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Proposition de loi de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures

 

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 18 février 2009, la commission a examiné le rapport pour avis de Mme Françoise Henneron sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, dans le texte n° 210 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 11 février 2009.

La commission a tout d'abord examiné le rapport pour avis de Mme Françoise Henneron sur la proposition de loi n° 34 (2008-2009), adoptée par l'Assemblée nationale en première lecture, de simplification et de clarification du droit et d'allégement des procédures, dans le texte n° 210 (2008-2009) adopté par la commission des lois le 11 février 2009.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a souligné que la simplification du droit permet d'améliorer la vie des citoyens et des entreprises en éliminant les formalités inutiles, en supprimant les ambiguïtés ou les incohérences qui affectent la compréhension de certains textes ou encore en rendant plus lisible la rédaction de lois excessivement complexes.

Une dizaine d'articles de la proposition de loi, qui en compte près de quatre-vingts, entrent dans le champ de compétences de la commission des affaires sociales. Les trois premiers sont relatifs au droit du travail et proposent :

- d'autoriser, avec l'accord du salarié, la remise de son bulletin de paie sous forme électronique ;

- de remplacer l'obligation faite aux entreprises de transmettre à l'inspection du travail le rapport annuel sur leur situation économique et financière par une simple obligation de tenir ce rapport à sa disposition ;

- de corriger une erreur rédactionnelle qui affecte la définition du gérant de succursale.

Quatre autres articles sont relatifs à la santé et tendent :

- à supprimer une disposition obsolète du code de la santé publique, qui autorisait les médecins ou sages-femmes étrangers à continuer d'exercer en France lorsqu'ils avaient commencé de le faire avant 1945 ; sur ce point d'ailleurs, les professionnels de santé étrangers, hors Union européenne, n'ont, en principe, pas le droit d'exercer sur le territoire national, mais une proposition de loi déposée par Mme Bariza Khiari, récemment approuvée par le Sénat, vise à faire disparaître cette interdiction ;

- à donner une base légale à un décret de 2007, relatif à la reconnaissance du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur. Depuis l'entrée en vigueur de la loi de 2002 sur les droits des malades, l'utilisation de ces titres est subordonnée à l'obtention d'un diplôme délivré par une école agréée ; pour éviter que les étudiants qui étaient alors en formation dans des écoles qui n'ont finalement pas été agréées ne se trouvent pénalisés, le décret permet au préfet de leur reconnaître le titre d'ostéopathe ou de chiropracteur, après avoir vérifié qu'ils ont bien suivi les formations prévues par la loi ;

- à soumettre à une simple obligation de déclaration préalable, et non à une nouvelle procédure d'autorisation, les modifications « non substantielles » apportées à un médicament vétérinaire ayant déjà obtenu une autorisation de mise sur le marché ;

- à autoriser la commission nationale des accidents médicaux (CNAMed) à avoir accès aux dossiers nominatifs des victimes d'accidents médicaux, afin d'harmoniser les pratiques des commissions régionales de conciliation et d'indemnisation.

Ensuite, deux articles modifient certaines procédures applicables en matière de protection sociale :

- les caisses de mutualité sociale agricole (MSA) et le guichet unique du spectacle occasionnel (Guso) seraient autorisés à transmettre à l'administration fiscale certaines données salariales, ce qui dispenserait les employeurs d'accomplir eux-mêmes cette formalité ; les comités départementaux des prestations sociales agricoles seraient par ailleurs supprimés, leurs compétences étant redondantes avec celles des caisses de MSA ;

- les commissions départementales d'aide sociale deviendraient compétentes pour statuer sur les contestations relatives aux remboursements d'indus demandés par les complémentaires santé et sur les demandes de remise ou de réduction de la dette ainsi constituée ; le directeur de l'établissement national des invalides de la marine (Enim) deviendrait compétent pour statuer sur toutes les décisions d'octroi de pension de retraite ou d'invalidité, sous le contrôle du tribunal des affaires de sécurité sociale (Tass).

Enfin, une dernière mesure consiste à rendre insaisissable, comme c'est déjà le cas pour les assurés du régime général, la majoration de pension pour aide à domicile dont bénéficient les fonctionnaires frappés d'invalidité.

Puis Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a indiqué que la commission s'est également saisie pour avis de certaines dispositions de l'article 66 bis de la proposition de loi, qui propose de ratifier une série d'ordonnances, dont une dizaine entrent dans son champ de compétences :

- deux ordonnances de 2005 simplifiant les règles applicables aux établissements hospitaliers et à certains personnels de la fonction publique hospitalière qui, d'ailleurs seront largement remises en cause par le projet de loi « Hôpital, patients, santé et territoires » (HPST) en cours d'examen ;

- une ordonnance transposant en droit interne une directive communautaire relative au don de gamètes et à l'assistance médicale à la procréation ;

- deux ordonnances tendant, respectivement, à améliorer la protection sociale des petits exploitants agricoles et à renforcer les garanties offertes aux salariés et non-salariés agricoles en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle (AT-MP) ;

