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Projet de loi de finances pour 2009 : Action Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt)

 

B. ÉVITER LA DISPERSION DES MOYENS FACE AU NIVEAU ÉLEVÉ DE CONSOMMATION DE DROGUES EN FRANCE.

La mission de la Mildt couvre l'ensemble des produits réglementés ou illégaux dont l'usage ou l'abus est susceptible de provoquer un trouble à l'ordre public ou un problème de santé publique. Sont concernés le tabac et l'alcool de même que l'héroïne, la cocaïne et le crack mais également les addictions émergentes comme celle aux jeux de hasard. Le champ couvert est donc extrêmement vaste et le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie s'efforce de mettre en oeuvre un programme d'action complet et cohérent.

Dans la lettre de mission adressée à Etienne Apaire, actuel président de la Mildt, au moment de sa prise de fonction, le Premier ministre François Fillon soulignait le fait que « le nombre élevé de consommateurs réguliers de cannabis, l'augmentation de la consommation de cocaïne ou de drogues de synthèses chez les jeunes adultes, ainsi que le retour annoncé de l'héroïne suscitent l'inquiétude de nombreux observateurs de la société française. » Il soulignait également « la banalisation des comportements d'alcoolisation chez les adolescents à un âge de plus en plus précoce, avec une hausse préoccupante des ivresses répétées ». Votre commission s'est saisie depuis de nombreuses années de ces questions auxquelles elle a consacré plusieurs rapports2(*). Force est pourtant de constater que, malgré certains succès enregistrés dans le domaine de la lutte contre le tabagisme et la baisse tendancielle de la quantité d'alcool consommée en France, la consommation de drogues illicites s'est au mieux stabilisée quand elle n'a pas augmenté.

1. La situation française est particulièrement préoccupante

Le panorama de la situation de la consommation de drogues, alcool et tabac en France a été dressé en décembre 2007 par l'OFDT dans sa synthèse « Drogues, chiffres clés », établie principalement à partir de l'exploitation des enquêtes menées en 2005. Il en ressort l'augmentation de la consommation de drogues illicites et la précocité de l'exposition à l'alcoolisme.

Estimation du nombre de consommateurs de substances psychoactives

 

Produits illicites

Produits licites

 

Cannabis

Cocaïne

Ecstasy

Héroïne

Alcool

Tabac

Expérimentateurs

12 400 000

1 100 000

900 000

360 000

42 500 000

34 800 000

dont usagers
dans l'année

3 900 000

250 000

200 000

//

39 400 000

14 900 000

dont usagers
réguliers

1 200 000

//

//

//

9 700 000

11 800 000

dont usagers
quotidiens

550 000

//

//

//

6 400 000

11 800 000

II : non disponible.

NB L'effectif des 12-75 ans en 2005, dans la population française, est d'environ 46 millions.
Ces chiffres sont des ordres de grandeur et doivent de ce fait être lus comme des données de cadrage. En effet, une marge d'erreur existe même si elle s'avère raisonnable. Par exemple, 12,4 millions d'expérimentateurs de cannabis signifie que le nombre d'expérimentateurs se situe vraisemblablement entre 12 et 13 millions.

Source : Observatoire français des drogues et des toxicomanies

Répartition du nombre d'usagers quotidiens de cannabis, d'alcool
et de tabac suivant l'âge et le sexe

(en %)

 

17 ans

18-75 ans

 

Garçons

Filles

17 ans

18-25
ans

26-44
ans

45-64
ans

65-75
ans

Hommes

Femmes

Ensemble

Cannabis

15,0

6,3

10,8

8,7

2,5

0,2

-

3,7

1,0

2,3

Alcool

17,7

6,1

12,0

8,9

13,6

29,8

45,1

33,4

12,1

22,5

Tabac

33,6

32,3

33,0

36,2

33,5

21,6

7,9

30,3

22,9

26,5

Source : Observatoire français des drogues et des toxicomanies

a) La nocivité établie du cannabis ne freine pas sa consommation

On peut ainsi mesurer le risque que représente le cannabis : 10,8 % des jeunes de dix-sept ans sont des fumeurs réguliers de cannabis, habitude qu'ils conservent de plus en plus à l'âge adulte puisqu'elle a augmenté entre 2000 et 2005 pour atteindre 2,3 % de la tranche d'âge de dix-huit à soixante-quinze ans ; 26,9 % des adultes sont, de plus, considérés comme des expérimentateurs ayant fait au moins un usage au cours de leur vie. L'augmentation de la consommation est également à mettre en relation avec une plus grande facilité d'accès au produit puisque 200 000 personnes déclarent avoir fait pousser leurs propres plantes et que le prix de la résine de cannabis et de l'herbe a baissé de 25 % entre 1996 et 2004 pour ne plus atteindre que 4 euros le gramme de résine et 5,4 euros le gramme d'herbe.

