Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

B. BEAUCOUP DE PROMESSES, QUELQUES ENGAGEMENTS TENUS

Parce qu'un certain nombre de ces engagements sont tenus, ces derniers ont un impact considérable sur la programmation de politique de coopération française.

La direction générale de la mondialisation et l'Agence française de développement se trouvent souvent en première ligne pour appliquer des promesses à la décision desquelles elles n'ont pas toujours été pleinement associées, qui viennent parfois contredire leur programmation et pour lesquelles elles ne reçoivent pas toujours de moyens supplémentaires.

Ces nombreux engagements financiers sont et seront, dans le contexte actuel de nos finances publiques, de plus en plus difficiles à tenir.

1. Faute d'une programmation budgétaire adaptée, la France n'atteindra pas son objectif de 0,7 %

La France s'est, notamment, engagée de manière répétée et solennelle à porter son APD à 0,7 % du revenu national brut en 2015.

Lors de sa dernière réunion, le 5 juin 2009, le Comité interministériel sur la coopération internationale et le développement (CICID) a rappelé l'engagement de la France de consacrer, d'ici 2015, 0,7 % de son revenu national brut à l'aide publique au développement.

Cet engagement avait déjà été rappelé par le Président de la République, fin 2008, lors de la Conférence sur le financement du développement, à Doha. Un engagement intermédiaire a été pris dans le cadre de l'Union européenne d'élever ce ratio à 0,51 % en 2010.

En 2010, l'APD de la France a atteint 0,50 % du RNB et devrait atteindre 0,46 % en 2011.

La France n'a donc pas tenu son engagement d'élever son effort d'APD à 0,51 % en 2010 comme elle s'y était engagée.

Si l'on compare avec les autres pays de l'OCDE, on constate que la France est dans une situation intermédiaire. Les pays suivants ont fait mieux encore : Belgique (0.64 %), Danemark (0.90 %), Finlande (0.55 %), Irlande (0.53 %), Luxembourg (1.09 %), Pays-Bas (0.81 %), Royaume-Uni (0.56 %) et Suède (0.97 %).Tandis que d'autres pays n'y sont pas parvenus: Allemagne (0.38 %), Autriche (0.32 %), Espagne (0.43 %), Grèce (0.17 %), Italie (0.15 %) et Portugal (0.29 %).

D'autres membres du CAD ont fait, à l'horizon 2010, diverses promesses qui ont été honorées. Les Etats-Unis s'étaient engagés à doubler leur aide à l'Afrique subsaharienne entre 2004 et 2010, ce qui a été réalisé et même plus dès 2009, avec un an d'avance. Le Canada avait promis de multiplier par deux le volume de son enveloppe de l'aide internationale par rapport à son niveau de 2001, et il l'a fait. L'Australie s'était donné pour objectif de porter son APD à 4 milliards AUD et y est parvenue. La Norvège s'était engagée à maintenir son rapport APD/RNB à 1 % et a fait mieux. Enfin la Suisse a tenu sa promesse de porter son rapport APD/RNB à 0.41 %.

Prévisions d'APD 2011-2013 (en millions d'euros)

 

estimation APD 2011

estimation APD 2012

estimation APD 2013

Aide publique au développement résultant du budget

6 888(1)

7 468

7 380

dont Dépenses du budget général (hors CAS)

6 836

7 386

7 329

(i) dont mission APD (hors prêts AFD) (2)

3 096

3 021

3 017

(ii) dont prêts AFD (hors impact des refinancements) (3)

1 777

2 338

2 290

Opérations de prêts (hors prêts AFD)

- 66

- 31

14

Prélèvements sur recettes (quote-part de l'APD financée sur le budget communautaire)

1 071

1 071

1 071

Annulations de dettes et refinancements nets (4)

1 054

1 476

1 220

Total État

8 947

9 984

9 685

Collectivités territoriales

65

70

70

Autres (agences eau, ressources propres AFD)

212

214

219

Taxe de solidarité sur les billets d'avion (FMS, Unitaid & Iffim)

193

193

193

Total APD

9 417

10 461

10 167

(1) Pour mémoire, la départementalisation de Mayotte effective en 2011 contribue à une baisse de plus de 300 M€ de cette ligne en 2011.

(2) En 2011, une partie des crédits du programme 209 est transférée au programme 185, donc hors mission APD.

(3) Y compris prêts PAS et prêts FMI.

(4) Effets nets de l'APD des refinancements sur programme 852 et sur les autres programmes (851 et 853).

Source : MINEFI - DG Trésor (septembre 2011)

La trajectoire présentée dans le Document de politique transversale (DPT) attaché au projet de loi de finances (PLF) pour 2012 indique une diminution de l'APD en 2011, qui n'atteindrait plus que 0,46 % du RNB.

Le taux d'effort devrait s'élever à 0,5 % en 2012 sous l'effet d'une augmentation des annulations de dette qui augmenterait de plus de  400 millions d'euros comme l'illustre le tableau suivant.

Il devrait de nouveau diminuer en 2013 où il serait situé entre 0,41 % et 0,49 % selon les hypothèses retenues pour les annulations de dettes.

