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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

2. Le champ des bénéficiaires de la nouvelle prestation

a) Les bénéficiaires du RSA « de base » seront les actuels bénéficiaires du RMI et de l'API

L'article 2 du présent projet de loi procède à la réécriture intégrale du chapitre II du titre VI du livre II du code de l'action sociale et des familles, aujourd'hui consacré au RMI. Par conséquent, il se substitue entièrement au dispositif du RMI, qui disparaît. Par ailleurs, le I de l'article 5 du présent projet de loi abroge le chapitre IV du titre II du livre V du code de la sécurité sociale, correspondant au dispositif actuel de l'API. Le présent projet de loi supprime donc intégralement les dispositifs actuels du RMI et de l'API.

Toutefois, le dispositif du RSA proposé par le présent projet de loi est construit de manière à ce que le champ des allocataires du RSA « de base » soit strictement égal au champ des bénéficiaires actuels des allocations de RMI et d'API. L'exposé des motifs du présent projet de loi énonce ainsi que « le projet de loi reprend les règles d'ouverture de droit ratione personae applicables respectivement au RMI et à l'API ». En effet, les dispositions législatives régissant le RSA et prévues dans le présent projet de loi reprennent les dispositions actuellement applicables au RMI et à l'API, en les réécrivant, mais sans les modifier sur le fond.

Afin d'inclure le dispositif actuel de l'API dans le futur RSA, l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction proposée par le présent projet de loi, dispose que « le revenu minimum garanti est majoré, pendant une période d'une durée déterminée, pour :

« 1° Une personne isolée assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ;

« 2° Une femme isolée en état de grossesse, ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens prénataux ».

Ce dispositif spécifique de majoration du revenu minimum garanti au profit de certains allocataires transpose, au sein du dispositif du RSA, l'actuel dispositif de l'API.

Le maintien de montants différents pour l'API et pour le RMI

Le montant de l'API est aujourd'hui plus élevé que celui applicable au RMI. L'écart est de l'ordre de 90 euros par mois en faveur de l'API pour une personne avec un enfant et de 155 euros pour une personne seule avec trois enfants.

Ceci ne va pas de soi. Nos collègues Michel Mercier et Henri de Raincourt ont prôné20(*), à terme, une fusion du RMI et de l'API en une « allocation unique d'insertion » qui serait pilotée par les conseils généraux.

Par ailleurs, un récent rapport d'audit de modernisation21(*) considère injustifiée cette différence de montant entre le RMI et l'API - élaborée « dans un objectif et un contexte qui sont aujourd'hui dépassés » : la mission prône ainsi un alignement du montant de l'API longue sur celui du RMI au terme de la première année, mais demande en contrepartie une amélioration de la démarche d'insertion proposée aux bénéficiaires de l'API.

Cette option n'a pas été retenue par le gouvernement, qui considère que les situations reposent sur des différences objectives.

Source : commission des finances

Il résulte de ces dispositions que le champ des allocataires du futur RSA « de base » sera strictement égal aux champs des actuels allocataires du RMI et de l'API.

Votre rapporteur pour avis relève que, selon la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques, au 30 juin 2008, le nombre d'allocataires du RMI en métropole et dans les départements d'outre-mer s'élevait à 1,14 million de personnes en données corrigées des variations saisonnières, en baisse de 5,2 % par rapport au mois de juin 2007. Par ailleurs, d'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès du Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté, 204.721 personnes recevaient, au 30 juin 2008, l'allocation de parent isolé en métropole et dans les départements d'outre-mer.

b) Vers un élargissement éventuel du dispositif aux bénéficiaires d'autres minima sociaux

Les débats relatifs au champ du RSA ont plus particulièrement porté sur les bénéficiaires de deux catégories minima sociaux, aujourd'hui non inclus dans le champ de cette nouvelle prestation : ceux de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et ceux de l'allocation aux adultes handicapés (AAH).

(1) L'extension éventuelle aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS)

S'agissant de l'extension du RSA aux bénéficiaires de l'ASS, il convient de noter que l'Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA) a conduit une étude sur l'accès à cette prestation des bénéficiaires de l'ASS, dans le territoire d'expérimentation du RSA en Ille-et-Vilaine. Cette étude, qui portait sur une cinquantaine de dossiers, montre que :

- si le régime d'intéressement de l'ASS est en moyenne plus favorable que le RSA, celui-ci devient plus intéressant une fois achevés les 12 mois permettant de bénéficier du dispositif d'intéressement (ou les 750 heures travaillées) ;

- en moyenne, le RSA est plus favorable pour les familles mais moins favorables pour les personnes seules, en raison de la prise en compte du forfait logement ;

- en revanche, dans tous les cas, le dispositif du RSA apparaît plus intéressant pour les bénéficiaires d'un contrat aidé.

