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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

D. LE PROCESSUS INTERNATIONAL DE REDEVABILITÉ DES ENGAGEMENTS AUQUEL LA FRANCE PARTICIPE DANS LE CADRE DU G8 DEVRAIT PERMETTRE UN PLUS GRAND SUIVI DES PROMESSES

Le processus engagé à Muskoka et à Deauville de redevabilité doit être salué.

A Aquila le G8 avait décidé de renforcer la responsabilisation des Etats membres en ce qui concernait leurs engagements individuels et collectifs au regard du développement. Ils avaient confié à un groupe de travail de haut niveau la tâche de concevoir, avec les organisations internationales pertinentes, une méthodologie élargie, exhaustive et uniforme pour la présentation des engagements internationaux dans ce domaine.

Sur ce point, votre commission se doit de relever que le G8 a engagé un travail inédit de suivi de ses promesses en faveur du développement qui s'est concrétisé par un premier rapport lors du sommet de Muskoka en 2010.

Cette nouvelle dynamique implique que la France s'impose un effort de transparence et un suivi méthodique des engagements.

En 2011, les travaux ont porté sur le suivi des engagements en matière de santé et de sécurité alimentaire, ce qui peut expliquer l'attention portée, dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD, à ces deux secteurs.

E. DE LA QUANTITÉ À LA QUALITÉ : L'ENJEU DU DÉBAT SUR L'EFFICACITÉ DE L'AIDE

Dernière conférence internationale sur le développement de l'année 2011, le sommet de Busan sur l'efficacité de l'aide ne devrait pas déboucher sur de nouvelles promesses financières engageant le budget de l'État pour 2012.

Cette conférence a en effet pour objet de poursuivre l'effort entrepris depuis 2005 pour rationaliser et améliorer la gestion de l'aide au développement afin d'en accroître l'efficacité.

Adoptée en 2005, la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide engage ses signataires, pays bénéficiaires et bailleurs bi et multilatéraux de coopération au développement, à réformer les modalités d'acheminement et de gestion de l'aide à travers cinq engagements de partenariat, engagements réitérés avec le Programme d'Action d'Accra, signé en 2008 :

- l'appropriation de la part des pays partenaires de leurs stratégies de développement ;

- l'alignement des donneurs aux procédures nationales des partenaires ;

- l'harmonisation et la transparence accrue des actions des bailleurs ;

- la gestion axée sur les résultats ;

- la responsabilité mutuelle des pays donneurs et partenaires.

En France, les résultats de la mise en oeuvre de la déclaration de Paris sont mitigés.

En 2006, la France s'est dotée d'un Plan d'action pour l'efficacité de l'aide (PAF) conformément aux engagements de la Déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide de 2005. Ce Plan est organisé autour de douze propositions et 41 actions à l'attention des services de l'Etat chargés de la stratégie et des moyens opérationnels de l'aide au développement.

Globalement, les actions recommandées en termes de renforcement des capacités, visant à favoriser l'appropriation de la part des pays bénéficiaires de l'aide et l'alignement des bailleurs sur les systèmes de leurs partenaires, ont été adoptées par les institutions françaises.

Les efforts français visant à renforcer l'appropriation et la maîtrise des financements par les pays partenaires ont été mis en oeuvre, notamment par l'adaptation des instruments de financement aux contextes locaux. Les appuis budgétaires ont été généralement accompagnés de mesures de renforcement des capacités qui ont cependant été affectées par la diminution du nombre des assistants techniques.

La France a aussi renforcé dans certains cas son dialogue avec les sociétés civiles des pays du Sud, qu'elle associe aux initiatives qui les concernent, comme par exemple la mise en oeuvre de l'initiative ITIE sur la transparence dans l'industrie extractive.

En matière d'alignement, les Documents Cadre de Partenariat (DCP) étaient censés permettre de se caler sur les stratégies et objectifs des pays partenaires. Certains DCP ont continué à être rédigés en grande partie par les services français ou à leur initiative.

En matière de transparence et de prévisibilité, la programmation budgétaire triennale a permis une meilleure visibilité de l'évolution des crédits d'APD. Toutefois, les difficultés rencontrées dans la consolidation des annexes financières des DCP révèlent des limites budgétaires à la prévisibilité de l'aide.

En matière de gestion axée sur les résultats et de responsabilité mutuelle, malgré les efforts sur le terrain, les progrès ont été très modestes comme le soulignent chaque année vos rapporteurs.

La coopération française a également fait des efforts de coordination de son action. Ainsi, l'AFD a multiplié les efforts de coordination avec d'autres bailleurs de fonds, les opérations de gestion déléguée, ou le mixage de dons en provenance de l'Union européenne avec des prêts de bailleurs bilatéraux.

Pour votre commission, l'ensemble du processus qui consiste à faire de l'efficacité la priorité de la gestion de l'aide est positif. Plus que jamais, dans un contexte marqué des restrictions budgétaires, la coopération doit faire preuve de son efficacité.

La mise en oeuvre de la déclaration de Paris n'échappe pas à cette exigence. La lecture des différentes évaluations relatives à la mise en oeuvre de la déclaration de Paris témoigne du caractère très technocratique et très administratif de ce processus. Sans doute convient-il d'alléger l'ensemble des procédures et structures chargées de mettre en oeuvre la déclaration de Paris.

Les efforts se sont par ailleurs focalisés sur des aspects très procéduraux de l'aide sans toujours prendre en compte la pluralité et la diversité des partenaires, des sources de financement du développement et leur impact de long terme sur le développement.

Le Forum de Busan doit être l'occasion d'engager, voire d'approfondir, un dialogue sur la coopération au développement avec les pays non membres du CAD, principalement des «grands émergents», qui deviennent des acteurs incontournables de la coopération au développement. Il est dès lors nécessaire d'adopter un agenda et un socle de principes communs avec ces acteurs, qui seraient endossés par l'ensemble des donateurs, sans pour autant que les « donateurs traditionnels » reviennent sur les engagements pris dans le cadre de la Déclaration de Paris et du Programme d'action d'Accra.

Les principes de transparence et de redevabilité des acteurs de la coopération, en particulier vis-à-vis des gouvernements et populations bénéficiaires, pourraient constituer les principes communs susceptibles d'engager ces acteurs dans le processus de l'efficacité de l'aide.

Les débats sur l'efficacité de l'aide ont, par ailleurs, été jusqu'à présent axés principalement sur les modalités de gestion de celle-ci. Si ces modalités ont permis la mise en place de bonnes pratiques communes dans l'acheminement de l'APD, il est désormais nécessaire d'évoluer pour se consacrer plus largement à la question des résultats que l'aide permet d'atteindre. Cette préoccupation est importante également dans le cadre de la responsabilité mutuelle entre bailleurs et partenaires en développement, et de redevabilité sur les résultats de l'aide vis-à-vis des sociétés civiles du Nord et du Sud.

Enfin, le Forum de Busan devrait d'après les informations communiquées aux rapporteurs aborder la question de la complexité et la fragmentation de l'architecture de l'aide multilatérale, qui affectent négativement son efficacité.

A cette fin, la France avait lancé, en G8, la proposition de réaliser une cartographie des interventions des bailleurs multilatéraux afin de favoriser une rationalisation de la gouvernance de l'aide multilatérale.

Vos rapporteurs ne peuvent que soutenir cette initiative considérant que la fragmentation de l'aide multilatérale constitue aujourd'hui une source de dysfonctionnement important.