Prévisions d'APD 2011-2013 par type d'activité (M€)

Principaux types d'activités d'aide au développement

2010

(a)

2011

(b)

2012

(c)

2013

(c)

Aide bilatérale

5 879

5 916

6 935

6 572

coopération technique (1)

2 035

1 696

1 696

1 688

aide-projet

1 720

2 217

2 473

2 686

aide-programme

355

224

529

218

annulations de dettes et refinancements

1 059

1 054

1 476

1 220

Divers

710

725

761

760

Aide multilatérale

3 872

3 501

3 526

3 595

aide européenne

2 009

1 759

1 868

1 912

dont FED

909

688

797

841

dont budget communautaire

1 100

1 071

1 071

1 071

aide multilatérale (hors UE)

1 863

1 742

1 658

1 683

Total

9 751

9 417

10 461

10 167

Source : MINEFI - DG Trésor (septembre 2011)

(a) Exécution 2010 : les chiffres d'APD 2010 définitive de la France ont été transmis au CAD de l'OCDE fin août 2011 et revus fin septembre 2011.

(b) prévisions d'exécution 2011.

(c) prévisions associées au PLF 2012.

En qui concerne l'objectif pour 2015, il faut noter que l'engagement français correspond à une projection de l'APD à plus de 17 milliards d'euros en 2015.

L'APD 2013 étant estimée dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques à 10 milliards d'euros, l'atteinte de cet objectif suppose une croissance annuelle de l'APD de 17 % sur la période 2012-2015, ce qui est improbable au regard de la situation des finances publiques.

Ces estimations présentent cependant une incertitude d'autant plus forte que leur horizon est éloigné. Elles sont soumises à une forte volatilité, en particulier pour ce qui concerne les annulations de dette qui sont fonction des traitements en Club de Paris et, comme telles, conditionnées au calendrier de conclusion d'accords entre les pays concernés et le FMI.

Toutefois, plusieurs facteurs pourraient contribuer à limiter le montant de l'APD française.

D'une part, la fin d'un cycle de désendettement. On l'a vu, les opérations de dettes ont représenté entre 10 et 30 % de l'APD ces dernières années. Or nous arrivons à la fin d'un cycle. En 2009-2010, dans le cadre de la mise en oeuvre de l'initiative d'allègement de la dette en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE) et l'Initiative d'Allègement de la Dette Multilatérale (IADM), plusieurs pays ont atteint le point d'achèvement (République du Congo, Afghanistan, Libéria et République Démocratique du Congo).

Certes, le Club de Paris a conclu sept accords de restructuration de dette depuis juin 2009, tous avec des pays pauvres très endettés, mais cela n'engage la France qu'à hauteur de 464 millions d'euros.

D'autre part, la France va, à terme, rentrer dans un cycle de remboursement des prêts dont les montants ont été croissants depuis quelques années.

Dans ces conditions, il est peu probable que la France soit en mesure de tenir son engagement. Pour cela il aurait fallu établir une stratégie budgétaire adaptée dès 2011.

Comme le souligne la Revue à mi-parcours de l'aide de la France, établie le 16 septembre 2010 par le CAD : « Contrairement à la recommandation du dernier examen par les pairs, la France n'a pas encore développé une feuille de route pour son APD. N'ayant pas tenu son engagement pris à Monterrey en 2002 d'atteindre un ratio d'APD/RNB de 0,5 % en 2007, et ayant reporté son engagement d'atteindre 0,7 % de 2012 à 2015, la France prévoit que le ratio APD/RNB se situera entre 0,47 % et 0,51 % en 2010, le montant réalisé dépendant des hypothèses d'annulations de dette dans l'enceinte du Club de Paris (notamment pour la République démocratique du Congo). Il n'est donc pas assuré que la France atteigne le but européen de 0,51 % en 2010. Pour atteindre 0,7 % en 2015, engagement confirmé par la France, il lui faudra une feuille de route basée sur des apports d'APD budgétisés et donc plus prévisibles »22(*).

Source : OCDE

Votre commission souligne que les engagements chiffrés sont ceux sur lesquels la crédibilité de notre politique est finalement perçue, tant de la part de nos partenaires du Nord que de la part des bénéficiaires de notre aide sur le terrain.

Quand vos rapporteurs effectuent des missions en Afrique, leurs interlocuteurs africains, qui doivent faire face à des défis colossaux, leur rappellent les engagements de la France et s'étonnent de voir que nos promesses ne sont pas tenues.

La France ne peut, dans ces conditions, que redoubler d'effort pour promouvoir des mécanismes de financements innovants.

Ce faisant, elle n'échappe pas à certaines contradictions quand elle évoque cette perspective lointaine pour faire oublier ses engagements passés, tout en s'engageant dans les enceintes internationales à ce que ces financements innovants soient additionnels par rapport à ceux qui ont été pris dans le cadre des OMD.

Si la France veut miser sur une diplomatie d'influence, si la France veut être à l'origine des nouvelles politiques publiques mondiales qui semblent émerger et peser sur les transformations de l'architecture des organisations internationales, il faut qu'elle en paie le prix et qu'elle illustre par ses engagements financiers la crédibilité de sa parole.

Vos rapporteurs estiment que la France aurait dû établir, dès 2007, une feuille de route budgétaire qui nous aurait permis de définir une stratégie crédible pour arriver à notre objectif. C'est ce qu'a fait la Grande-Bretagne qui ne manque pas d'ailleurs de le faire savoir dans les sommets internationaux, comme en septembre à l'ONU.

2. De nombreux autres engagements en matière d'aide au développement sont partiellement tenus

L'engagement de Gleneagles (2005) visant à consacrer 0,7 % de la richesse nationale sous forme d'APD n'est pas le seul engagement que la France risque de ne pas tenir.

Le bilan de ces engagements est très inégal. Il donne parfois le sentiment que la France s'est engagée pour des milliards qu'elle n'a pas. Alors que les moyens de notre coopération diminuaient, nos promesses se sont faites plus nombreuses.

