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Projet de loi de finances pour 2011 : Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt)

18 novembre 2010 : Budget 2011 - Direction de l'action du Gouvernement : Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mercredi 24 novembre 2010, sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis de Gilbert Barbier, rapporteur pour avis du projet de loi de finances pour 2011, action « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) » du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement ».

Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - Le budget de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie, la Mildt, baisse cette année de plus de 19 % pour s'établir à près de 23,9 millions d'euros. Cette réduction importante ne traduit cependant pas un désengagement de l'Etat dans la lutte contre la drogue mais illustre, au contraire, le succès des mesures prises par le président de la Mildt. Depuis sa prise de fonction en 2008, celui-ci a en effet su mobiliser le fonds de concours de la Mildt qui, créé en 1994, est abondé par la valeur des biens et du numéraire saisis lors de l'interpellation de trafiquants par la police et la gendarmerie. Son montant, qui atteignait 70 000 euros en 2004, a crû rapidement et devrait atteindre 20 millions d'euros en 2011. L'apport du fonds de concours fait plus que compenser la baisse des crédits budgétaires et la Mildt devrait donc disposer au total de 12 millions d'euros de crédits supplémentaires par rapport à 2010 pour conduire ses actions.

La mission de la Mildt est essentiellement d'impulsion et de coordination interministérielle de la lutte contre la drogue. L'essentiel des mesures concrètes de lutte et de prise en charge sont donc arrêtées par les ministères compétents : intérieur, défense, finances, santé, affaires sociales. Le programme de politique transversale annexé au projet de loi de finances indique que le montant total de crédits alloués à la lutte contre la drogue est de 1,15 milliard d'euros auxquels s'ajoutent environ 300 millions de l'assurance maladie. La Mildt se charge pour sa part d'assurer la mise en oeuvre du plan gouvernemental 2008-2011 de lutte contre les drogues et la toxicomanie.

L'action de la Mildt semble progressivement toucher davantage l'opinion publique. L'étude menée à deux reprises au cours des dix dernières années par l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) montre que l'orientation plus répressive de la Mildt est acceptée par la majorité des Français. Comme le conclut cette étude, « l'opinion des Français s'est durcie depuis 2002 » : en 2008, ils se déclaraient à 85 % opposés à une mise en vente libre du cannabis, alors qu'ils n'étaient que 76 % dans ce cas en 2002.

Cette évolution de l'opinion s'accompagne d'un intérêt moins poussé en faveur des actions de réduction des risques. Selon la même étude, 81 % des Français se déclaraient, en 2002, partisans de l'information des consommateurs de drogues sur la manière la moins dangereuse de les consommer ; ils ne sont plus que 72 % en 2008, ce qui reste une proportion élevée. Il en est de même pour ceux qui sont favorables aux traitements de substitution. Dans l'ensemble, les Français semblent donc très majoritairement favorables aux politiques concomitantes de réduction des risques et de répression, les unes n'étant pas exclusives des autres. L'état actuel de la législation reflète cette double démarche : l'interdiction des substances psychotropes existe depuis 1970 ; la politique de réduction des risques figure dans le code de la santé publique depuis la loi de santé publique de 2004.

Cependant la situation française en matière de consommation de drogues demeure inquiétante. A l'âge de dix-sept ans, 42,2 % des jeunes interrogés lors des journées défense et citoyenneté déclarent avoir expérimenté une fois le cannabis, et 7,3 % en font un usage régulier. La France demeure parmi les pays les plus touchés par la consommation de cannabis en Europe, après la République tchèque, l'Espagne et le Royaume-Uni, même si une diminution significative est intervenue depuis une précédente étude de 2002.

La consommation d'ecstasy est en baisse chez les jeunes, de même que la consommation régulière des drogues licites que sont le tabac et l'alcool. Sur ce dernier point, l'évolution paraît cependant contrastée puisque, si le nombre d'ivresses répétées est stable (25,6 % des jeunes de dix-sept ans), les ivresses dites « occasionnelles » (moins de trois fois par an) sont en augmentation continue. Près de 60 % des jeunes de dix-sept ans étaient concernés en 2008 contre 56 % en 2002.

