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Projet de loi de finances pour 2009 : Défense - Environnement et soutien de la politique de défense

 

D. LE RENSEIGNEMENT DE SECURITÉ

L'action « recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » regroupe les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), comptabilisées dans la sous-action « renseignement extérieur » et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), figurant pour leur part dans la sous-action « renseignement de sécurité de défense ».

Ainsi que votre rapporteur l'a souligné les années passées, le troisième service de renseignement du ministère de la défense, la direction du renseignement militaire (DRM), relève quant à lui, pour ses personnels et ses effectifs, du programme 178 « préparation et emploi des forces », les équipements qu'elle exploite étant financés par le programme 146 « équipement des forces ».

EVOLUTION DE L'ACTION « RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2008

2009

%

2008

2009

%

Personnel

Fonctionnement

Investissement

362,0

41,0

116,5

372,9

45,2

222,2

+ 3,0

+ 10,3

+ 90,7

362,0

41,0

159,1

372,9

45,2

131,0

+ 3,0

+ 10,3

+ 21,5

Total

519,4

640,3

+ 23,3

533,9

577,2

+ 8,1

Les dotations de l'action « renseignement de sécurité » progresseront fortement en 2009, essentiellement sous l'effet des dotations d'investissement de la DGSE.

Les moyens de la DGSE, comme ceux de l'ensemble des services ou équipement participant à la fonction « connaissance et anticipation » mise en exergue par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, sont appelés à être très sensiblement renforcés au cours des prochaines années.

Avant de décrire les évolutions des crédits des deux services, votre rapporteur souhaiterait rappeler les grandes lignes des orientations arrêtées par le Livre blanc, tant en ce qui concerne l'organisation générale du renseignement que du renforcement des moyens qui lui sont dévolus.

1. La politique du renseignement : une impulsion nouvelle et des moyens renforcés

Le renseignement doit bénéficier, dans les années à venir, de la priorité donnée à la nouvelle fonction « connaissance et anticipation » par les conclusions du Livre blanc et la prochaine loi de programmation militaire.

Cette priorité est bienvenue.

A la différence de ce que l'on a pu constater dans d'autres pays européens ou alliés, la montée du terrorisme international après les attaques du 11 septembre 2001 n'a pas entraîné, en France, un accroissement significatif des moyens humains ou techniques accordés aux services de renseignement.

Une inflexion positive est aujourd'hui clairement perceptible.

En ce qui concerne les moyens humains, un renforcement des effectifs de l'ordre de 700 personnes est prévu sur les six prochaines années. Au-delà des évolutions quantitatives, la gestion des personnels des services de renseignement sera modernisée dans les domaines de la formation, de la mobilité et des perspectives de carrière.

En ce qui concerne les moyens techniques, les moyens propres aux services de renseignement seront également renforcés. Les capacités d'observation spatiale seront améliorées et des capacités nouvelles seront développées en matière d'écoute électronique.

Enfin, votre rapporteur estime que les orientations prises en matière d'organisation et de coordination du renseignement sont véritablement de nature à renforcer de manière très significative la cohérence et l'efficacité de la politique du renseignement.

L'instauration d'un conseil national du renseignement, formation spécialisée du conseil de défense et de sécurité nationale prévu par l'article 5 du projet de loi de programmation militaire, devrait permettre de donner plus de force aux grandes orientations assignées aux services de renseignement et à la planification des objectifs et des moyens humains et techniques. La conduite politique du renseignement devrait s'en trouver améliorée.

De même, la désignation auprès du Président de la République d'un coordonnateur national du renseignement permettra un lien plus direct et plus étroit entre les services et l'autorité politique, au plus haut niveau, qu'il s'agisse du Chef de l'Etat lui-même ou du Premier ministre. Le coordonateur aura en outre pour mission de veiller à la cohérence de l'action des différents services sur le territoire national comme à l'étranger. Il devra également jouer un rôle important dans le suivi des programmes budgétaires et présidera les comités interministériels d'orientation des investissements techniques dans le domaine du renseignement.

La réforme engagée a donc l'ambition de renforcer les moyens et d'assurer leur répartition optimale en veillant à mieux coordonner les actions des différents services. Votre rapporteur ne peut que se féliciter de ces orientations et de leur mise en oeuvre dès 2009, sous réserve de l'adoption de la loi de programmation militaire à venir et de la poursuite annoncée de l'effort du pays en matière de renseignement.

2. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)

Le budget de la DGSE s'élèvera en 2009 à 543,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement (+ 27,8 %) et 480,7 millions d'euros de crédits de paiement (+ 9,8 %). A ces moyens s'ajoutent les fonds spéciaux inscrits dans la mission « direction de l'action du gouvernement ». Selon les documents budgétaires, les crédits sur fonds spéciaux destinés au financement d'actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de l'Etat passeront de 44,9 à 48,9 millions d'euros de 2008 à 2009. En 2008, la part de la DGSE sur les crédits de fonds spéciaux s'élevait à 37 millions d'euros.