Vos rapporteurs s'étonnent à ce propos que le document de politique transversale ne recense que cinq engagements internationaux de la France, comme si les autorités françaises avaient purement et simplement oublié des promesses par les plus hautes autorités de l'État ces dix dernières années.

a) Des engagements en faveur de l'Afrique ou des PMA très partiellement tenus

La France s'est engagée en faveur des Pays les moins avancés (PMA)23(*) à leur consacrer 0,15 % du RNB lors de l'adoption du Programme d'action 2001-2010 des Nations unies sur les PMA en 2001.

Le CICID du 18 mai 2005 avait acté l'atteinte de cet objectif d'ici 2012.

En 2009, les PMA ont reçu 26 % de l'APD française, soit près de 2,3 Mds€, représentant 0,12% du revenu national brut (RNB). Depuis 2001, l'objectif des 0,15 % n'a été atteint qu'à deux reprises, en 2003 et 2004, en raison de l'annulation de la dette de plusieurs PMA.

L'aide française a principalement été concentrée sur les PMA africains depuis 2001, ces derniers ayant reçu 92 % de l'APD française destinée au PMA.

Aide au développement française à destination des PMA

en millions $

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Aide bilatérale

643

1 106

2 244

2 265

1 000

1 238

1 410

1 308

1 102

Aide multilatérale

617

753

826

1 199

1 227

1 400

1 563

1 856

2 169

Total APD PMA

1 259

1 858

3 069

3 464

2 227

2 637

2 973

3 164

3 270

% RNB aux PMA

0,093%

0,127%

0,171%

0,168%

0,105%

0,116%

0,114%

0,112%

0,122%

Canal bilatéral

51%

59%

73%

65%

45%

47%

47%

41%

34%

Canal multilatéral

49%

41%

27%

35%

55%

53%

53%

59%

66%

Source : OCDE

La France a pris de nombreux autres engagements vis-à-vis de l'Afrique.

Lors de l'adoption du Consensus européen sur le développement en 2005, la France a promis qu'un accroissement de 50 % de l'aide de l'Union européenne d'ici 2010 devrait aller à l'Afrique.

Dans le cadre d'un doublement de l'aide mondiale d'ici 2010, les membres du G8, à l'occasion du sommet de Gleneagles (2005), se sont également engagés à doubler d'ici 2010 leur aide pour l'Afrique, ce qui suppose d'avoir augmenté en 2010 de 25 milliards de dollars l'aide publique au développement à destination de l'Afrique par rapport à 2004.

A ce stade, il est encore prématuré de se prononcer sur l'atteinte ou non de l'objectif de doublement de l'aide vers l'Afrique, ces données d'APD pour 2009 et 2010, ventilées géographiquement, n'étant pas encore disponibles.

Mais en 2008, l'APD totale de l'ensemble des membres du CAD à l'Afrique s'est élevée à 43 milliards de dollars, soit une hausse de 15 milliards de dollars par rapport à 2004.

Les pays du G8 ont participé de manière très significative à cet effort, la « contribution G8 » s'élevant à 30 milliards de dollars en 2008, soit près de 70 % du total.

Cette évolution ne correspond cependant qu'à une hausse de 10 milliards de dollars de l'APD du G8 vers l'Afrique par rapport à 2004, à comparer avec les 25 milliards promis. Les pays du G8 n'ont atteint que 40 % de l'objectif.

Au niveau de l'Union européenne, l'aide à l'Afrique s'élève actuellement à 37 % de l'APD européenne totale. Ce chiffre est en légère baisse depuis 2005, date à laquelle l'aide pour l'Afrique s'élevait à 44 % du total de l'APD européenne.

En valeur absolue, la part de l'Afrique dans l'aide européenne a cependant substantiellement augmenté, passant de 7,2 milliards d'euros en 2005 à 9,7 milliards en 2009, dont 8,4 milliards pour l'Afrique subsaharienne.

Cette différence entre valeurs absolues et part relative de l'aide à l'Afrique s'explique par une progression importante de l'APD consacrée aux autres zones géographiques (Asie et Amérique latine, voisinage de l'Europe) dans le cadre de l'APD européenne.

En termes d'APD nette, la France a consacré, en 2005, 3 260 millions d'euros à l'Afrique. Malgré un effort de concentration réaffirmé par le CICID de juin 2009, qui a décidé de concentrer 60 % de l'effort budgétaire français vers l'Afrique subsaharienne, la France éprouve des difficultés à atteindre cet objectif.

Un doublement supposait que l'APD nette de la France vers l'Afrique atteigne plus de 6 520 millions d'euros en 2010. En 2009, l'aide de la France à l'Afrique n'est que de 2 621 millions d'euros, soit 40 % de l'objectif.

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Afrique subsaharienne

3 405

2 056

1 817

2 382

2 621

Source : OCDE

Lors du discours du Cap en février 2008, le Chef de l'Etat a également indiqué que le total des engagements financiers français bilatéraux pour l'Afrique subsaharienne s'élèvera à 10 milliards d'euros sur les cinq prochaines années.

L'engagement dépasse le seul cadre de l'APD pour inclure les 2,5 milliards annoncés dans le cadre du soutien à l'initiative privée, dont des garanties et participations.

L'initiative pour le soutien à la croissance en Afrique, dont le Président de la République a annoncé le lancement en février 2008 au Cap, s'inscrit dans le cadre des promesses qu'il a fait de doubler les engagements financiers du groupe AFD en Afrique subsaharienne sur la période 2008-2012, soit 10 milliards d'euros d'engagements au total (qui correspondent au doublement des engagements contractés sur 2002-2007).