Le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté estime ainsi que « si une intégration de l'ASS dans le RSA devait être envisagée, elle ne pourrait se faire que pour le flux futur des bénéficiaires » et a précisé à votre rapporteur pour avis que cette solution n'avait pas été retenue à ce stade, les partenaires sociaux ayant exprimé le souhait que cette question soit traitée après la fin de la négociation sur l'assurance chômage.

Il convient par ailleurs de prendre en compte les observations du Conseil d'orientation pour l'emploi, qui estime que « dans le système actuel, il apparaît difficile de substituer purement et simplement le RSA et l'ASS. Les différences sont en effet nombreuses entre l'ASS et le RMI, qui sert de base au RSA, la première d'entre elles étant la condition d'exercice d'un emploi, suivi d'une période de chômage indemnisé par l'assurance chômage ».

Dans ce contexte, l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement de notre collègue député Laurent Hénart, rapporteur pour avis du présent projet de loi au nom de la commission des finances, apparaît bienvenue. L'article 2 bis (nouveau) impose ainsi au gouvernement de remettre au Parlement, dans un délai d'un an à compter de l'entrée en vigueur de la loi généralisant le revenu de solidarité active, un rapport relatif aux conditions d'intégration de l'ASS au revenu de solidarité active, qui devra mentionner la position des partenaires sociaux sur cette question.

D'après les informations communiquées par le Haut commissariat aux solidarités actives, certaines simulations réalisées par la direction générale du Trésor et de la politique économique montrent que « la suppression pour l'avenir des droits à l'ASS serait de nature à générer, en régime de croisière, une légère économie ».

(2) Le cas des bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH)

La deuxième catégorie de bénéficiaires parfois évoquée est celle des bénéficiaires de l'AAH.

En effet, l'intégration de l'AAH dans le RSA aurait été cohérente avec la volonté de simplifier les minima sociaux qui inspire le RSA, avec l'aspiration des personnes handicapées à se rapprocher des dispositifs de droit commun, ainsi qu'avec le besoin de concevoir des mécanismes plus cohérents en cas de reprise d'emploi des allocataires de l'AAH.

Le Haut commissariat aux solidarités actives contre la pauvreté a toutefois indiqué à votre rapporteur pour avis que « le choix de ne pas intégrer l'AAH dans le RSA est le produit de la concertation avec les associations représentant les personnes handicapées ».

L'une des raisons ayant conduit à ce rejet réside dans le fait que l'AAH, contrairement aux autres prestations qui sont « familialisées », est une prestation individualisée, versée à un individu parce qu'il est handicapé.

Ceci ne signifie pas que tout rapprochement soit exclu ni que la philosophie d'intéressement au travail doive être étrangère à l'AAH. C'est le sens des réformes proposées par le projet de loi de finances pour 2009, dont l'article 76 prévoit :

- d'évaluer de manière systématique, lors de la demande d'AAH, les capacités professionnelles du demandeur ;

- corollairement, de lier la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé (RQTH) et l'orientation vers le travail ;

- de supprimer l'exigence actuelle selon laquelle le demandeur ne peut pas avoir occupé d'emploi pendant l'année précédant sa demande, ce qui apparaît à la fois contradictoire avec l'existence d'un dispositif permettant le cumul de l'AAH avec des revenus d'activité et injuste pour les personnes qui ont occupé un emploi en les sanctionnant par rapport à celles qui n'en ont pas occupé.

L'incitation à trouver un emploi serait ainsi renforcée, même si l'on ne fusionne pas les dispositifs. On observera, au demeurant, que cette fusion apparaît également difficile pour des raisons budgétaires, compte tenu de l'objectif du gouvernement de revaloriser l'AAH de 25 % d'ici 2012.

c) Les bénéficiaires du RSA « chapeau », un champ plus large que celui du RSA « de base »

Si les bénéficiaires du RSA « de base » ont naturellement vocation à être les principaux bénéficiaires du RSA « chapeau », le public bénéficiant de ce « deuxième étage » du RSA sera plus large, puisqu'il concernera également des « travailleurs pauvres ».

La CNAF estime ainsi que, sur les quelque 3 à 3,5 millions de futurs bénéficiaires du RSA, environ 800.000 seraient de nouveaux allocataires, ne bénéficiant antérieurement ni du RMI ou de l'API, ni de prestations familiales ou d'aides au logement.

* 20 « Plus de droits et plus de devoirs pour les bénéficiaires des minima sociaux d'insertion », rapport présenté au Premier ministre, décembre 2005.

* 21 Mission d'audit de modernisation, rapport sur l'allocation de parent isolé, décembre 2006.