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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

C. UN AGENDA INTERNATIONAL PORTEUR DE NOUVELLES PROMESSES

L'agenda international de cette fin d'année 2011 ne sera pas de nature à limiter les engagements pris par les autorités françaises malgré un contexte financier difficile. En effet, avec le sommet du G20 à Cannes, celui de Durban relatif au réchauffement climatique, l'agenda se prêtera à de nouvelles promesses qui ne manqueront pas d'influencer l'exécution du présent budget.

1. L'intégration de la coopération au développement dans l'agenda du G8 et du G20 offre des pistes prometteuses pour une régulation mondiale malgré le peu de succès immédiats
a) le « Partenariat de Deauville »

Le principal acquis du sommet du Sommet de Deauville, qui s'est tenu les 26 et 27 mai dernier en présence des chefs d'Etat et de gouvernement des pays du G8, a été le soutien exprimé aux transitions démocratiques en Afrique du Nord et au Moyen-Orient à travers un Partenariat de long terme, à la fois politique et économique : le « Partenariat de Deauville ».

Ce partenariat consiste en un soutien financier à l'Egypte et à la Tunisie de 40 milliards de dollars, qui se répartissent de la manière suivante : 20 milliards de dollars qui proviennent des banques multilatérales de développement ; 10 milliards d'aide bilatérale des membres du G8, dont 1,1 milliard d'euros sur trois ans qu'apportera la France, et 10 milliards qui proviendront des pays du Golfe.

Concernant l'aide bilatérale française, d'après les informations communiquées à vos rapporteurs, l'AFD apportera en trois ans près de 1,1 milliard d'euros d'aide à l'Egypte (650 millions) et à la Tunisie ( 425 millions). Concernant l'Egypte, l'aide envisagée par l'AFD sera principalement composée de prêts souverains d'aide-projet (agriculture et sécurité alimentaire, formation professionnelle et soutien aux PME, réhabilitation de quartiers informels). Concernant la Tunisie, l'aide sera composée, d'une part, d'une aide budgétaire sectorielle (185 millions d'euros) destinée aux volets emploi et formation, et secteur bancaire et financier du Programme d'appui à la relance (PAR) des autorités tunisiennes et, d'autre part, de financement de projets (240 millions) dans les domaines suivants : appui au secteur privé, microfinance, accès à l'eau potable, formation professionnelle et développement régional.

Depuis le sommet de Deauville, le Partenariat a été élargi à deux nouveaux pays bénéficiaires : la Jordanie et le Maroc. L'Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Koweït, le Qatar et la Turquie ont rejoint le partenariat de Deauville en soutenant les pays engagés dans un processus de transformation politique et économique.

Le pilier économique du Partenariat a été lancé lors d'une réunion des Ministres des Finances le 10 septembre 2011 à Marseille. Le pilier politique a, pour sa part, été lancé par les ministres des affaires étrangères le 20 septembre à New York, à cette occasion la Libye a été officiellement accueillie au sein du Partenariat.

Pour les deux nouveaux pays ayant rejoint le Partenariat, 1,1 milliard de financements supplémentaires pourrait être envisagé : 800 millions d'euros pour le Maroc (300 millions sous forme de prêt et 500 millions sous forme de projets dans les secteurs des infrastructures (énergie, transports), de l'éducation et de la formation professionnelle, de l'agriculture et de la pêche) et 300 millions pour la Jordanie sous la forme de prêt et de projets dans les domaines de l'énergie, des transports, de l'eau et du soutien aux PME. Des financements de la réserve Pays émergents (RPE) pour un montant de 500 millions sur la période 2011-2013 pourraient également être mobilisés.

Au total, pour les quatre pays concernés, un volume total de 2,7 milliards de financements de l'AFD est programmé sur la période 2011-2013, soit le double de l'annonce de Deauville.

Pour l'ensemble des bailleurs de fonds, le montant total de l'aide promise aux pays en transition est passé de 20 milliards à 38 milliards d'euros.

Au-delà de ces résultats quantitatifs, une des avancés significatives est d'avoir ébauché les principes d'un Partenariat fondé par une réponse coordonnée des bailleurs de fonds sur ce qu'ils pourraient apporter aux pays en transition.