L'activité du Groupe AFD en Afrique subsaharienne a connu une forte croissance, pour atteindre 2,2 milliards d'euros d'engagements en 2010 (dont 1,8 milliard sont réalisés par l'AFD et 439 millions par sa filiale PROPARCO), soit 38 % de l'activité du Groupe dans les États étrangers. Cela a représenté une multiplication par 3,3 des engagements depuis 2005 (665 millions en 2005 dont 60 millions pour PROPARCO).

PROPARCO participe activement, aux côtés de l'AFD, à la mise en oeuvre de l'initiative du Cap dans sa composante de soutien au secteur privé qui mobilise 2,5 milliards d'euros au bénéfice de 2 000 entreprises, avec à terme la création de plus de 300 000 emplois et une mobilisation de financements complémentaires auprès des investisseurs de plus de 8  milliards.

En 2010, les engagements du Groupe AFD en Afrique subsaharienne s'inscrivent à la hausse. Le plan d'affaires de l'Agence prévoit un montant d'engagement de 2,6 milliards d'euros, dont 2,1 milliards réalisés par l'AFD et 530 millions par PROPARCO, soit une croissance de l'activité de 18 % environ.

Ainsi sur la période 2008-2012, sur la base de prévisions pour 2011 et 2012, l'activité cumulée du groupe AFD devrait permettre de dépasser l'objectif fixé de 10 milliards d'euros.

Prévisions d'activité du Groupe AFD sur l'Afrique subsaharienne 2008 - 2012
(en milliards d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

cumul

1,3

2,1

2,4

2,6

2,9

11,3

Source : OCDE

D'autres engagements concernent des secteurs en particulier.

b) De nombreux engagements dans le domaine de la santé qui sont pour une large part respectés

Ainsi, à l'occasion du sommet d'Heiligendamm (2007), puis du sommet de Toyako (2008), les pays du G8 se sont engagés à consacrer 60 milliards de dollars, au cours des 5 prochaines années, à la santé en Afrique. Le Président Sarkozy a précisé que la France y consacrerait pour sa part 1  milliard de dollars par an.

D'après le rapport 2009 du CAD de l'OCDE, pour ce qui concerne l'effort d'aide au développement de la France dans le domaine de la santé, cet effort est évalué à 1 046 millions de dollars en 2008 et à 860 millions de dollars en 2009.

Selon les informations fournies à vos rapporteurs, ce dernier chiffre devrait néanmoins être complété concernant deux contributions principales : la contribution de la France via le Fonds européen de développement (de l'ordre de 50 millions de dollars par an) et celle à UNITAID, qui s'est élevé en 2009 à 142 millions d'euros, soit 197 millions de dollars, selon le taux de change utilisé par l'OCDE pour cette année.

Le total s'élève ainsi, en 2009, à plus de 1 110 millions de dollars. L'objectif serait donc atteint.

Conformément aux engagements pris par le G8, ces données ont été rendues publiques dans le rapport de redevabilité du G8.

En juin dernier, le sommet du G8 de Muskoka a prévu un financement additionnel de 7,3 milliards de dollars sur la période 2010-2015 afin de combler le retard dans l'atteinte des OMD n° 4 et n° 5.

Le Président de la République a indiqué à Muskoka que notre pays s'engagerait sur l'Initiative en matière de santé maternelle et infantile à hauteur de 500 millions d'euros sur la période 2011-2015, soit 100 millions supplémentaires par an.

Pour assurer le suivi de ces engagements et en faire le rapport de manière transparente, il a été fait usage de la méthodologie élaborée par le G8 en consultation avec l'OCDE et l'OMS, qui recense à la fois les interventions directes en faveur de la santé des mères et des enfants, mais aussi les contributions des programmes transversaux (santé de base, ressources humaines) et, au-delà de la santé, les programmes d'accès à l'eau et à l'assainissement ou l'éducation.

Sur la base de cette méthodologie, la contribution annuelle de la France à l'atteinte des OMD 4 et 5 s'élevait à 300 millions d'euros en 2008.

Selon les renseignements donnés à vos rapporteurs, les engagements de la France pris à Muskoka se sont concrétisés de trois façons :

Sur l'enveloppe FSP bi/multi, un budget annuel de 19 millions d'euros par an est affecté à quatre agences des Nations unies (OMS, UNFPA, ONUFEMMES, UNICEF), réunies autour d'un cadre commun d'analyse et d'interventions coordonnées.

Dans ce dessein, la sous direction de la Santé et du Développement Humain de la Direction Générale de la Mondialisation, du Développement et des Partenariat au MAEE a mis en place un FSP mobilisateur qui comprend trois composantes :

- Projet Muskoka n° 2011 - 10 intitulé : Accélérer la réduction de la mortalité maternelle, néonatale et infantile, et renforcer les programmes de planning familial. Son exécution, pour un montant de 4,5 millions d'euros, est confiée à l'OMS.

- Projet Muskoka n° 2011 - 11 intitulé : Appui à la réduction de la mortalité maternelle et néonatale en Afrique francophone et Haïti et renforcer les programmes de planning familial. Son exécution, pour un montant de 6 millions d'euros, est confiée à UNFPA / ONUFEMMES.

- Projet Muskoka n° 2011 - 12 intitulé : Améliorer la santé des femmes et des enfants dans sept pays d'Afrique. Son exécution, pour un montant de 8,5 millions d'euros, est confiée à l'UNICEF.

De plus, l'Alliance mondiale pour les vaccins, GAVI, reçoit une contribution de 5,5 millions d'euros, et la Fondation Réseau Aga Khan pour le Développement, une contribution de 0,5 million par an pour l'Afghanistan et les pays limitrophes.

