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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

TROISIÈME PARTIE - PLF 2012 : LE NIVEAU D'AIDE MULTILATÉRALE STRUCTURELLEMENT ÉLEVÉ EST MAINTENU EN 2012

I. DES CONTRIBUTIONS ÉLEVÉES AUX INSTITUTIONS MULTILATÉRALES ET EUROPÉENNES CONSIDÉRÉES COMME LA CONTREPARTIE NÉCESSAIRE DE NOTRE INFLUENCE SUR LA PROGRAMMATION DE CES INSTITUTIONS

La part de l'aide au développement française, qui transite par les instances multilatérales et européennes, est passée de moins de 26 % en 2006 à plus de 40 % en 2010 et plus de 50 % si on ne compte que l'aide programmable29(*).

Les crédits qui transitent par des canaux multilatéraux ou communautaires sont inscrits dans les programmes 110 et 209 qui prévoient chacun une action consacrée à l'aide multilatérale.

Dans le projet de loi de finances pour 2012, ces crédits s'élèvent environ à 2 milliards d'euros sur les 3 milliards que compte la mission « aide au développement ». C'est dire le poids de ses contributions dans la programmation budgétaire. Au total, l'ensemble des contributions multilatérales représente toutes missions confondues entre 3 et 5 milliards d'euros comme l'illustre le tableau suivant.

Principales contributions nettes de la France aux organisations multilatérales, comptabilisées en APD

en millions €

2006

2007

2008

2009

2010

Prévisions

2011 (prév.exéc. LFI 2011)

2012 (PLF)

2013
(triennum)

Union européenne

FED

663

698

777

837

909

688

797

841

Budget communautaire

881

877

975

1 245

1 100

1 071

1 071

1 071

Total

1 544

1 575

1 753

2 083

2 009

1 759

1 868

1 912

Banque mondiale (BM)

363

395

379

454

658

428

404

404

Banque Africaine de Développement

133

126

137

129

132

137

132

136

Banque Asiatique de Développement

30

30

30

24

24

24

24

23

Fonds Monétaire International (FMI)

-407

-23

28

587

247

16

32

37

Organisations des Nations unies (ONU)

163

172

190

188

192

170

171

164

Fonds Mondial pour la Lutte contre le Sida, la Tuberculose, et le Paludisme (FMLSTP)

214

286

300

300

300

360*

360*

360*

Facilité Internationale pour le Financement de la vaccination (IFFIm)

0

0

19

21

23

25

28

30

Fonds pour l'Environnement Mondial

32

34

34

35

34

64

64

35

Sources: PLF 2012

Versements déclarés au titre de l'APD brute au CAD de l'OCDE pour les années 2006-2010.

Montants inscrits en loi de finances pour 2011, dans le projet de loi de finances pour 2012, et montants prévus dans le triennum 2011-2013 pour 2013

La France a ainsi accompagné la montée en puissance des grandes banques multilatérales et régionales, telles que la Banque mondiale qu'elle finance à hauteur de plus de 400 millions d'euros par an, afin d'orienter leur programmation vers les zones prioritaires de la France et en particulier vers l'Afrique subsaharienne. Elle a également promu le développement d'une politique de coopération européenne à travers le FED, auquel la France contribue pour près de 800 millions d'euros par an. Elle a enfin été à l'initiative de la mise en place de nouveaux instruments comme le Fonds Mondial de lutte contre Le Sida, la Tuberculose et le Paludisme auquel elle contribue désormais à hauteur de 360 millions d'euros par an, soit, depuis sa création, une contribution de près de 3 milliards d'euros.

La montée en puissance du multilatéralisme correspond sur le long terme à la mise en place de politiques globales à l'échelle mondiale grâce à des institutions qui ont la légitimité sectorielle, une neutralité politique, des compétences techniques et des capacités financières sans commune mesure avec les institutions nationales. Elle correspond, au niveau européen, à la tentative de faire émerger une politique européenne de développement qui puisse être le cadre d'une complémentarité et d'une synergie des politiques de coopération des Etats membres et de la commission. Aujourd'hui, le quart de l'aide publique française au développement transite par le canal européen et la Commission européenne met en oeuvre près de la moitié de ses dons programmables.