- dans le domaine social et médico-social, deux ordonnances, l'une clarifiant la composition et les compétences de la Cour nationale et des tribunaux interrégionaux de la tarification sanitaire et sociale ; l'autre allégeant les procédures d'admission à l'aide sociale et simplifiant les règles relatives à la création et au fonctionnement des établissements sociaux et médico-sociaux ;

- deux ordonnances, enfin, concernant la sécurité sociale : la première comportant, outre des rectifications matérielles, plusieurs dispositions relatives aux conditions de suivi des victimes d'AT-MP ; la seconde organisant le transfert d'une partie du personnel de la caisse de sécurité sociale des mines à la caisse des dépôts et consignations, chargée de gérer l'assurance vieillesse-invalidité du régime minier.

En conclusion, Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a proposé d'approuver, sous réserve de quelques améliorations rédactionnelles, les mesures de simplification figurant dans le texte et de ratifier ces ordonnances.

M. Claude Jeannerot s'est étonné que la proposition de loi prévoie de remplacer l'obligation de transmettre le rapport sur la situation économique et financière de l'entreprise par une simple obligation de mise à disposition, alors que les directions du travail utilisent ces documents pour élaborer leurs prévisions et leurs analyses sur la conjoncture économique. La suppression de cette obligation risque de dégrader la connaissance que doivent avoir les pouvoirs publics de la réalité du tissu économique local.

M. Marc Laménie a souligné l'intérêt de la démarche de simplification du droit qui permet de réduire l'excessive complexité des règles juridiques. Il s'est cependant interrogé sur l'apport réel de la mesure tendant à autoriser la remise du bulletin de paie sous forme électronique, dès lors que ce document sera vraisemblablement imprimé, la plupart du temps, par son destinataire.

M. Nicolas About, président, a fait observer que l'une des mesures de simplification proposée prévoit de supprimer la disposition qui confie à la CNAMed la mission d'assurer la formation des experts en matière de responsabilité médicale. Cette suppression est justifiée par le fait que les facultés de médecine dispensent elles aussi ce type de formation et qu'il convient donc de ne pas donner l'impression que la CNAMed disposerait d'un monopole. Cependant, ne faudrait-il pas indiquer plus explicitement dans la loi que la CNAMed peut continuer à exercer cette mission, concurremment avec les facultés de médecine ?

Mme Isabelle Debré a demandé si les dispositions de la proposition de loi déposée par Mme Bariza Khiari sur le droit d'exercice des professionnels de soins étrangers sont susceptibles d'être intégrées dans la loi HPST.

M. Jean Boyer a fait observer que le régime d'invalidité des agriculteurs souffre de certaines incohérences, qu'il conviendrait de corriger. Il est par exemple singulier que les personnes frappées des taux d'invalidité les plus élevés soient autorisées à continuer à travailler sur leur exploitation, alors que celles qui présentent des taux d'invalidité inférieurs ne le peuvent pas.

M. Paul Blanc a rappelé que la loi « Handicap » de 2005 a prévu de privilégier désormais une approche en termes d'employabilité et de ne plus tenir compte du taux d'incapacité.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a ajouté qu'une modification législative récemment adoptée à l'initiative de Mme Valérie Létard, secrétaire d'Etat à la solidarité, est venue conforter cette orientation.

Mme Brigitte Bout a approuvé les changements prévus par la proposition de loi Khiari, soulignant que la faculté de médecine de Lille compte beaucoup d'étudiants étrangers qui ne peuvent exercer en France.

Mme Annie Jarraud-Vergnolle a jugé paradoxal que la législation autorise un ressortissant français ayant, par exemple, obtenu son diplôme en Roumanie à exercer la médecine en France, alors qu'un étranger ayant fait toutes ses études dans notre pays y est interdit d'exercice.

M. Nicolas About, président, a précisé que les étudiants français ayant accompli leurs études à l'étranger doivent passer un concours avant de pouvoir exercer, sauf s'ils ont étudié dans un pays membre de l'Union européenne, ce qui est précisément le cas de la Roumanie désormais.

Mme Christiane Demontès a elle aussi redouté que la suppression de l'obligation de transmettre le rapport économique et financier ne prive les pouvoirs publics d'un instrument précieux d'information. Elle a par ailleurs souhaité que les modifications apportées par la présente proposition de loi soient mises en cohérence avec la future loi HPST et souligné que la proposition de loi Khiari est encore loin d'aboutir au terme de son parcours législatif. Elle a également souhaité obtenir des précisions sur les conditions de reconnaissance du titre d'ostéopathe, soulignant que ceux qui exercent cette profession ont reçu des formations variées, en kinésithérapie par exemple.

Mme Isabelle Debré a indiqué ne pas comprendre comment le titre d'ostéopathe ou de chiropracteur pourrait être reconnu à des personnes diplômées d'une école non agréée.