? Les effectifs de la DGSE

Les dépenses de personnel de la DGSE s'élèveront en 2009 à 288,4 millions d'euros, soit 8,3 millions d'euros de plus qu'en 2008.

Le plafond d'emplois autorisé, qui s'élevait à 4 440 emplois équivalents temps plein en 2008, est porté à 4 492 emplois équivalents temps plein en 2009. Cette progression résulte de la création « brute » de 70 emplois équivalent temps plein civils et militaires, compensée par des mesures d'économies représentant 17, 5 équivalents temps plein.

Ces créations d'emplois constituent la première tranche d'un renforcement de 690 postes au profit de la DGSE d'ici 2014, tel que prévu par le projet de loi de programmation militaire. Selon les indications fournies à votre rapporteur, elles concerneront majoritairement des personnels affectés au recueil et au traitement du renseignement technique (ingénieurs, techniciens, linguistes) et pour le restant, des analystes.

Votre rapporteur avait souligné les années précédentes que la DGSE avait bénéficié durant une douzaine d'années et jusqu'au début de la décennie d'un renforcement notable de ses effectifs (+ 25 %), mais que paradoxalement, le rythme de ces créations d'emplois s'était ralenti ces dernières années, au moment où l'on aurait pu penser que la mobilisation autour de la lutte anti-terroriste après le 11 septembre 2001 justifierait l'octroi de moyens accrus. Il avait fortement déploré l'an passé la stabilisation pure et simple des effectifs de la DGSE en 2008.

Le niveau actuel des effectifs de la DGSE reste en deçà des besoins, que ce soit dans le domaine de la recherche humaine ou dans celui de la recherche technique qui exige des spécialistes de l'informatique, de l'électronique et des télécommunications. De surcroît, il faut rappeler qu'à périmètre comparable, les services britanniques comptent un effectif pratiquement deux fois supérieur à celui de la DGSE. Quant aux services allemands, leurs effectifs sont plus importants que ceux de la DGSE, sans nécessairement accomplir une gamme aussi large de missions.

Votre rapporteur se félicite donc de l'inflexion notable prévue par le projet de loi de programmation militaire, dont le projet de budget pour 2009 constitue une première traduction, tout en rappelant que cette loi n'a pas encore été adoptée.

L'effort envisagé ne se traduira pas seulement par un renforcement quantitatif. Il permettra également de rééquilibrer la structure des personnels, qui ne compte pas suffisamment de cadres, alors que les besoins dans les domaines de l'analyse et du renseignement technique se concentrent sur cette catégorie de personnels. Les agents de catégorie A ne représentaient en 2002 que le quart environ des personnels civils du service. Ils en représenteront plus du tiers en 2009, ce qui marque un progrès, mais reste insuffisant, la proportion nécessaire étant plutôt voisine de 50 %.

Les documents budgétaires précisaient que pour 2009, les crédits de masse salariale prévus au budget de la DGSE ne couvriraient pas la totalité des nouveaux emplois créés (46 emplois seulement sur 70), « le complément devant être assuré par d'autres départements ministériels ». Des discussions interministérielles associant, sous l'autorité du Premier ministre, le ministère de l'intérieur et le SGDN, devaient définir les ministères contributeurs pour le financement de ces emplois. Il a été indiqué à votre rapporteur qu'un arbitrage ultérieur aurait finalement décidé d'attribuer à la DGSE la totalité de la masse salariale associée à ces emplois.

? Les moyens de fonctionnement et d'investissement de la DGSE

Les dotations de fonctionnement de la DGSE connaîtront elles aussi en 2009 une progression très significative répondant à un réel besoin. Elles atteindront 37,6 millions d'euros, soit une augmentation de 12,6 % par rapport à 2008.

L'ampleur de cette variation s'explique par la stagnation qui caractérisait le budget de fonctionnement de la DGSE depuis plusieurs années, l'année 2008 s'étant même traduite par une réduction de 1,2 %.

La majoration des dotations en 2009 portera sur les crédits de formation, de télécommunications et d'énergie, ce dernier poste étant appelé à s'alourdir avec la mise en service du nouveau centre de calcul et de traitement de l'information du service.

Les dotations d'investissement s'élèveront quant à elles à 217,8 millions d'euros pour les autorisations d'engagement (+ 94,5 %) et 154,7 millions d'euros pour les crédits de paiement (+ 22,2 %).