Il faut tempérer les résultats obtenus en matière de recul de la consommation de drogues légales ou illégales par le fait que l'on observe le retour de certaines drogues qui paraissaient devoir disparaître : la cocaïne et l'héroïne. Le nombre de jeunes ayant expérimenté la cocaïne a triplé entre 2000 et 2008, pour s'établir autour de 25 000. L'expérimentation de l'héroïne a également augmenté sur la même période : elle toucherait 1,1 % des jeunes. La cocaïne jouit dans certains milieux d'une image valorisante de stimulant des facultés intellectuelles, de drogue festive consommable en société, voire de produit de luxe - le gramme de cocaïne, dont le prix moyen est de 60 euros, peut dépasser les 100 euros dans certains quartiers. C'est contre cette banalisation de la drogue, qui paraît être un retour aux pratiques culturelles des années 1970, qu'il convient de lutter par l'information et la répression de l'usage.

Mais le principal sujet d'inquiétude porte sur la part de plus en plus importante de jeunes de moins de vingt-cinq ans, qui peuvent être qualifiés de « désaffiliés », parmi les usagers problématiques de drogue. Leurs conditions de précarité souvent extrêmes sont décrites par l'expertise collective de l'Inserm publiée en octobre dernier sur la réduction des risques infectieux chez les usagers de drogues. Repoussés en dehors des villes par le coût du logement, un grand nombre de ces jeunes s'installent de plus en plus dans les zones péri-urbaines ou même rurales, vivant dans un habitat délabré voire dans des camions. Ils adoptent des conduites d'usage radical (poly-consommation et injection), auxquelles s'ajoute une prise de risque accrue (notamment partage du matériel d'injection dans les rues pour ne pas être arrêté en possession du produit), ce qui rend particulièrement dramatique leur condition sanitaire. La présence croissante, depuis 2002, d'une population féminine parmi les jeunes désaffiliés pose des problèmes spécifiques sur le plan socio-sanitaire : violences, grossesses non désirées, prostitution, pour lesquelles il n'existe à l'heure actuelle aucune réponse institutionnelle spécifique.

Malgré l'apparition de cette population particulièrement fragile, le nombre total d'usagers problématiques de drogues reste stable, autour de 230 000 personnes. Les actions de prévention en matière de transmission du VIH ont porté leurs fruits et limité les infections. Mais l'hépatite C demeure à un niveau particulièrement élevé puisqu'un toxicomane sur deux utilisant l'injection en est atteint. Par ailleurs, la mise en place de traitements de substitution a pu stabiliser cette population qui connaît moins de décès prématurés que dans les années 1990. Au cours des cinq dernières années cependant, le nombre d'overdoses a recommencé d'augmenter. On en comptait, selon les sources, entre 223 et 332 en 2008.

Toutes ces données montrent la nécessité de renforcer la politique de réduction des risques. Celle-ci a été mise en place en 1988 par Michèle Barzach, renforcée par Simone Veil en 1994 et consacrée par la loi de santé publique de 2004. Elle a permis de sauver de nombreuses vies mais n'est pas suffisante. C'est vers la réinsertion sociale et le sevrage qu'il faut mener tous les usagers qui en sont capables. Certains plaident en faveur d'une simple stabilisation du niveau de dépendance grâce à la fourniture d'un traitement de substitution. Cela ne paraît pas acceptable car l'Etat ne doit pas devenir, directement ou par l'intermédiaire d'associations, un simple pourvoyeur de drogues.

Il est également regrettable que certaines administrations, principalement l'éducation nationale, soient réticentes à s'engager dans les actions communes de lutte contre la drogue. L'évolution de la consommation dans un environnement périscolaire devrait conduire à une remise en cause des acteurs de ce secteur.

L'évolution des mesures de réduction des risques fait elle aussi débat. Une mission d'information commune au Sénat et à l'Assemblée nationale a été récemment constituée qui doit se pencher sur la question des toxicomanies. Le président Larcher a, pour sa part, souhaité que l'on réfléchisse à la question des salles de consommation ou « centres d'injection supervisée » (Cis), qui sont mentionnés dans l'expertise collective de l'Inserm sur la réduction des risques infectieux chez les usagers de drogue. Sans préjuger des travaux de la mission, il est utile de rappeler que les experts de l'Inserm demandent une étude des besoins, et non l'ouverture de « salles de shoot ». Les Cis, tels qu'ils ont été expérimentés à l'étranger, répondent en effet à un besoin précis, celui de remédier à l'existence d'une « scène ouverte d'injection », liée à la présence d'une population d'usagers particulièrement marginalisée et ne disposant d'aucun autre lieu que la rue pour consommer la drogue. Ces scènes ouvertes sont principalement situées en milieu urbain et souvent associées à des actes de violences qui nuisent à la sécurité de leur environnement. Trois critères sont donc cumulatifs : un type de consommation, l'injection, une population d'usagers précarisée au point de n'avoir d'autre lieu de consommation que la rue, des nuisances pour l'environnement immédiat.