M. Gilbert Barbier a souligné que cette reconnaissance serait encore plus délicate lorsque la formation a été reçue dans une école située à l'étranger. En ce qui concerne la proposition de loi Khiari, l'interdiction actuelle ne s'applique qu'aux médecins libéraux puisque de nombreux médecins étrangers sont employés dans les hôpitaux, en tant que salariés, avec des conditions de rémunération qui sont d'ailleurs parfois peu satisfaisantes. Il s'est interrogé sur les conditions dans lesquelles ces médecins étrangers pourraient s'inscrire à l'ordre, puisque cette inscription est actuellement subordonnée à une condition de nationalité. Il s'est également demandé comment la disposition de la proposition de loi Khiari qui prévoit que les médecins étrangers exerceront sous l'autorité d'un médecin français trouverait à s'appliquer s'agissant de médecins libéraux.

Enfin, il a regretté que la proposition de loi de simplification du droit, texte d'origine parlementaire, tende à banaliser la technique du recours aux ordonnances, par laquelle le Parlement abdique son pouvoir législatif, en proposant la ratification en bloc d'un grand nombre d'entre elles.

M. Paul Blanc a estimé que les médecins étrangers qui seraient autorisés à exercer en France risquent de s'installer dans les zones urbaines déjà surmédicalisées, ce qui n'améliorera pas la sous-dotation des zones rurales. Au sujet des ostéopathes, il a rappelé que la mesure en débat a été prise parce que le Gouvernement a tardé à publier le décret d'application de la loi de 2002 : dans l'intervalle, des étudiants se sont inscrits dans des écoles, sans savoir si elles seraient agréées, et il convient maintenant de ne pas les pénaliser de façon excessive.

M. Bernard Cazeau a estimé que la pratique de l'ostéopathie requiert certes la maîtrise de connaissances théoriques, notamment en anatomie, mais surtout un certain savoir-faire. Ne peut-on exclure que les réticences de certains médecins à l'égard de cette profession soient motivées par la crainte de la concurrence que pourraient leur livrer les ostéopathes, d'autant que les formations en ostéopathie dispensées à l'étranger, notamment en Grande-Bretagne, aux Etats-Unis et au Canada, sont souvent de grande qualité ?

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a d'abord proposé d'interroger le Gouvernement en séance afin d'obtenir des précisions sur les conséquences que pourrait avoir, pour la bonne information des pouvoirs publics, la suppression de l'obligation de transmission du rapport annuel sur la situation économique de l'entreprise.

En ce qui concerne les ostéopathes, les décrets pris en application de la loi de 2002 précisent quels modules d'enseignement doivent avoir été suivis pour pouvoir se prévaloir de ce titre. Le préfet peut reconnaître le titre à des personnes diplômées d'une école non agréée, mais il consulte, à cette fin, une commission composée de personnalités qualifiées.

Puis la commission a examiné les amendements présentés par le rapporteur pour avis.

Après l'article 15 bis, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin de supprimer une redondance figurant dans le code du travail.

Après l'article 16, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel dans le but d'étendre aux illustrateurs de livres et à certains photographes le mécanisme de prise en charge partielle des cotisations de retraite complémentaire instauré au bénéfice des seuls écrivains et traducteurs.

A l'article 19 (simplification de certaines déclarations de salaire pour les employeurs agricoles et pour ceux du spectacle vivant ainsi que des procédures de versement d'aides aux exploitants agricoles et suppression des comités départementaux des prestations sociales agricoles), elle a adopté un amendement de coordination qui supprime une obligation déclarative auprès de l'administration fiscale.

A l'article 21 (extension du dispositif de reconnaissance du titre d'ostéopathe ou de chiropracteur), elle a adopté un amendement rédactionnel.

Après l'article 35, elle a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel afin d'autoriser la remise du dossier médical de la victime à un médecin placé auprès du tribunal et à un médecin désigné par l'employeur en cas de contentieux de l'incapacité.

A l'article 49 (amélioration des dispositions relatives à l'indemnisation des accidents médicaux), elle a d'abord adopté un amendement rédactionnel puis, sur la proposition de M. Nicolas About, président, un amendement précisant que la CNAMed contribue à la formation des experts en matière de responsabilité médicale.

Après l'article 49, la commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel pour supprimer l'office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (Opeps). M. Nicolas About, président, a précisé que cette décision a été prise en accord avec l'Assemblée nationale et que la commission conserverait les moyens précédemment affectés à l'Opeps, qui pourront donc être consacrés à l'établissement d'études conduites par des experts extérieurs.

Enfin, à l'article 66 bis (ratification d'ordonnances), elle a adopté deux amendements tendant, respectivement, à la ratification de l'ordonnance n° 2008-717 du 17 juillet 2008 portant sur les dispositions pénales relatives à certains produits de santé et de l'ordonnance n° 2008-507 du 30 mai 2008 portant transposition de la directive 2005/36/CE du Parlement européen et du Conseil du 7 septembre 2005 relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles.

La commission a donné un avis favorable à l'adoption des articles de la proposition de loi dont elle s'est saisie pour avis, sous réserve des amendements qu'elle présente.