Par le canal bilatéral, l'AFD s'est vue allouer un budget de 48 millions d'euros par an pour des programmes de santé pour la mère et l'enfant qu'elle met en place selon des modalités négociées avec les pays bénéficiaires en fonction de leurs priorités et de leurs agendas respectifs au regard de leur plans de développement sanitaires.

L'augmentation de la contribution annuelle au Fonds Mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, passée de 300 à 360 millions, est comptabilisée dans le cadre des engagements multilatéraux.

Selon la méthodologie de redevabilité définie par le G8, 46 % de l'augmentation de la contribution au Fonds Mondial, soit 27 millions, participent directement à l'atteinte des OMD 4 et 5.

Suivi des engagements de Muskoka

 

En M€

Fonds Mondial

27

AFD - Bilatéral

48

GAVI sur bi/multi

5,5

OMS sur bi/multi (dont ressources humaines)

4,5

UNFPA sur bi/multi

5

UNI Femme bi/multi

1

UNICEF sur b/multi

8,5

AKDN (Afghanistan et pays limitrophes)

0,5

TOTAL

100

Source MAE

Les thèmes prioritaires retenus par la France dans le cadre de ses appuis sont : la prise en charge intégrée des maladies de l'enfant (PCIME), la vaccination, la nutrition de la mère et de l'enfant, la réduction de la mortalité maternelle et néonatale avec ses trois piliers (l'espacement des naissances, les soins obstétricaux et néonataux d'urgence et l'accouchement assisté par du personnel qualifié, la gestion de la crise des ressources humaines en santé). De manière transversale, une attention particulière est portée à la promotion des droits des femmes.

Conformément aux engagements exprimés à la Conférence de Ouagadougou par le ministre de la Coopération, un accent particulier est mis sur la planification familiale et la santé de la reproduction dans les neuf pays d'Afrique francophone partenaires de la Conférence.

Les pays prioritaires pour ces appuis, centrés sur l'Afrique francophone, sont les suivants : Bénin, Burkina Faso, Cameroun, Comores, Congo, Côte d'Ivoire, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, RCA, RDC, Sénégal, Tchad et Togo, auxquels s'ajoutent des pays en crise : Afghanistan et Haïti, et ceux de la Corne de l'Afrique.

La France a en outre pris l'engagement de verser 100 millions d'euros additionnel à l'Alliance Mondiale pour les Vaccins et l'Immunisation (GAVI) à la conférence des donateurs organisée le 13 juin dernier.

Cet engagement de mobiliser 100 millions d'euros additionnels à GAVI porte sur la période 2011-2015. Le financement pluriannuel du GAVI devrait s'inscrire dans le schéma suivant : 2011 : 26 millions ; 2012 : 5,5 millions ; 2013 : 5,5 millions ; 2014 : 19,5 millions ; 2015: 19,5 millions, soit un total de 76 millions d'euros.

On constate que 24 millions additionnels resteront à financer sans doute par des contributions extrabudgétaires seront nécessaires et vraisemblablement pris sur les revenus de la taxe sur les billets d'avions.

Par ailleurs, le Président de la République avait annoncé aux Nations unies, lors du sommet des OMD en septembre 2010, l'augmentation de 20 % de la contribution annuelle de la France au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, pour la porter à un total de 1,4 milliard de dollars sur les trois prochaines années, soit 60 millions additionnels par an : « nous avons pris la décision, alors que nous sommes le deuxième contributeur au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme, nous avons décidé d'augmenter notre contribution de 20 % au cours des trois prochaines années. Non seulement nous ne voulons pas réduire, non seulement nous ne voulons pas stabiliser, nous allons augmenter de 20% ».

La France devrait d'ici la fin de l'année honorer cet engagement grâce à un prélèvement sur la taxe sur les billets d'avions. Etant donné qu'à l'origine, cette taxe devait uniquement servir à financer Unitaid et l'IFFim, l'augmentation de la contribution au Fonds Mondial n'est donc pas additionnelle, mais semble se faire au détriment d'autres priorités.

c) Dans le domaine de l'éducation : des objectifs ambitieux et difficiles à atteindre

A l'occasion du sommet France-Royaume-Uni en mars 2008, l'engagement a été pris de construire un nouveau partenariat pour scolariser dans le primaire 16 millions d'enfants africains d'ici 2010 (la moitié pour la France, soit 8 millions d'enfants, et l'autre pour la Grande-Bretagne) et tous les enfants d'ici 2015. Les deux états se sont aussi engagés à travailler -avec d'autres pays- pour recruter et former 3,8 millions enseignants supplémentaires nécessaires pour atteindre l'objectif de l'éducation primaire universelle en Afrique subsaharienne en 2015.

Selon les statistiques publiques d'aide au développement diffusées par le CAD de l'OCDE, la France a déclaré une aide globale à l'éducation de base de 168,88 millions d'euros (soit 242,25 millions de dollars) pour 2008 et de 173,67 millions d'euros (251,72 millions de dollars) pour 2009.

D'après les informations communiquées à la commission, si l'on estime à environ 100 dollars le coût de scolarisation d'un élève dans les pays en développement, on peut affirmer que la France, par son effort d'APD depuis l'accord Brown-Sarkozy pour les années 2008/2009, contribue, dans le monde, à la scolarisation d'un peu plus de 5 millions d'enfants sur les huit millions envisagés.