Mais ces centres d'injection sécurisée posent avant tout un problème d'éthique. Peut-on, dans un pays qui poursuit une politique d'interdiction des drogues classées illicites, voir installer par les pouvoirs publics des zones de « non droit », une extraterritorialité non soumise aux lois de la République ?

Accessoirement, le rapport de l'Inserm pose comme une condition nécessaire l'acceptation de l'implantation du centre par l'ensemble des acteurs publics locaux et par les résidents. Ceci nécessiterait, évidemment, un important travail de concertation, et sur longue période. Enfin, le rapport indique que les centres doivent être en mesure de couvrir l'ensemble des besoins sanitaires et sociaux des usagers visés, ce qui implique la mobilisation de moyens particulièrement importants, d'une mise en oeuvre pratique difficile.

Outre la question des centres d'injection supervisée, le rapport de l'Inserm a avancé une vingtaine de propositions qu'il conviendra aussi d'étudier dans le cadre de la mission interparlementaire d'information. Deux sujets au moins devraient être, selon eux, traités de manière plus urgente que les salles d'injection : le développement du volet sanitaire et social des politiques de réduction des risques et la réduction des risques en prison.

En dehors des infections et des overdoses qui ont concentré l'attention des autorités sanitaires et politiques, l'état de santé général des usagers de drogue est en fait mal connu. En particulier, le lien entre l'usage de drogue et les pathologies mentales a été peu étudié jusqu'à présent. La prévalence des maladies psychiatriques est soulignée par les centres de prise en charge des toxicomanes, mais reste imparfaitement documentée. On ignore la relation entre ces troubles et la consommation de drogues. Si l'on sait qu'un nouveau cas de schizophrénie sur deux est associé à la consommation de cannabis, une étude précise de l'interaction entre l'ensemble des substances illicites et les maladies psychiatriques reste à conduire. Elle permettrait une prise en charge plus efficace des usagers de drogues, tant pour l'amélioration de leur état de santé que dans la perspective d'une sortie de la toxicomanie. Je vous propose d'adopter un amendement prévoyant la remise d'un rapport au Parlement sur cette question.

Un second amendement tend à permettre que soit enfin mis en place le comité consultatif des jeux, qui doit comprendre un observatoire des jeux. Le sujet concerne la commission des affaires sociales sous l'angle des addictions, et a déjà été évoqué lors de l'examen du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne adopté en mai dernier. Ce texte a prévu la création de cet organisme, chargé d'assurer le suivi des effets pathologiques du jeu et de proposer des mesures correctrices. Le décret d'application n'est toujours pas paru, apparemment parce que les services du Premier ministre refuseraient d'assurer le secrétariat du comité. Je vous propose donc un amendement tendant à supprimer le rattachement du secrétariat aux services du Premier ministre.

Sous réserve de l'adoption de ces deux amendements, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la Mildt.

Marie-Thérèse Hermange. - Pour la première fois, je suis pleinement convaincue de l'utilité du travail effectué par la Mildt sous la conduite de son président actuel. L'amendement présenté par notre rapporteur sur le comité consultatif des jeux apparaît particulièrement utile. Il est sans doute souhaitable d'aller plus loin pour prendre pleinement en compte les nouvelles addictions, notamment au jeu sur Internet. Pourquoi la Mildt ne se saisirait-elle pas de ce problème ? L'amendement relatif au lien entre drogue et pathologies mentales est également bienvenu : de nombreux travaux démontrent que la prise de drogue a des conséquences systématiques sur les réseaux synaptiques. Comment sont utilisés les 300 millions d'euros provenant de l'assurance maladie ? La distribution de Subutex semble encore insuffisamment sécurisée et donne lieu à des trafics, certains usagers pouvant sans difficulté s'en procurer plusieurs fois par jour dans différents points de vente. Par ailleurs, de nouvelles drogues se diffusent rapidement, comme le gamma-butyrolactone (GBL). Le président de la Mildt entretient-il des liens réguliers avec les services hospitaliers concernés par la drogue ?