Pour 2012 les crédits consacrés à l'aide multilatérale sont maintenus et demeurent à un niveau élevé. On observe toutefois une inflexion par rapport à la tendance observée ces dernières années. Le document de politique transversale montre en effet que les prévisions d'APD pour les années 2011 à 2013 prévoient une légère diminution de la part de l'APD multilatérale dans l'APD totale comme l'illustre le tableau suivant.

Evolution de la part de l'APD Multilatérale dans l'APD totale

en millions €

2006

2007

2008

2009

2010*

Prévisions

2011

2012

2013

TOTAL APD

8 445

7 220

7 562

9 048

9 751

9 417

10 461

10 168

AIDE MULTILATERALE NETTE TOTALE

2 136

2 648

3 083

4 008

3 872

3 500

3 527

3 595

AIDE BILATERALE NETTE TOTALE

6 309

4 572

4 480

5 041

5 879

5 917

6 934

6 573

part de l'APD Multilatérale dans l'APD totale

25%

37%

41%

44%

40%

37%

34%

35%

Sources:DPT pour 2012

Déclarations d'APD de la France au CAD de l'OCDE.

*Déclaration définitive d'APD de septembre 2011.

Les estimations présentées pour les années 2011 à 2013 proviennent des données budgétaires des ministères concernés et des prévisions du triennum.

A. DES CONTRIBUTIONS À LA BANQUE MONDIALE ET AUX BANQUES RÉGIONALES GLOBALEMENT MAINTENUES MÊME SI LEUR NIVEAU EST INSUFFISANT POUR MAINTENIR LE STATUT DE LA FRANCE DANS CES ENCEINTES

La France met en oeuvre, par le biais de sa participation à des banques multilatérales de développement, ainsi qu'à des fonds de développement, une grande partie de son aide économique et financière pour les pays en développement imputée sur le programme 110 géré par le ministère des finances.

La France assure ainsi une part de son effort global pour la réduction de la pauvreté et des inégalités dans les pays en développement via des prises de participation ou des contributions versées aux banques et fonds multilatéraux de développement.

La place de la France dans les organisations financières internationales

1) S'agissant des contributions de la France au FMI : La France est le quatrième actionnaire du Fonds, à égalité avec le Royaume-Uni. Sa quote-part s'élève à 10,7 milliards de DTS (environ 14,4 milliards d'euros), soit 4,5 % du montant total des quotes-parts (238,4 milliards de DTS). Les cinq premiers actionnaires par ordre d'importance sont les suivants : les Etats-Unis (17,67 %), le Japon (6,55 %), l'Allemagne (6,11 %) et la Chine (3,99 %). Une fois la réforme de 2010 entrée en vigueur, la France deviendra le cinquième actionnaire ex-aequo avec le Royaume-Uni, et sa quote-part sera de 20,15 milliards de DTS (environ 27,1 milliards d'euros). Elle représentera 4,23 % de la quote-part totale dont le montant sera doublé (476,8 milliards de DTS). Les cinq premiers actionnaires par ordre d'importance seront les Etats- Unis (17,43 %), le Japon (6,47 %), la Chine (6,39 %) et l'Allemagne (5,59 %).

2) S'agissant des contributions de la France au groupe de la Banque mondiale

Contribution à l'Association Internationale pour le Développement (AID) : Les ressources de l'AID sont reconstituées tous les trois ans. Elles proviennent des contributions volontaires des Etats (51 bailleurs pour l'AID-16), et des ressources propres de l'AID, constituées des remboursements de ses prêts et du transfert d'une partie du résultat de la BIRD et de la SFI. En s'engageant en décembre 2010 à apporter 1.695 millions de dollars pour trois ans dans le cadre de la seizième reconstitution du cycle de l'AID, la France est le cinquième contributeur de l'AID-16 avec 5,02 % des contributions totales des donneurs, derrière les Etats-Unis (12,08 %), le Royaume-Uni (12 %), le Japon (10,87 %) et l'Allemagne (6,45 %).

