérés par le Parlement lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2009. Votre rapporteur pour avis observe, au demeurant, que le montant avancé par le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté est très supérieur aux évaluations qui avaient été menées lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006, lequel prévoyait l'instauration d'un mécanisme très complexe de plafonnement de certains avantages fiscaux38(*). A cette époque, le rendement attendu de la mesure avait été évalué à 50 millions d'euros.

Sous réserve de ces remarques, votre rapporteur pour avis approuve cet équilibre général, qui pourrait permettre de réduire les prélèvements sociaux sur les revenus du patrimoine et les produits de placement.

(4) Une entrée en vigueur au 1er janvier 2009

Alors que le revenu de solidarité active, en application du I de l'article 14 du présent projet de loi, devrait être mis en oeuvre à compter du 1er juin 2009, sauf dans les départements et collectivités d'outre-mer39(*), les contributions sur les revenus du patrimoine et des produits de placement entreront en vigueur à taux normal, soit 1,1 %, dès le 1er janvier 200940(*).

Pour tenir compte des différentes modalités d'application de ces contributions, le A du II de l'article 14 prévoit ainsi que :

- la contribution additionnelle sur les revenus du patrimoine s'applique aux revenus des années 2008 et suivantes ;

- la contribution additionnelle sur les produits de placement s'applique à compter du 1er janvier 2009, pour la part des produits acquise et, le cas échéant, constatée à partir de cette date ;

- l'inclusion de ces contributions dans le bouclier fiscal s'applique pour la détermination du plafonnement des impositions afférentes aux revenus réalisés à compter de l'année 2008.

D'après les informations recueillies auprès du cabinet du Haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté, les modalités d'entrée en vigueur de ces contributions seraient identiques et France métropolitaine et dans les départements et collectivités d'outre-mer, contrairement à ce que pourrait laisser penser le libellé de l'article 15 du présent projet de loi, qui fait état d'une dérogation à l'ensemble de l'article 14. Cette ambiguïté mériterait d'être levée.

(5) Un rendement prévisionnel de 1,4 milliard d'euros, qui pourrait être affecté par la crise financière

Selon les premières estimations transmises à votre rapporteur pour avis, le rendement de ces contributions additionnelles sur les revenus et des produits de placement s'établirait à environ 1,43 milliard d'euros en 2009, puis progresserait légèrement : 1,5 milliard d'euros en 2010 et 1,57 milliard d'euros en 2011.

Ces évaluations de rendement ont été menées lors de la préparation du projet de loi de finances et en suivant, par conséquent, les hypothèses macroéconomiques communes à ce texte et au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La crise financière pourrait toutefois affecter ces prévisions, même si la commission des comptes de la sécurité sociale tempère, dans son rapport de septembre 2008, son impact éventuel : « La chute des cours boursiers observée depuis le second semestre 2007 n'affecte que partiellement le rendement des prélèvements sur les revenus du capital. En effet, les revenus sur les produits de placement proviennent principalement de produits obligataires dépendant des taux longs, et ne sont donc que peu touchés par la conjoncture boursière. En revanche, les plus-values à taux proportionnel sont plus sensibles à l'évolution des cours de la bourse, mais elles ne représentent qu'environ 30 % de l'assiette des revenus du patrimoine ».

Le cabinet du Haut commissaire aux solidarités actives a indiqué à votre rapporteur pour avis qu'« il est difficile à ce stade d'évaluer les conséquences possibles de la crise financière sur le rendement des taxes additionnelles. Les services en font une première estimation limitée : la direction de la sécurité sociale dans une note récente - et qui insiste sur la prudence avec laquelle l'ensemble des prévisions de recettes des prélèvements sont conduites - fait en effet valoir que l'assiette de ces revenus est très diversifiée, ce qui devrait conduire à limiter les effets du marché boursier : près de 75 % des produits sont relativement insensibles aux variations actuelles des marchés d'actions mais reposent sur des revenus de taux (courts ou longs) qui sont stables ou en légère hausse (dont les produits d'assurance vie, des PEL,...) . Les variations des marchés devraient avoir plus de prises sur les plus values mobilières et immobilières, représentant de l'ordre de 20 % de l'assiette ».

Les estimations retenues dans cette évaluation intègrent une baisse des plus values de l'ordre de 10 %. Un autre scénario, fondé sur une baisse des plus values de 50 %, conduirait à une diminution des recettes de l'ordre de 150 millions d'euros.

En outre, il convient de prendre en compte la possible modification de la structure de l'épargne qui pourrait résulter de l'actuelle crise financière. Un recours accru à l'épargne réglementée, notamment au livret A, se traduirait par un rendement moindre de ces contributions, qui ne s'appliquent pas à ces produits.

b) Une « subvention d'équilibre » de l'Etat

Le III de l'article L. 262-23 précité prévoit par ailleurs que l'état assure l'équilibre du FNSA « en dépenses et en recettes ».

Ceci laisse supposer que l'Etat verse une subvention d'équilibre au fonds, en cas de besoin. Les tableaux transmis à votre rapporteur pour avis font toutefois apparaître une contribution de l'État, au titre de l'année 2009, supérieure aux crédits nécessaires pour assurer un strict équilibre de ce fonds (cf. infra).

En outre, les informations recueillies auprès des cabinets du haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté et du ministre du budget, des comptes publics et de la fonction publique divergent s'agissant de la portée réelle de l'expression « équilibre (...) en dépenses et en recettes ».

Pour les uns, cette expression n'est que le décalque de celle utilisée pour le Fonds national d'aide au logement (FNAL)41(*) et sert de base juridique à la subvention d'équilibre versée par l'Etat. Pour les autres, mettant l'accent sur la maîtrise des dépenses, elle aurait une portée différente, en signifiant que le gouvernement pourrait modifier le barème du RSA, fixé par voie réglementaire, en cas de dérive des coûts. Votre rapporteur pour avis souhaite donc que le gouvernement clarifie sa position sur ce point.

En outre, votre rapporteur pour avis note que, l'évolution du rendement des contributions additionnelles sur les revenus du patrimoine et les produits de placement n'étant pas liée à l'évolution du nombre de bénéficiaires du RSA, un effet de ciseaux entre recettes et dépenses ne peut être exclu.

* 38 Sur le dispositif proposé à l'époque, se reporter au commentaire de l'article 61 au sein du rapport n° 99 (2005-2006), tome III, volume 1, de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général. Ce dispositif avait été censuré par le Conseil constitutionnel, qui avait jugé sa complexité excessive (décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005).

* 39 Le I de l'article 15 du présent projet de loi prévoit que, par dérogation, les dispositions du présent projet de loi entrent en vigueur dans les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon au plus tard le 1er janvier 2011.

* 40 On rappellera que lors de la création de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, à laquelle est affecté le produit de la contribution de solidarité pour l'autonomie, la loi avait prévu un taux minoré de moitié la première année pour les contributions additionnelles sur les revenus du patrimoine et les produits de placement, dès lors que le dispositif n'entrait en vigueur qu'à mi-année. Sur ce point, se reporter au rapport pour avis n° 315 (2003-2004) de notre collègue Adrien Gouteyron sur le projet de loi relatif à la solidarité pour l'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées.

* 41 L'article L. 351-7 du code de la construction et de l'habitation dispose que « l'Etat assure l'équilibre des recettes et des dépenses du fonds national d'aide au logement ».