Guy Fischer. - Le sujet de ce rapport est particulièrement sensible. Si notre rapporteur est manifestement très réticent à l'égard des centres d'injection supervisée, il est souhaitable de laisser la mission interparlementaire qui vient d'être constituée travailler sans a priori sur ce sujet. De manière plus générale, il est regrettable que la lutte contre le trafic de drogue conduise à la stigmatisation systématique des jeunes des quartiers populaires. Les problèmes viennent directement de l'absence d'avenir proposé aux habitants de ces quartiers. On ne se donne pas réellement les moyens d'éradiquer la drogue et les associations qui oeuvrent en ce sens sont souvent contraintes d'arrêter leur activité faute de moyens.

La répression des addictions est une nécessité mais devrait concerner toutes les formes de drogue, y compris certains jeux commercialisés par la Française des jeux. Il est regrettable que les crédits de la mission Mildt diminuent. On peut multiplier les descentes de police ou la saisie de biens, mais si on ne s'attaque pas aux gros trafiquants, le problème ne sera pas résolu.

Christiane Demontès. - Le rapporteur a évoqué l'abondement du fonds de concours par la valeur des biens saisis lors de l'interpellation de trafiquants. Peut-il expliciter ce propos ? Par ailleurs, trois remarques peuvent être faites sur le rapport :

- il insiste particulièrement sur la consommation de drogues par les jeunes, alors qu'ils ne sont pas les seuls concernés par ce phénomène de société qui touche également des adultes installés et appartenant à des catégories sociales aisées ;

- il n'est pas souhaitable de préjuger des conclusions de la mission interparlementaire sur les toxicomanies en ce qui concerne les centres d'injection supervisée. Celle-ci devra examiner sans a priori tous les aspects de la question ;

- l'existence de liens entre consommation de drogues et santé mentale est un sujet essentiel, déjà évoqué dans le cadre de la mission précédemment conduite avec la commission des lois sur la responsabilité pénale des auteurs d'infractions atteints de troubles mentaux. Une étude sur cette question nécessitera des investigations très approfondies et il n'est pas certain que le Gouvernement sera en mesure de rendre un rapport d'ici le 1er janvier 2012. Ne serait-il pas préférable de recueillir au préalable le point de vue de médecins et de spécialistes ?

Alain Milon. - Les problèmes rencontrés dans certains quartiers sont incontestablement liés au commerce de la drogue, mais celui-ci existe dans tous les milieux sociaux.

La position du rapporteur sur les Cis apparaît contestable et il est souhaitable que la mission commune mise en place avec l'Assemblée nationale puisse engager très prochainement ses travaux. En ce qui concerne l'amendement relatif au lien entre drogue et pathologie mentale, il mériterait d'être précisé afin qu'il soit clair qu'il s'agit d'étudier les conséquences des drogues sur la santé mentale et non de stigmatiser des malades psychiatriques qui consommeraient certaines drogues. Le rapport insiste beaucoup sur l'opinion des Français, qui n'est pourtant pas documentée et repose sur des informations très parcellaires.

Patricia Schillinger. - La prévention est constamment mise en avant mais est menacée par la réduction des crédits aux associations. La formation des médecins sur les addictions demeure insuffisante. Dans les régions frontalières, on constate que la réduction du nombre de postes de douane et de fonctionnaires peut favoriser le développement des trafics. L'étude des liens entre drogue et pathologie mentale est un sujet fondamental.

Paul Blanc. - Contrairement à une idée répandue, la drogue n'est pas un phénomène purement urbain. Les petites communes rurales sont également touchées, notamment l'été. On n'insistera jamais assez sur la nécessité d'informer et de mettre en garde les parents sur les dangers de la drogue.

Anne-Marie Payet. - Le rapporteur a raison de souligner la réticence de l'éducation nationale à s'engager aux côtés des autres acteurs dans la lutte contre la drogue. Pourtant, certaines actions ponctuelles auprès des enfants, qui peuvent être menées dans le cadre scolaire, sont souvent très efficaces. Pour lutter contre le tabagisme, certains établissements ont expérimenté par le passé un petit appareil dénommé « fumeur mécanique », qui permettait de montrer les effets du tabac sur les poumons représentés par du coton s'imbibant progressivement de nicotine. D'autres l'ont fait pour l'alcool en montrant l'effet qu'il produit si l'on s'en sert pour arroser des plantes.