La diffusion de cette drogue dans la population, aidée par une certaine bienveillance médiatique, a des conséquences directes sur la santé publique. Conduire sous l'effet du cannabis multiplie par 1,8 le risque d'être responsable d'un accident mortel sur la route, tandis que la combinaison de cannabis et d'alcool, cas le plus fréquent, multiplie ce risque par 15. Le cannabis est par ailleurs responsable du développement de pathologies graves. Son usage multiplie par trois le risque de développer un cancer du poumon et certaines études lient le cannabis à un nouveau cas sur deux de schizophrénie.

b) La consommation d'héroïne, cocaïne et autres drogues illicites augmente

En 2005, 1 % des quinze à trente-neuf ans ont consommé de la cocaïne, soit 200 000 personnes ; parmi elles, une part de plus en importante l'utilise sous forme de crack, qui représente 40 % de la consommation des 16 % d'usagers les plus en difficulté. La consommation d'ecstasy concerne 0,9 % de la tranche d'âge, soit 180 000 personnes et l'héroïne 0,2 %. Concernant ce dernier produit, la mise en oeuvre des traitements de substitution, qui touche environ 100 000 personnes par an, pose le problème de leur détournement possible et de la sortie de la dépendance. Depuis 2005, on constate une tendance à l'augmentation de la consommation des différentes drogues, avec 250 000 usagers d'ecstasy, et au retour de la consommation d'héroïne.

Ici encore, la baisse des prix est un facteur d'incitation puisque le prix moyen du gramme d'héroïne brune a été ramené de 70 à 40 euros en l'espace de dix ans. Le prix au gramme de la cocaïne a également été divisé par deux par rapport au début des années 1990 et celui du comprimé d'ecstasy a été divisé par trois depuis 2000 pour atteindre 5 euros.

Le risque sanitaire lié à l'usage de ces drogues demeure particulièrement important puisque, malgré une baisse globale et de fortes disparités locales (de 1 % à Lille à 31,5 % à Marseille), la prévalence du VIH parmi les usagers de drogues s'établit à 10,8 %. Le fort potentiel de contagion de l'hépatite C se retrouve particulièrement au sein de cette population, atteinte à 59,9 %. Les antécédents de problèmes psychiatriques se rencontrent souvent chez les personnes prises en charge pour leur consommation d'héroïne ou de cocaïne : près d'un tiers d'entre elles a déjà été hospitalisé pour un problème psychiatrique. Ces personnes se trouvent dans une situation socio-économique encore plus défavorable que les autres. Dans l'ensemble, parmi les personnes intégrées à un processus de soins, 22 % ne disposent d'aucun revenu et 4 % d'un revenu social uniquement.

c) Une consommation de tabac en régression

La consommation de tabac est en régression dans l'ensemble de la population pour toutes les tranches d'âge. Les 65 700 tonnes de tabac vendues chaque année, soit 3,3 cigarettes par jour et par personne de plus de quinze ans, doivent cependant être augmentées de la quantité d'achat en contrebande, estimée à près de 10 000 tonnes. 60 000 décès par an seraient encore aujourd'hui attribuables au tabac.

d) L'augmentation inquiétante du risque lié à l'alcool chez les jeunes

Les Français consomment en moyenne 12,9 litres d'alcool pur par an. Cette quantité équivaut à une moyenne d'un peu moins de trois verres d'alcool par jour et par habitant âgé de quinze ans ou plus. Les quantités d'alcool consommées sur le territoire français ont beaucoup diminué depuis le début des années 1960, cette évolution étant presque entièrement liée à la baisse de la consommation de vin.

La France reste cependant un des pays où l'on consomme le plus d'alcool au monde et on compte 390 000 consommateurs dépendants avec 3,3 millions de consommateurs à risque parmi les adultes (2,8 millions d'hommes et 500 000 femmes). 5,5 % des adultes ont connu des états d'ivresse répétés au cours de l'année et on estime que 37 000 décès par an sont liés à l'alcool (10 000 par cancer, 6 900 par cirrhose, 3 000 par psychose et dépendance alcoolique et 2 200 du fait d'accidents de la route).

Les jeunes Français sont moins susceptibles que ceux des autres pays européens de s'adonner à des comportements entraînant l'ivresse répétée car il n'y a pas en France de culture de l'ivresse comme elle peut exister dans les pays du Nord, le Danemark ou le Royaume-Uni par exemple. On constate cependant une augmentation de ce phénomène qui est particulièrement inquiétante : en augmentation depuis 2000, elle s'établit aujourd'hui à 26 % des jeunes de dix-sept ans.

