B. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE ORIGINALE AU REGARD DE CELLE DU « PLAN DE RELANCE »
La manière dont les dépenses du « grand emprunt » s'inscrivent dans le budget s'inspirent en partie de la méthode que la loi de finances rectificative du 4 février 2009 avait retenue pour la mise en place du « plan de relance » de l'économie.
1. Les quelques points communs
Le projet de loi de finances rectificatives du janvier 2010 reprend du « plan de relance » de l'économie le principe de la création de programmes budgétaires spécifiques. Le « grand emprunt » se décline ainsi en 14 programmes originaux, qui s'ajoutent aux programmes du budget déjà existants. Cette méthode permet d'isoler, au sein de la dépense globale, les dépenses spécifiques du « grand emprunt » et, ainsi, d'assurer à la fois la lisibilité des actions entreprises et la sanctuarisation des crédits destinés à financer les investissements d'avenir.
Source : projet de loi de finances rectificative pour 2010
Il est créé un poste de Commissaire général à l'investissement (CGI), placé directement sous l'autorité du Premier ministre et chargé de suivre la mise en oeuvre du « grand emprunt ». Cette structure centralisée jouera un rôle de pilotage analogue à celui du ministère de la relance, même si le CGI n'a pas lui-même rang de ministre.
2. Les nombreuses différences
Il n'est pas créé une mission budgétaire spécifique pour le « grand emprunt ». En effet, contrairement au « plan de relance », dont les trois programmes avaient été rassemblés au sein d'une mission dédiée, les quatorze programmes du « grand emprunt » sont dispersés au sein des missions « pérennes » du budget. Votre rapporteur pour avis estime que c'est un choix pertinent car l'exécution de la mission « plan de relance de l'économie » a montré que le choix d'une mission dédiée ne présentait pas que des avantages.
La méthode retenue pour inscrire le « grand emprunt » dans le budget 2010 profite donc des enseignements livrés par l'expérience du « plan de relance ». Le ministère de la relance étant une structure de pilotage légère, et non pas une administration gestionnaire, les crédits ouverts sur la mission « plan de relance » pour 2009 ont, en effet, été intégralement redirigés vers leurs utilisateurs finaux, soit au moyen de décrets de transfert, soit par versement direct à des opérateurs de l'État. Qu'ils aient emprunté l'un ou l'autre de ces circuits, les crédits budgétaires de la mission « plan de relance de l'économie » ont donc eu pour conséquence, dans les faits, d'accroître les crédits de certaines missions « pérennes » du budget, et ce dans des proportions parfois fortes par rapport à la loi de finances initiale pour 2009. Ainsi, la mission « économie », dotée d'environ deux milliards d'euros par la loi de finances pour 2009, a absorbé plus de 40 % des moyens de la mission « plan de relance de l'économie », ce qui s'est traduit par une multiplication par trois de ses crédits initiaux. La réalité de son exécution n'a donc eu que peu de lien avec ce qu'affichait la loi de finances initiale pour 2009.
Faire le choix d'une mission dédiée aux « investissements d'avenir » se serait traduit par une perte de lisibilité comparable pour certaines missions du budget 2010, notamment les missions « économie » et « recherche et enseignement supérieur », puisque le « grand emprunt » conduit à accroître leurs moyens, respectivement, de 8 et 25 milliards d'euros.
Dans ces conditions, la méthode consistant à créer des programmes budgétaires pour porter spécifiquement les crédits du « grand emprunt », sans pour autant les réunir dans une mission dédiée, permet d'assurer la lisibilité et le suivi des dépenses d'avenir tout en évitant la perte de lisibilité des autres missions du budget . C'est donc une méthode optimale.
Enfin, les liens entre l'État et les opérateurs concrètement chargés de mettre en oeuvre les « dépenses d'avenir » sont renforcés. Une gouvernance spécifique doit, en effet, être mise en place chez les organismes gestionnaires qui pourront utiliser les fonds uniquement dans le respect des conditions fixées dans le cadre de conventions de gestion signées avec l'État 5 ( * ) . On notera qu'un amendement de M. Michel Bouvard a, par ailleurs, prévu l'avis de la commission de surveillance de la CDC sur l'ensemble des concours que celle-ci apportera à la mise en oeuvre des investissements d'avenir.
* 5 Voir infra.