La France est le quatrième actionnaire de la BIRD, à égalité avec le Royaume-Uni. Sa quote-part s'élève à 6,94 milliards de dollars, soit 4,32 % du montant total des quotes-parts (160 milliards de dollars américains valeur 1944, soit environ 190 milliards de dollars). Les trois premiers actionnaires par ordre d'importance sont les suivants : les Etats-Unis (16,48 %), le Japon (9,85 %), et l'Allemagne (4,50 %). Une fois la réforme de 2010 entrée en vigueur, la France deviendra le cinquième actionnaire ex- aequo avec le Royaume-Uni, avec 3,94 % du capital qui sera porté à 276 milliards de dollars. La Chine deviendra le troisième actionnaire, derrière les Etats-Unis et le Japon, et devant l'Allemagne.

La France est le quatrième actionnaire de la SFI, à égalité avec le Royaume-Uni. Sa quote-part s'élève à 121 millions de dollars, soit 5,11 % du montant total (2,37 milliards de dollars). Les trois premiers actionnaires par ordre d'importance sont les suivants : les Etats-Unis (24,02 %), le Japon (5,96 %), et l'Allemagne (5,44 %). Une fois la réforme de 2010 entrée en vigueur, la France conservera son rang de quatrième actionnaire ex-aequo avec le Royaume-Uni, avec toutefois une quote-part amoindrie à 4,71 % du capital total (porté à 2,57 milliards de dollars). Les trois premiers actionnaires par ordre d'importance resteront les suivants : les Etats-Unis (22,16 %), le Japon (6,33 %), et l'Allemagne (5,02 %).

3) S'agissant des contributions de la France au groupe de la Banque africaine de développement

Contribution au capital de la Banque Africaine de Développement (BAfD) La résolution sur l'augmentation du capital de la BAfD, portant son capital de 24 milliards de DTS à 68 milliards de DTS, par la création de 4 374 000 actions nouvelles, est entrée en vigueur le 27 mai 2010. Au 31 août 2011, 69 pays (47 pays régionaux et 22 pays non-régionaux) avaient déposé leur instrument de souscription et la souscription de 15 pays, dont la France, est devenue effective.

La France devient le quatrième actionnaire non-régional, ex-aequo avec le Canada, avec 3,75 % du capital, derrière les Etats-Unis (6,61 %), le Japon (5,46 %) et l'Allemagne (4,12 %). Pour mémoire, le capital de la BAfD est détenu à 60 % par les actionnaires régionaux, et 40 % par les actionnaires non régionaux.

Comme le souligne le projet annuel de performance pour 2012 « La France, dont l'influence est liée à la quote-part de capital détenue, veille à orienter les stratégies des banques et fonds de développement vers les priorités de l'aide française et vers la recherche de la meilleure efficacité. »

La France est ainsi actionnaire de très nombreuses banques de développement. Elle est actionnaire des entités du groupe de la Banque mondiale, de la Banque interaméricaine de développement et de la Société interaméricaine d'investissement, de la Banque africaine de développement, de la Banque asiatique de développement, de la Banque européenne de reconstruction et de développement et de la Banque européenne d'investissement. Elle participe aux fonds de développement qui y sont rattachés et qui fournissent à des conditions très privilégiées des ressources aux pays les plus pauvres (c'est-à-dire des dons ou des prêts à des taux d'intérêts très en-dessous de ceux des marchés financiers).

Vos rapporteurs constatent la très forte fragmentation des contributions multilatérales du programme 110, même si l'essentiel des crédits sont consacrés à la banque mondiale et à la banque africaine de développement.