En outre, le G8 a appelé à l'extension du mandat de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) au sud de la Méditerranée, qui a été décidé par le conseil d'administration de la BERD le 27 juillet. Il s'agit de bénéficier de l'expérience de la BERD pour appuyer la modernisation économique, notamment le développement du secteur privé et de l'emploi. Pour lancer sans tarder de nouveaux projets, le G8 a décidé la création d'un fonds dédié au sein de la BERD. Les banques multilatérales et les fonds régionaux de développement (Banque Africaine de Développement, Fonds Arabe pour le Développement Economique et Social, Fonds Monétaire Arabe, Banque Européenne pour la Reconstruction et le Développement, Banque Européenne d'Investissement, Groupe de la Banque Islamique de Développement, Fonds Monétaire International, Fonds OPEP pour le Développement International, Groupe de la Banque Mondiale) ainsi que cinq pays régionaux « associés» (Arabie Saoudite, Emirats Arabes Unis, Qatar, Koweït et Turquie) se sont également fortement engagés à soutenir ce Partenariat.

Votre commission se félicite, d'une part, du niveau de la mobilisation financière en faveur de l'accompagnement des transitions démocratiques et, d'autre part, de la méthode qui consiste à coordonner en amont l'engagement des bailleurs de fonds.

Elle fonde l'espoir que les promesses, tant au niveau des méthodes que du montant, soient tenues dans la durée.

Elle souhaite que ces transitions démocratiques conduisent à l'instauration de régimes respectueux des droits de l'homme, de la liberté d'expression et de l'égalité hommes femmes.

b) Les acquis du G20

Le sommet de Cannes du 8 novembre a, quant à lui, suscité, dans le domaine de l'aide au développemen,t beaucoup d'espoir.

On avait promis une réforme de la gouvernance mondiale. On avait annoncé une réforme du système monétaire international, un « nouveau Bretton Woods ». On avait prévu une avancée majeure dans le financement de l'aide au développement avec la taxe sur les transactions financières.

Les résultats sont en deçà des attentes suscitées. On doit cependant relever que nombre des sujets abordés font aujourd'hui partie intégrante du prochain agenda du G20, ce qui est, en soi, un acquis. Il faut également souligner quelques mesures concrètes qui paraissent intéressantes.

Il a ainsi été décidé la mise en place d'un système de réserves alimentaires humanitaires d'urgence qui vise à permettre une réponse plus rapide et plus efficace aux crises alimentaires. Il s'agit de permettre aux pays les moins avancés de faire face à un déficit vivrier, d'accéder aux quantités de nourriture nécessaires pour couvrir les besoins des plus vulnérables en cas de choc lié à la volatilité des prix ou à d'autres événements.

Le développement de ce projet en Afrique de l'Ouest sera piloté par la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO). De petite taille, fondé sur une approche régionale, ce système sera constitué d'une réserve physique (67 000 tonnes de riz, maïs, sorgho et mil pour 30 jours de consommation pour les populations les plus vulnérables des 11 pays les moins avancés à déficit vivrier de la CEDEAO) et d'une réserve virtuelle (équivalente à 60 jours de consommation, sur la base de divers instruments financiers). Ces réserves permettront de donner le temps nécessaire à l'aide internationale pour être acheminée. Ce système contribuera donc à une réponse plus rapide et plus efficace aux crises alimentaires.

Le G20 a également soutenu les recommandations faites par le panel de haut niveau d'experts du secteur privé présidé par M. Tidjane Thiam et les Banques de développement pour le financement de 11 projets exemplaires, dont la réalisation, si les pays et organisations régionales concernées le souhaitent, aura un effet décisif pour la croissance, l'intégration régionale et l'accès aux marchés mondiaux

Cinq projets concernent l'Afrique subsaharienne :

- le site hydroélectrique d'Inga, en République démocratique du Congo, a le potentiel de générer 40 GW à un coût trois fois inférieur à celui des autres sources mobilisables sur le continent, en mobilisant des financements privés significatifs. Il est prévu, selon les études en cours, de développer ce projet majeur en plusieurs étapes, en commençant par la réhabilitation des turbines existantes ;

-le «West African Power Pool » permettra de relier les réseaux électriques sur 1 400 km entre quatre pays fragiles d'Afrique de l'Ouest (la Côte d'Ivoire, la Guinée, le Liberia et le Sierra Leone), au bénéfice de 200 millions d'habitants.