Expérimentations de tabac, d'alcool, de cannabis
suivant le sexe et l'âge

(en %)

   

Garçons

Filles

Alcool

11 ans

64

54

 

13 ans

74

71

 

15 ans

84

83

Tabac

11 ans

10

5

 

13 ans

30

29

 

15 ans

52

57

Ivresse

11 ans

9

4

 

13 ans

17

14

 

15 ans

44

38

Cannabis

11 ans

1

1

 

13 ans

5

4

 

15 ans

30

25

Source : Observatoire français des drogues et des toxicomanies

Face au problème multiforme des drogues en France, il est important de conserver une unité d'action au niveau de la politique gouvernementale.

2. Éviter une dispersion des moyens

a) Maintenir l'usage des produits réglementés dans le champ d'action de la Mildt

Lors des auditions menées en mai dernier par votre commission3(*), de nombreux spécialistes en addictologie ont souligné le caractère incommensurable du risque lié à l'alcool par rapport aux drogues puisqu'on compte 3,3 millions de personnes exposées au risque de la dépendance à l'alcool. Cet état de fait doit-il entraîner une séparation de la question de l'alcool par rapport à celle des autres drogues, et donc amener à la retirer du champ de compétences de la Mildt ? Votre commission ne le pense pas, pour plusieurs raisons. Tout d'abord, l'alcoolisme est bien l'un des aspects du phénomène addictif entraînant de graves problèmes de santé publique et de troubles pour l'ordre public. A ce titre, il fait pleinement partie du champ d'action de la Mildt, même s'il appartient à un contexte culturel et réglementaire différent de celui de la majorité des autres produits contre lesquels il s'agit de lutter.

Par ailleurs, l'alcool joue un rôle essentiel dans les phénomènes de polyconsommation de drogues puisqu'il est souvent associé à la consommation d'autres drogues et joue un facteur démultiplicateur en matière de morbidité, comme on a pu le voir pour le cannabis. Enfin, si la logique économique contredit parfois l'impératif de protection de la santé et de l'ordre public en cette matière, la concomitance de la baisse de la consommation de vin avec la permanence de la consommation d'alcools forts doit amener à développer de nouveaux moyens de lutte contre l'alcoolisme qui s'intégreront à la politique générale de lutte contre la dépendance au travers du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie.

b) L'articulation du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie et des autres plans

Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie 2008-2011 constitue le cadre d'action de la Mildt. Approuvé en juillet dernier, il a fait l'objet d'une circulaire en septembre sur la base de laquelle les départements élaborent actuellement les plans locaux. Il est essentiel de veiller à l'articulation de ce plan d'ensemble avec les autres plans intervenant dans le domaine des drogues.

Ainsi, le plan de prise en charge et de prévention des addictions 2007-2011, mis en place en novembre 2006 avec un budget estimé de 77 millions d'euros et visant à organiser la prise en charge hospitalière, l'accompagnement des personnes dépendantes, l'enseignement et la recherche en addictologie, semble aujourd'hui se juxtaposer au plan gouvernemental et crée un manque de cohérence tant pour les acteurs que pour l'opinion, ou encore pour la Cour des comptes qui considère que cette coexistence est source d'incompréhension, notamment sur le plan budgétaire. Pour faire face à ces critiques, le plan addictions, enrichi de nouvelles propositions, constitue désormais le volet « prise en charge » du plan gouvernemental. Néanmoins, il convient de veiller à ce que ce plan placé sous la stricte responsabilité du ministère de la santé ne soit pas géré de manière purement autonome et participe bien du caractère interministériel du plan gouvernemental, sous peine de provoquer des gaspillages de crédits liés à l'absence d'actions concertées, dans le domaine de la formation notamment.

De plus, le plan « santé des jeunes 16-25 ans », présenté le 27 février dernier, comporte comme l'une de ses principales mesures « la lutte contre les pratiques addictives, notamment en modifiant la législation pour limiter l'offre d'alcool aux mineurs de seize à dix-huit ans ». Cette mesure figure dans le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires ». Ici encore, une coordination entre les mesures envisagées et celles du plan gouvernemental s'impose.

L'augmentation des crédits de la Mildt s'effectue donc dans un contexte national préoccupant et doit être préservée des risques de gaspillages liés à la multiplication des plans. C'est maintenant par rapport aux mesures prévues par le plan gouvernemental lui-même que les crédits doivent être évalués.

* 2 Voir notamment rapport Sénat n° 487, 2007-2008, d'Anne-Marie Payet au nom de la commission des affaires sociales, Le phénomène addictif : mieux le connaître pour mieux le combattre.

* 3 Rapport n° 487, 2007-2008, d'Anne-Marie Payet au nom de la commission des affaires sociales, Le phénomène addictif : mieux le connaître pour mieux le combattre.