Ils soulignent à cet égard que la consolidation des contributions à ces organismes et leur légère diminution pour ce qui est de la banque mondiale suffisent juste à maintenir le statut de la France dans ces institutions.

À la Banque mondiale, la France passe en effet du statut de quatrième contributeur à celui de cinquième contributeur. A la Banque africaine de développement, la France recule également de deux rangs et passe du deuxième au quatrième.

Les marges de manoeuvre sont cependant étroites, en effet la moitié des crédits multilatéraux du programme 110 est déjà concentrée sur la Banque Mondiale et son guichet concessionnel : l'AID.

La France s'est engagée, en décembre 2010, à verser à l'AID un montant global de 1,2 milliard d'euros sur la période 2012-2014 au titre de la 16e reconstitution assortie d'un instrument fiduciaire bilatéral accompagnant les activités de l'AID, maintenant ainsi son rang de cinquième contributeur. La France a obtenu avec d'autres actionnaires que, parmi les objectifs de l'AID, figure l'affectation à l'Afrique de la majorité des ressources de l'AID-16. Ces contributions devraient renforcer l'engagement de l'AID dans les États fragiles, notamment en Afrique, conformément aux priorités bilatérales de la France dont l'effort fait masse avec les autres bailleurs autour d'une des priorités communes qu'est la réduction de la pauvreté.

Les autorisations d'engagement correspondant à la seizième reconstitution de l'AID ont été engagées en 2011 à hauteur de 1,2 milliard. Les crédits de paiement demandés sur cette ligne pour 2012 correspondent à la première échéance de cet engagement, soit 400 millions d'euros, soit 23 millions de moins qu'en 2011. En effet, la contribution française pour l'AID-15 diminue de 70 millions d'euros sur 3 ans.

En s'engageant en décembre 2010 à apporter 1.695 millions de dollars pour trois ans dans le cadre de la seizième reconstitution du cycle de l'AID, la France devient le cinquième contributeur de l'AID-16 avec 5,02 % des contributions totales des donneurs, derrière les Etats-Unis (12,08 %), le Royaume-Uni (12 %), le Japon (10,87 %) et l'Allemagne (6,45 %).

Le poids relatif de la France y baisse, elle est désormais loin derrière le Royaume-Uni dont la contribution est deux fois plus importante que la nôtre.

La Banque africaine de développement constitue la deuxième contribution multilatérale du programme 110 à une banque de développement.

En mai 2010, la France a soutenu le triplement du capital de la Banque africaine de Développement (BAfD), répondant aux engagements du G20 pris à Londres en avril 2009 pour apporter aux banques multilatérales de développement les ressources nécessaires à leur mobilisation contre la crise.

En septembre 2010, la France s'est engagée à contribuer à hauteur de 400 millions d'euros au FAD-12 couvrant la période 2011-2013, ce qui la place au quatrième rang des contributeurs derrière le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Etats-Unis. Comme pour l'AID, les priorités françaises ont été particulièrement bien prises en compte dans la stratégie du FAD sur 2011-2013 : outre les priorités sectorielles à l'agriculture, à l'éducation et au secteur privé, les interventions dans les États fragiles et en faveur de l'intégration régionale ont été renforcées.

La France, ayant choisi d'adopter un calendrier accéléré de paiement, a bénéficié d'une réduction portant sa contribution à 380,91 millions. Les autorisations d'engagement correspondantes ont été engagées en 2011. A l'issue de la douzième reconstitution du FAD, la France passe du 2e au 4e rang des contributeurs (de 10,9 % à 8,7 %) derrière le Royaume-Uni, l'Allemagne et les Etats-Unis. Pour 2012, le projet de loi de finances prévoit 126,97 millions d'euros de crédits de paiement, au titre de la deuxième échéance.


* 29 Flux d'aide sur laquelle les 3 ministères co-secrétaires du CICID disposent d'une capacité d'orientation significative à court ou moyen termes