En ce qui concerne l'Afrique, dont la déclaration du sommet franco-britannique du 27 mars 2008 stipule qu'elle constitue le champ d'application prioritaire en matière d'éducation, ce chiffre doit être ramené à 2,5 millions d'enfants (50 % des enfants non scolarisés se trouvent sur le continent africain).

Cet engagement, qui a fait l'objet d'un premier bilan lors du sommet franco-britannique des 17 et 18 mai 2009, se traduit aussi par l'implication de la France dans d'autres initiatives, à commencer par l'Initiative Fast-Track (Initiative de Mise en OEuvre Accélérée).

Au plan multilatéral, la France a joué un rôle moteur dans la conception et la mise en oeuvre de l'Initiative Fast-Track (FTI) depuis 2002 et la mise en place d'une expertise technique rénovée et reconnue (pôles régionaux : PASEC et pôle de Dakar auprès du bureau éducation « Afrique » de l'Unesco).

La France fait partie des 18 donateurs du fonds catalytique de FTI, elle y a contribué à hauteur de 20 millions d'euros sur 3 ans (2005-2008) et s'est engagée à verser 47,5 millions d'euros pour 2011/2013 au nouveau fonds unifié (fonds de l'Education pour Tous). De plus, une aide financière additionnelle est versée chaque année au Secrétariat de FTI (1,3 million versés en 2009-2010) et deux experts français y sont mis à disposition, ce qui permet à la France d'être au coeur du dispositif.

Les progrès enregistrés dans les pays qui ont rejoint FTI sont remarquables. En Afrique subsaharienne, 20 millions d'enfants supplémentaires ont été admis à l'école primaire entre 2001 et 2007 et le nombre d'enfants scolarisés dans le primaire durant la même période a augmenté de 28 % dans toutes les régions confondues.

FTI est reconnu pour ses avantages relatifs indéniables : (1) les progressions d'effectifs scolaires, (2) la mobilisation des ressources nationales pour l'éducation, (3) l'alignement sur les politiques nationales et l'harmonisation des bailleurs.

Le premier événement de reconstitution du fonds de l'Education pour Tous a eu lieu les 7 et 8 novembre à Copenhague : l'objectif de recouvrement du fonds est de 1.75 milliard de dollars à 2.5 milliards de dollars sur les trois prochaines années. Il s'agira aussi de sécuriser les financements bilatéraux des bailleurs et d'inciter les pays bénéficiaires à augmenter les financements nationaux pour l'éducation.

Le Royaume-Uni devrait y annoncer un engagement financier de 100 millions de Livres par an d'ici à 2015.

d) Un engagement en faveur de l'agriculture qui restent à concrétiser

Dans le secteur de l'agriculture, la France s'est engagée en 2008 à investir 1,5 milliard d'euros dans l'agriculture dont un milliard en Afrique dans les cinq prochaines années.

Cet engagement a été pris dans un contexte de crise alimentaire qui avait mis en lumière un certain désengagement des bailleurs de fonds comme des Etats dans ce secteur pourtant essentiel à la sécurité alimentaire des populations.

Comme l'a souligné le Président de la Commission de la CEDEAO, Dr Mohamed IBN CHAMBAS, prononcée lors de l'ouverture du Forum « Investir dans l'agriculture en Afrique subsaharienne », le 8 décembre 2008 à Paris : « Les 25 dernières années ont, malheureusement, été marquées par un triple désinvestissement dans le secteur : désinvestissement de nos Etats qui sont souvent passés d'une vision administrative et dirigiste du secteur agricole à l'absence complète de vision, en s'en remettant aux forces du marché pour piloter la transformation de l'agriculture ; désinvestissement des entrepreneurs qui ont généralement préféré se positionner sur des branches plus porteuses, en privilégiant les activités commerciales d'importation, et désinvestissement de la communauté internationale, dont la part de l'aide allouée à l'agriculture a dangereusement chuté. J'ajouterai un quatrième désinvestissement : celui des producteurs, découragés et isolés, et qui ont souvent cherché l'issue en diversifiant leurs sources de revenus hors de l'activité agricole ou d'élevage. (...)

En réponse à cette crise, le Président de la République avait lancé, le 3 juin 2008, l'idée d'un partenariat mondial pour l'agriculture, la sécurité alimentaire et la nutrition, articulé autour de trois piliers (gouvernance, connaissance et finance).

Ce partenariat mondial s'est traduit depuis par la réforme du comité de la sécurité alimentaire (CSA) de la FAO, la création du groupe d'experts de haut niveau (High Level Panel of Experts - HLPE), et l'annonce à l'Aquila d'engagements budgétaires dépassant 20 milliards de dollars.

Dans ce cadre, les engagements français pris à l'Aquila portent in fine sur 1,552 milliard d'euros sur la période 2009-2011.

Ce montant traduit un effort additionnel de 262 millions d'euros, réparti sur trois ans, par rapport aux engagements de 2008.

L'effort français recouvre des engagements de l'Agence Française de Développement (AFD), pour environ 1 milliard d'euros ; des actions de recherche de 290 millions d'euros ; l'aide alimentaire programmée pour 105 millions d'euros ; les contributions aux organisations internationales concernées par l'agriculture, l'élevage et la santé animale, la sécurité alimentaire et la nutrition, pour 100 millions d'euros ; l'assistance technique pour environ 30 millions d'euros ; le soutien aux projets d'ONG pour environ 10 millions d'euros.

Sur ce montant, la France a mobilisé 960 millions d'euros en 2009 et 2010, soit 60 % de l'engagement total.

Toutefois, comme le soulignent les travaux de qualité d'OXFAM sur ce sujet, l'absence d'une méthodologie concertée entre les bailleurs de fonds sur ces engagements rend le suivi des crédits pris en compte assez difficile24(*).