Une part de ces crédits (108 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 42 millions d'euros de crédits de paiement) est consacrée à des opérations d'infrastructures immobilières, notamment au siège central. C'est sur ce poste que se concentrent l'essentiel des majorations de crédits prévues en 2009.

Les opérations d'équipement, dotées de 109,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 112,7 millions d'euros de crédits de paiement, sont également en progression et concernent l'acquisition de matériels opérationnels pour le recueil, le traitement et l'exploitation du renseignement, ainsi que pour le soutien et la logistique des opérations.

La forte majoration des autorisations d'engagement prévue en 2009 pour les opérations d'investissement s'inscrit dans la perspective d'un indispensable renforcement des moyens techniques de recueil du renseignement qui doit se poursuivre au cours de la prochaine loi de programmation militaire. Il s'agit ici d'adapter les outils aux nouveaux modes de communication ainsi que d'accentuer les capacités d'interception et de traitement de l'information.

Cet effort s'effectuera dans la logique de mutualisation des moyens entre services retenue depuis plusieurs années. De ce point de vue, les investissements importants effectués au profit de la DGSE en matière d'interception bénéficieront aux autres services de renseignement, notamment la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI). Inversement, la DGSE bénéficiera des capacités mises en oeuvre par la DRM dans le domaine de l'imagerie spatiale.

3. La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)

La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) relève directement du ministre de la défense dont elle assure les responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles. Lointaine héritière de la section de contre-espionnage du 2ème bureau, fondée en 1872, puis de la « sécurité militaire », elle est installée au fort de Vanves à Malakoff.

La DPSD exerce une mission de contre-ingérence, définie comme l'ensemble des activités permettant de détecter et de neutraliser la menace contre la sécurité que représentent les services de renseignement étrangers, les organisations et les individus engagés dans l'espionnage, le sabotage, la subversion et le terrorisme ainsi que le crime organisé dans le domaine de la défense, notamment les trafics d'armes. Son action porte donc à la fois sur l'acquisition du renseignement de sécurité et sur l'application de mesures de protection visant à maintenir le meilleur niveau de sécurité des forces, des systèmes d'information et du patrimoine industriel et économique lié à la défense. Elle exerce ses missions tant sur le territoire national qu'auprès de nos forces déployées sur les différents théâtres d'opérations extérieures.

Conformément aux directives fixées par le ministre de la défense en août 2008, les priorités d'action qui lui sont assignées portent sur la lutte contre l'ingérence et la protection du patrimoine industriel et scientifique de la défense. La DPSD est également chargée, dans le domaine de la protection du secret, de mettre en place un dispositif innovant de sensibilisation aux compromissions.

Les moyens alloués à la DPSD en 2009 s'élèveront à 96,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, ces derniers progressant ainsi de2,8 %.

Les crédits de personnel s'élèveront à 84,5 millions d'euros pour un plafond de 1 296 emplois équivalents temps plein. Ce plafond est en diminution de 8 emplois par rapport à 2008, mais la déflation d'effectifs est sensiblement supérieure dans la mesure où la DPSD régularise la situation de 15 gendarmes maritimes et de l'air qui lui étaient rattachés fonctionnellement mais n'étaient pas intégrés jusqu'alors à son plafond d'emplois. D'après les indications fournies à votre rapporteur, les effectifs réalisés au 30 juin dernier étaient légèrement inférieurs au plafond d'emplois et s'élevaient à 1 279 agents, dont 996 militaires et 283 civils.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE LA DPSD

Plafond d'emplois autorisé (PMEA) et effectifs moyens réalisés (EMR)

 

2008

2009

PMEA

EMR

PMEA

Officiers
Sous-officiers
Militaires du rang
Volontaires

224
669
99
11

220
675
97
4

220
681
96
11

Total militaires

1 003

996

1 007

Catégorie A

Catégorie B

Catégorie C

Ouvriers

19
33
213
36

17
29
203
35

15
32
208
33

Total civils

301

283

288

Total

1 304

1 333

1 296

Les crédits de fonctionnement (7,6 millions d'euros) seront quasiment identiques à ceux de 2008, tout comme les dotations d'investissement qui s'élèveront à 4,4 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

Depuis une réorganisation lancée en 2001, la DPSD a mis en place un dispositif territorial plus ramassé articulé autour de directions interrégionales de zones de défense. Ainsi, en métropole, il est passé de 64 entités en 2001 à 47 entités en 2008. Cette année, les détachements de Tarbes et Biscarosse ont été dissous, un détachement étant créé à Pau. L'antenne de Solenzara a été fermée. Un détachement a été créé auprès de la base française implantée aux Emirats Arabes Unis. Enfin, une antenne subordonnée à la direction locale de la DPSD à Cayenne a été créée à Kourou, sur le site du Centre spatial guyanais.