B. LE RÔLE DU FONDS DE RÉSERVE POUR LES RETRAITES DOIT ÊTRE CLARIFIÉ LORS DU « RDV RETRAITE » ANNONCÉ EN 2010
1. La mission du FRR devra être précisée dans le cadre du RDV des retraites 2010
Le Fonds de réserve pour les retraites (FRR) a été créé par la loi n° 98-1194 du 23 décembre 1998 de financement de la sécurité sociale pour 1999. D'abord géré par le FSV, il a été transformé au 1 er janvier 2010 en établissement public de l'Etat à caractère administratif.
La mission principale du FRR consiste à gérer les sommes qui lui sont affectées et mises en réserve jusqu'en 2020, pour permettre ensuite de lisser jusqu'en 2040 l'évolution des taux de cotisation aux régimes éligibles au fonds, c'est-à-dire le régime général (CNAVTS), le régime des salariés agricoles, financièrement intégré au régime général, le régime des artisans (CANCAVA) et le régime des industriels et commerçants (ORGANIC), en application des articles L. 222-1 et L. 621-3 du code la sécurité sociale. En outre, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 lui a confié la mission, à compter du 30 juin 2005, de gérer, pour le compte de la CNAVTS, 40 % de la soulte (3,06 milliards d'euros) versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), en contrepartie de l'adossement du régime des IEG au régime général. Cette somme est gérée comme l'ensemble des actifs du fonds.
La question du montant des réserves accumulées d'ici 2020 prend, dans le contexte actuel une dimension particulière, car la crise souligne avec acuité que l'objectif et le montant pourront être différents selon les conditions effectives de marché sur la période. Fin 2009 , les abondements cumulés, y compris la soulte versée par la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG) en conséquence de l'adossement au régime général du régime IEG, atteindraient 29,5 milliards d'euros contre 28 milliards d'euros en 2008. Cette somme devrait être de 31 milliards en 2010
Selon les informations communiquées, en tablant sur une espérance de rendement annualisée de son allocation stratégique de 6,3 %, le FRR vise, selon des prévisions techniques internes, un actif total de 83 milliards d'euros courants d'ici à 2020 . L'année dernière votre rapporteur pour avis avait indiqué qu'il était nécessaire d'avoir 100 milliards d'euros pour couvrir près d'un tiers des besoins supplémentaires de financement des régimes éligibles au Fonds sur la période courant de 2020 à 2040. Le présent PLFSS ne remet pas en cause sur le long terme l'hypothèse de performance annuelle moyenne de 6,3 %.
Votre rapporteur pour avis souligne que les réserves accumulées par le FRR ne doivent pas conduire à une certaine inertie: bien au contraire, les missions du FRR à compter de 2020 devront être précisées dans le cadre du rendez-vous annoncé de 2010 qui doit impérativement se traduire par des réformes de fond. Les réserves du FFR ne sauraient à elles seules garantir un financement pérenne des régimes de retraite. Dès lors, quel rôle entendons-nous assigner au FRR dans le financement à long terme du système de retraite par répartition ? La réponse à cette question est essentielle dans une perspective de bonne gestion financière sur le long terme, l'allocation stratégique pouvant être différente selon les missions attribuées au Fonds.
2. L'impact de la crise
L'année 2008 a été marquée pour le FRR par la première performance négative annuelle de l'actif du fond de près de 25 %. Ce chiffre, certes conséquent, doit toutefois être comparé avec l'effondrement des marchés d'actions qui ont en moyenne perdu plus de 45 % de leur valeur en 2008. En outre, selon les chiffres indiqués dans l'annexe 8 au présent PLFSS, le FRR n'a pas plus subi la crise que d'autres fonds européens de même nature : ainsi le fonds de réserve suédois affiche une perte annuelle négative de 24,8 % et le fonds norvégien de 25,1 %.
Toutefois, cette performance annuelle a sensiblement abaissé la performance moyenne annualisée du fonds qui s'est élevée à fin 2008 à 0,3 %, soit un chiffre bien inférieur au taux de 4,4 %, qui correspond, selon le FRR, au coût des ressources publiques qui lui sont affectées et donc non utilisées pour désendetter l'Etat.
S'agissant de l'année 2009, les chiffres au 30 juin 2009 témoignent d'un léger redressement qui ne permettrait pas d'éviter toutefois, pour la deuxième année consécutive, un résultat financier négatif à hauteur de - 2,5 milliards d'euros.
En effet, profitant du rebond des marchés d'actions depuis mars 2009 (+ 10,5 % en trois mois), la valeur de marché du portefeuille du FRR atteignait 28,8 milliards d'euros au 30 juin 2009, portant la performance du fonds depuis le début de l'année à + 3,3 %. A cette même date, la performance moyenne annualisée depuis la création du fonds était, quant à elle, de + 0,9 %. Le solde financier (produits financiers nets de charges) pourrait être d'environ - 700 millions d'euros en 2009, soit un résultat toujours négatif mais moins dégradé qu'en 2008.
3. Le FRR, un investisseur de long terme qu'il convient d'abonder (articles 5 et 25)
Votre rapporteur pour avis partage l'idée selon laquelle la performance du FRR doit être mesurée sur le long terme et que la performance négative du fonds en 2008 peut être rattrapée par un retour progressif à la moyenne des marchés. Il note que le conseil de surveillance a décidé de ne pas remettre en cause, du fait de la crise financière, sa stratégie de placement à long terme et a reconduit les grands axes de la politique d'investissement du Fonds tout en l'ajustant pour prendre en compte le rapprochement de l'horizon de décaissement du fonds.
Estimant que le FRR remplit ses fonctions de manière satisfaisante et qu'il constitue un instrument intéressant dans une optique de lissage des besoins, votre rapporteur pour avis estime que son abondement nécessite d'être maintenu.
L' article 5 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale fixe à 1,5 milliard d'euros les prévisions rectifiées de recettes du FRR pour 2009 , soit 200 millions d'euros de moins que ce qui avait été prévu par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009. Par rapport à 2008, les recettes affectées diminueraient de 19,4 %.
La principale recette du FRR demeure l'affectation d'une fraction de 65 % du prélèvement de 2 % sur les revenus du capital, dont le produit recule fortement en raison de la crise économique. À ce produit s'ajoutent 33 millions d'euros au titre des redevances sur les licences UMTS et 2 millions d'euros au titre de la contribution sur l'épargne salariale.
Aux termes de l' article 25 du présent projet de loi de financement, l'objectif d'affectation de recettes au FRR pour 2010 est fixé à 1,5 milliard d'euros, stable par rapport à l'objectif rectifié de 2009 « compte tenu de l'atonie des différentes composantes de l'assiette » du prélèvement social de 2 % sur les revenus du patrimoine et les produits de placement affecté au fonds (+ 0,1 %).