On observe par exemple que l'APD française consacrée au secteur « Agriculture et sécurité alimentaire » a baissé de 15 % entre 2007 et 2009 (près de 410 millions d'euros en 2009 contre 483 millions d'euros en 2007), soit depuis le déclenchement de la crise alimentaire due à la hausse brutale des prix agricoles, en dépit des discours et engagements politiques.

Pour ce qui est de l'objectif d'investir 1 milliard d'euros dans l'agriculture africaine sur cinq ans, la France consacre à l'Afrique environ 70 % des 409 millions d'euros investis en 2009 dans le secteur « Agriculture et Sécurité Alimentaire » (dont le champ d'application est plus restrictif que celui des engagements de L'Aquila) défini par le Comité interministériel de la coopération internationale et le développement (CICID).

Lors de la reconstitution du Fonds International pour le développement agricole (FIDA) pour la période 2010-2012, la France a porté sa contribution à 35 millions contre 23 millions d'euros pour le triennum précédent. Les engagements de l'AFD ont été croissants (215 millions d'euros en 2007; 243 millions en 2008 ; 323 millions d'euros en 2009 dont  221 millions d'euros en Afrique au sud du Sahara et 260 millions pour toute l'Afrique).

Considérant que l'investissement privé est indispensable à la relance de l'agriculture africaine, la France a également pris l'initiative d'un Fonds d'investissement pour l'agriculture en Afrique (le FAA) qui associe l'AFD, la Banque africaine de Développement, le FIDA et la fondation AGRA ainsi que d'autres banques régionales et pour lequel elle apporte 30 millions d'euros. Enfin, la France appuie la Commission de la Communauté économique des Etats d'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) qui, avec ses partenaires (UEMOA, CILSS), s'est engagée dans la formulation et la finalisation d'une politique agricole régionale.

Au-delà des montants engagés, il convient de veiller à améliorer la qualité de l'aide à l'agriculture et à la sécurité alimentaire en ligne avec les engagements politiques existants.

De ce point de vue, l'aide à l'agriculture gagnerait à soutenir en priorité la production vivrière, sa conservation, sa valorisation par la commercialisation et la transformation, et non pas par des activités agricoles non alimentaires (cultures d'exportation, agrocarburants, etc.).

Elle doit inclure l'adaptation au changement climatique et une approche de réduction des risques de catastrophe pour permettre d'augmenter la résilience des agricultures locales. Elle doit accorder une priorité aux zones et pays souffrant chroniquement d'insécurité alimentaire, notamment les Pays à Faible Revenu et Déficit Vivrier et aux femmes, qui représentent la majorité des producteurs de nourriture dans le monde.

3. La lutte contre le réchauffement climatique fait l'objet d'engagements croissants sans que de nouveaux financements soient dégagés

Dans le domaine des biens publics mondiaux, l'accord de Copenhague, auquel près de 130 pays se sont associés par la suite, a permis d'annoncer la mise en place de « ressources financières additionnelles, prévisibles et adéquates » pour soutenir les actions d'atténuation, y compris grâce à la lutte contre la déforestation et la dégradation des forêts, l'adaptation, le développement et le transfert des technologies et le renforcement de capacités.

Les pays développés s'y sont ainsi d'ores et déjà engagés sur un financement dit « fast start » de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012. L'Union européenne s'est engagée à participer à cet effort à hauteur de 2,4 milliards d'euros annuels sur la même période.

La France a pour sa part indiqué qu'elle apporterait 1,26 milliard d'euros sur la période au titre du « fast start », soit une moyenne annuelle de 420 millions d'euros, avec une part de 20 % de sa contribution consacrée à la forêt, soit un montant de 250 millions d'euros sur la période.

Lors du Sommet de Cancún en 2010, ces engagements ont été réitérés et inscrits dans le cadre de la Convention-Cadre des Nations unies pour les changements climatiques (CNUCCC), alors que l'accord de Copenhague n'avait pas été adopté par toutes les parties à la Convention.

La seule nouveauté apportée par l'accord de Cancún sur les financements dits « fast start » consiste à inviter les pays développés, afin de renforcer la transparence, à soumettre au secrétariat de la CCNUCC, tous les ans au mois de mai (2011, 2012 et 2013), des informations sur la façon dont les engagements sont tenus, en mettant l'accent sur la manière dont l'accès à ces ressources est assuré.

La France met ainsi en oeuvre son engagement au titre du « fast start » par le biais de sa participation à des fonds multilatéraux (Fonds pour l'environnement mondial -FEM- et Fonds pour les technologies propres-CTF) et à des organismes de coopération bilatérale (AFD et Fonds français pour l'environnement mondial-FFEM).

Plus précisément, d'après les informations fournies à vos rapporteurs les sommes en question sont les suivantes :

Concernant les canaux multilatéraux :

- la France a participé à la cinquième reconstitution du FEM en mai 2010, en s'engageant sur la période 2011-2014 à contribuer à hauteur de 215,5 millions d'euros (soit une augmentation de 57 % en dollars par rapport à la période précédente), dont un tiers est consacré à la lutte contre le changement climatique. Sur cette somme, 75 millions d'euros seront dédiés spécifiquement au financement d'actions en faveur d'une gestion durable des forêts. 13 millions d'euros ont été comptabilisés au titre du « fast start » 2010 et 43 millions d'euros le seront au titre du « fast start » 2011, dont 30 millions d'euros pour la forêt.