-L'« Ethiopia-Kenya Interconnector » poursuit le même objectif sur 1000 km entre deux pays d'Afrique de l'Est (Éthiopie et Kenya) et représente la première phase d'un projet plus ambitieux qui connectera à terme l'ensemble des pays de cette sous-région ;

- le corridor Nord-Sud, reliant Dar-Es-Salaam en Tanzanie à Durban en Afrique du Sud, vise à fluidifier le trafic et à renforcer l'intégration commerciale régionale et la compétitivité du continent par des opérations de construction et de maintenance des axes routiers et ferroviaires et des ports. Il est également prévu de séquencer ce projet, selon les zones et les modes de transports envisagés ;

-le chemin de fer Isaka-Kigali permettra de relier, par rail, le Rwanda et la Tanzanie, en prolongeant la ligne existante par une nouvelle ligne de près de 500 km entre Isaka et Kigali, contribuant ainsi de façon décisive au désenclavement du Rwanda et du Burundi.

Deux projets concernent la région Méditerranée :

-le Jordan Railway Project, vise à développer un nouveau réseau ferroviaire entre les grands centres, les ports et les points d'entrée de la Jordanie vers ses pays voisins (Syrie, Arabie saoudite et Irak), et à terme, inscrire la région dans un vaste réseau de transports depuis l'Europe et la Turquie ;

-le Plan Solaire Méditerranéen (PSM) permettra de développer de l'énergie solaire dans la région méditerranéenne et son exportation vers les marchés européens. Ce projet concerne cinq pays (Maroc, Algérie, Tunisie, Égypte et Jordanie).

Trois projets concernent l'Asie : il s'agit du gazoduc entre le Turkménistan, l'Afghanistan, le Pakistan et l'Inde (TAPI), de l'extension de la production d'énergie propre à partir de la biomasse au Cambodge, Laos, et Vietnam (Biomass Energy in the Greater Mekong) et de la mise en place d'un fonds innovant de financement des infrastructures, donnant la priorité aux projets régionaux et mobilisant de nouvelles sources de financement, en particulier les fonds souverains (Asean Investment Fund).

Un projet concerne l'Amérique Latine : le Corridor Pacifique est l'un des cinq corridors prioritaires des routes mésoaméricaines reliant, sur plus de 3 000 km, sept pays d'Amérique latine (Mexique, Guatemala, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, Panama, Honduras). Il permettra, à terme, de diminuer le temps de transport de huit jours à 2 jours ½ du Nord au Sud grâce à une amélioration de la qualité des infrastructures.

Le sommet de Cannes a également été l'occasion d'affirmer des positions communes de ses membres en matière de transparence des flux financiers, des marchés des matières premières énergétiques ou agricoles, de lutte contre la corruption et de lutte contre les paradis fiscaux.

Les chefs d'État et de Gouvernement se sont engagés à ce que tous les marchés, acteurs et produits financiers soient soumis à des règles et un contrôle appropriés. Ils ont chargé le Conseil de stabilité financière (CSF) de promouvoir et de vérifier la mise en oeuvre effective de ces mesures, en lien avec les normalisateurs internationaux (Comité de Bâle pour les banques, IAIS pour les assurances et OICV pour les marchés financiers).

Le G20 est, par ailleurs, depuis 2008, la principale enceinte d'impulsion politique dans la lutte contre les paradis fiscaux et les juridictions non coopératives (JNC). La conférence internationale organisée par la France et l'Allemagne en octobre 2008, puis le Sommet du G20 de Londres en 2009 ont affirmé pour la première fois que les JNC faisaient courir un risque au système financier international et à nos finances publiques.

Dans le cadre de la réforme du système monétaire international, le G20 a décidé de renforcer la capacité du FMI de répondre aux crises et de les prévenir et d'améliorer la surveillance de ses membres et de l'économie mondiale.

Afin de lutter contre la volatilité excessive des prix des matières premières, le G20 a pris, à Cannes, des engagements pour renforcer la transparence des marchés non seulement physiques, qu'il soit énergétiques ou agricoles, mais aussi financiers de matières premières.

Les chefs d'État ont également reconnu qu'il était essentiel que la dimension sociale soit durablement à l'agenda du G20. Ils ont décidé qu'une réunion des ministres du travail et de l'emploi se tiendrait à nouveau en 2012, sous présidence mexicaine.

Le G20 a enfin fait des progrès dans la lutte contre la corruption depuis le Sommet de Séoul de novembre 2010. Les pays du G20 ont entamé des travaux sur le recouvrement des avoirs, la lutte contre le blanchiment, la protection des donneurs d'alerte « whistleblowers », le fonctionnement et l'indépendance des agences anti-corruption, la transparence dans le secteur public, la coopération internationale.