Yves Daudigny. - La drogue circule effectivement partout y compris en zone rurale. L'action menée au niveau des collèges est-elle suffisante ? En zone rurale, les services de gendarmerie sont-ils correctement armés pour lutter contre la drogue ?

Marie-Thérèse Hermange. - L'amendement relatif au lien entre drogue et pathologie mentale ne devrait-il pas être élargi à l'ensemble des conséquences sanitaires de la consommation de stupéfiants ? Je pense notamment aux grossesses des femmes toxicomanes.

Colette Giudicelli. - On demande beaucoup à l'école. Alors qu'elle était chargée de l'instruction des enfants, elle doit maintenant pallier les défaillances des parents en matière d'éducation. Toutefois, dès lors que treize mille enseignants environ sont sans affectation auprès de classes, ils pourraient exercer un rôle dans la prévention de la consommation et des trafics, en particulier au niveau des collèges. Souvent, des jeunes venus d'ailleurs proposent de la drogue aux sorties des établissements scolaires. De même, certaines épiceries situées à proximité vendent des alcools forts en petites bouteilles facilement accessibles aux élèves.

Muguette Dini, présidente. - La mission interparlementaire sur les toxicomanies se met en place. Par ailleurs, notre commission a créé un groupe de travail sur les lieux de consommation surveillés qui va engager ses travaux très prochainement.

Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - Bien entendu, le fonds de concours est alimenté par la valeur des biens saisis et en aucun cas par une revente de stupéfiants... Une seule affaire récente a représenté un apport de 10 millions d'euros pour le fonds.

Sur les addictions aux jeux, la préoccupation immédiate est de permettre la mise en place du comité consultatif prévu par la récente loi sur la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

La Mildt tente de réduire la prescription du Subutex par les médecins de ville. En ce qui concerne l'éducation nationale, le président de la Mildt a le plus grand mal à obtenir son implication dans les actions menées par les comités locaux, médecins et infirmières scolaires refusant de s'engager dans ces structures. Il paraît nécessaire d'interpeller le Gouvernement sur la question.

Il ne s'agit en aucun cas de stigmatiser les jeunes des quartiers populaires mais, tout au contraire, de mettre en oeuvre les actions publiques nécessaires pour leur permettre d'échapper à la drogue et à la désocialisation. Le développement des autoproductions d'herbe de cannabis est un phénomène préoccupant. La gendarmerie est sensibilisée sur les moyens de détecter ces plantations.

L'amendement relatif au lien entre drogue et santé mentale doit permettre de dresser l'état des connaissances scientifiques sur cette question en abordant aussi bien les conséquences de la drogue sur la santé mentale que la consommation de stupéfiants par les personnes atteintes de troubles mentaux. Il n'est pas souhaitable de contraindre ou de restreindre l'étude demandée. A l'inverse, une extension à l'ensemble des conséquences sanitaires de la drogue serait excessive.

Il reviendra à la mission interparlementaire d'examiner l'ensemble des questions liées à la création éventuelle de Cis, mais il était important de rappeler que l'Inserm n'a en aucun cas préconisé l'ouverture de tels centres, demandant seulement une étude des besoins auxquels ils pourraient répondre. La Suisse a pour sa part tendance à revenir sur certaines politiques libérales qu'elle avait engagées il y a quelques années.

Il conviendrait également de s'interroger sur l'adaptation de l'échelle actuelle des sanctions en matière de consommation et de trafic de stupéfiants. Il n'existe guère de sanctions entre le rappel à la loi et la prison. Peut-être conviendrait-il de mettre en place des contraventions qui pourraient avoir un effet dissuasif.

Muguette Dini, présidente. - Compte tenu des remarques formulées par les orateurs, ne serait-il pas souhaitable de repousser au 1er juillet 2012 la date de remise du rapport prévu par l'amendement n° 1 ?

Gilbert Barbier, rapporteur pour avis. - Un tel report pourrait effectivement permettre de disposer d'une étude plus complète et fouillée.

Les amendements nos 1 et 2 sont adoptés ainsi que le rapport pour avis.