- la France s'est engagée à contribuer au Fonds pour les technologies propres (CTF, « Clean technology fund ») créé en 2008, via un prêt bonifié de 203 millions d'euros, comptabilisé sur trois ans (2010-2012) et versé au CTF en décembre 2010. Pour 2010 2011 et 2012, la contribution annuelle au « fast-start » s'élève donc à 67,7 millions d'euros.

Concernant les canaux bilatéraux :

- la France a contribué au « fast start » 2010 à hauteur de 16,4 millions d'euros via le Fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), correspondant à l'engagement de 13 projets « fast start » validés en 2010 par le comité de pilotage du FFEM. Pour 2011, d'après les données préliminaires, 20,6 millions d'euros devraient être mobilisés au titre du « fast start ». Mais plusieurs projets n'ont pas encore été validés.

- enfin, la France a financé en 2010 huit projets « fast start » via l'AFD, pour un montant total de 328,8 millions d'euros. L'ensemble de ces projets a également été validé durant l'année 2010 et les crédits nécessaires ont été engagés auprès de l'AFD. Pour 2011, le montant prévisionnel des crédits AFD au titre du « fast start » s'établit autour de 285 millions d'euros.

Au total, ce sont donc 425,9 millions d'euros qui ont été engagés par la France au titre du « fast start » 2010. Pour l'année 2011, les données préliminaires permettent de confirmer un engagement annuel de la France autour de 420 millions d'euros. Pour 2012, la France continuera à mobiliser ses contributions au titre du (Fonds Français pour l'Environnement Mondial) et du CTF, et des projets au sein du FFEM et de l'AFD sont déjà identifiés afin de permettre à la France de tenir son engagement global de 1,26 milliard d'euros pour la période 2010-2012.

Votre commission souligne, à propos de ces financements, qu'il n'existe pas de définition internationale ni même européenne du concept d'additionnalité.

Dès le début 2010, l'objectif a été de mettre rapidement en oeuvre l'engagement français au titre du financement précoce afin de donner au « fast start » tout son sens. Pour cela, les actions financées sont mises en oeuvre principalement par le biais des canaux habituels de financement multilatéraux et bilatéraux, dans un souci d'efficacité et de rapidité de déploiement.

Il s'agit d'actions nouvelles, mais pas forcément de financements nouveaux, ni de financements additionnels par rapport aux autres engagements de financements programmés dans le cadre de l'aide au développement classique.

D'autre part, la France a décidé de développer une ressource nouvelle, alimentée par la vente d'une partie de nos crédits carbone attribués au titre du protocole de Kyoto (Unités de quantités attribuées - UQA). En effet, une politique nationale ambitieuse et vertueuse a permis à la France d'aller au-delà de ses obligations vis-à-vis du Protocole et d'accumuler ainsi un excédent d'UQA. Ces ressources devaient permettre d'amplifier les actions de la France portant sur la lutte contre le changement climatique, en conduisant des projets dans les pays en développement.

Il s'agit, en l'occurrence, d'actions en faveur de la protection des forêts, à hauteur de 150 millions d'euros au total sur 2011-2012, afin de compléter les 100 millions d'euros déjà budgétés sur 2010-2012 et respecter ainsi l'engagement de consacrer 20 % des financements précoces pour lutter contre la déforestation.

Budgétairement, ce dispositif s'est traduit par la création en loi de finances 2011 d'un Compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé «Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique » et rassemblant deux nouveaux programmes budgétaires (781 et 782).

Or, force est de constater que ce CAS n'a jusqu'ici pas pu être abondé, faute de recettes issues de la vente d'UQA, en raison de conditions de marché particulièrement difficiles. Dans ce contexte, le financement d'une partie des engagements de la France en faveur de la lutte contre la déforestation et de la gestion durable des forêts sera assuré par un abondement spécifique du programme 110 en 2011 et 2012.

Enfin, elle observe que lorsqu'on annonce que la France consacre 420 millions d'euros à la lutte contre le réchauffement climatique dans le monde, on pourrait comprendre que l'Etat français donne 420 millions pour que des pays en développement financent des projets de lutte contre le réchauffement climatique. Ce n'est pas le cas puisque 80 à 90 % de ces sommes sont des prêts à des taux plus ou moins bonifiés.

En 2010, les financements « fast start » se sont répartis entre prêts et dons de la manière suivante : 36,1  millions d'euros soit 8,5 % du total sont financés par dons et 389,8  millions d'euros soit 91,5 % sont financés sous la forme de prêts.

Pour 2011, l'ensemble des projets n'ont pas encore été engagés, mais d'après les premières estimations, le montant des projets financés sous forme de dons s'élèverait à environ 71  millions d'euros, soit 17 % du total et les projets financés par prêt à environ 345  millions d'euros, soit 83 % du montant total.


* 22 CAD - Revue à mi-parcours de l'aide de la France, Paris, 16 Septembre 2010

* 23 Le groupe des PMA est composé de 48 pays (dont le Mali) parmi lesquels 33 sont situés en Afrique, 14 dans la région Asie-Pacifique et un en Amérique latine et aux Caraïbes. Pour figurer parmi les PMA, un pays doit afficher moins de 905 dollars (environ 450 000 Fcfa) de revenu annuel per capita, un faible accès à l'éducation et une grande vulnérabilité à l'insécurité alimentaire et économique. Constituant 13 % de la population mondiale, soit près de 900 millions d'individus, 75 % des habitants des PMA vivent dans la pauvreté.

* 24 Aide à l'agriculture : des promesses aux réalités de terrain. L'état de la coordination des interventions dans 3 pays d'Afrique de l'Ouest- Jean-Denis Crola Oxfam France - Agir ici