2. Les enjeux de la prochaine conférence de Durban

Malgré les efforts de la communauté internationale, la menace du changement climatique s'accentue.

Les émissions de CO2 (principal gaz à effet de serre) ont crû de 40 % entre 1990 et 2008. Cette progression devrait atteindre 50 à 70 % en 2020, selon les mesures mises en oeuvre. La tendance serait à une augmentation des températures globales de 4°C, par rapport à l'époque préindustrielle -au lieu du plafond de 2°C fixé à Copenhague et Cancun-.

L'Union européenne est la seule région du monde où la baisse des émissions s'est engagée (-5,7% en 2008 par rapport à 1990). Marché carbone, politiques et mesures du paquet énergie-climat y contribuent.

Les émissions des grands pays émergents progressent vite. Le poids de la Chine à l'horizon 2020 devrait être de l'ordre de 28 % des émissions mondiales. De fait, les pays développés sont désormais responsables de moins de la moitié des émissions mondiales.

Cette nouvelle répartition géographique des émissions de gaz à effet de serre n'est pas encore pleinement prise en compte lors de la négociation internationale (cadre de la convention climat de 1992 et du protocole de Kyoto de 1997). La négociation s'est efforcée d'intégrer l'évolution des émissions mondiales, tout en tenant compte du poids des émissions « historiques » des pays développés.

L'accord politique de Copenhague, puis les accords de Cancun, ont permis de lever une partie des blocages. Ils créent de nouvelles institutions pour le financement (fonds vert), l'adaptation au changement climatique (cadre international) et valident un mécanisme international de lutte contre la déforestation (REDD+).

Les enjeux de Durban seront donc d'assurer le progrès de cette négociation par la mise en oeuvre effective des décisions de Cancun. Il s'agira aussi de répondre aux questions non résolues : le niveau d'ambition des engagements de tous les pays, le contrôle des engagements et celle de la forme juridique du futur régime international de lutte contre le changement climatique.

La question du Protocole de Kyoto (seul accord international fixant des objectifs contraignants de réduction des émissions des pays développés pour 2008-2012 ainsi que des règles et des mécanismes pour les atteindre) sera un élément symbolique important qui pèsera dans les discussions.

Les questions de financement, qui constituent un élément important de la confiance entre les pays, resteront la clé pour la réussite du processus avec la mise en oeuvre du fast start et la mise en place du fonds vert.

La France, au sein de l'Union européenne, participe à la définition d'une position ambitieuse. Elle entend promouvoir un modèle de développement bas carbone du type du paquet « énergie climat », au sein de l'Union. Il s'agit de mobiliser les principaux pays sur des objectifs ambitieux et cohérents avec leur engagement de maintenir le réchauffement climatique au dessous du seuil des 2°C.

La France a notamment contribué, en 2011, dans le cadre de sa présidence du G8 et du G20, à inciter les grandes économies à accroître leurs efforts et à afficher leur volonté de poursuivre les travaux vers un accord global juridiquement contraignant.

La France travaille à la mise en oeuvre des décisions et engagements de Cancun. La contribution au programme « Fast Start » de 30 milliards de dollars pour la période 2010-2012 (à hauteur de 1,26 milliard d'euros pour la France et dont un cinquième sera consacré à la forêt) se poursuit et est valorisée comme une mesure de confiance capitale pour la réussite de la suite des négociations.

Concernant la forêt, la France a assuré la coprésidence du Processus Paris-Oslo au premier semestre 2011. Le partenariat permet d'appuyer les décisions de Cancun qui ont validé le mécanisme de lutte contre la déforestation (REDD+) et dont les modalités de mise en oeuvre vont se poursuivre à Durban.

Concernant l'accès à l'énergie renouvelable en Afrique, le « Processus Paris-Nairobi » a été lancé le 21 avril 2011, à Paris, par une conférence internationale. Il vise à mieux identifier les projets, dans les pays les plus pauvres, qui méritent un soutien financier, y compris via les financements « climat » qui se mettent progressivement en place.

La mobilisation de la France se traduit également à travers les actions de l'AFD en direction de grands pays émergents comme l'Indonésie (coopération avec le Japon sur la mise en place de stratégie bas carbone), le Mexique ou la Russie, avec un partenariat sur l'efficacité énergétique.