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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

QUATRIÈME PARTIE - PLF 2012 : LES MARGES DE MANOEUVRE DE L'AIDE BILATÉRALE SONT DE PLUS EN PLUS RÉDUITES

I. DES CAPACITÉS OPÉRATIONNELLES BILATÉRALES ENTAMÉES PAR LA DIMINUTION DES AIDES SOUS FORME DE DONS

A. LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'AIDE MULTILATÉRALE CES DIX DERNIÈRES ANNÉES CONTINUE DE PESER SUR LE NIVEAU DE L'AIDE BILATÉRALE

1. Alors que les contributions multilatérales ont connu une progression constante sous l'effet des contributions à la Banque mondiale, au Fonds sida et au FED....

La part croissante de l'aide allant aux « grands guichets » multilatéraux et européens s'est traduite, dans un budget contraint, par une diminution symétrique de l'aide bilatérale, réduisant considérablement les moyens des agences locales de l'AFD et des ambassades sur le terrain.

Il s'agit d'une évolution qui, pour une part, est commune à l'ensemble des bailleurs de fond. Elle s'explique par des raisons déjà évoquées liées à la mise en place d'outils internationaux de gestion de développement. Cette évolution est néanmoins plus accentuée en France que dans les autres pays, comme en témoigne le graphique suivant.

Dans la majorité des pays membres du CAD, la croissance des contributions multilatérales s'est accompagnée d'une augmentation du budget de l'aide au développement. En France, si l'on considère, non pas les chiffres de l'APD, mais les crédits budgétaires, la stagnation de ces derniers a conduit à une relative éviction des crédits disponibles pour l'aide bilatérale.

En dehors de ces facteurs structurels, l'équilibre entre le bilatéral et le multilatéral correspond à des choix politiques. Ainsi, lorsqu'on compare l'évolution de cet équilibre entre la Grande-Bretagne et la France, on constate, dans les années récentes, des évolutions divergentes.

Le Royaume-Uni a connu une baisse de son aide multilatérale de 2007 à 2009 alors qu'elle atteignait un pic en France.

Répartition de l'APD par les canaux bilatéraux et multilatéraux

% bilatéral /multi

2006

2007

2008

2009

2010

France

75% / 25%

63 % / 37%

59% / 41%

56% / 44%

60% / 40%

Royaume Uni

70% / 30%

57% / 43%

64% / 36%

66% / 34%

64% / 36%

Ce constat mérite cependant d'être nuancé quand on considère le recours croissant de la Grande-Bretagne à ce qu'en langage technocratique on appelle le bi/multi.

La particularité du Royaume-Uni est d'avoir, contrairement à la France, une forte part d'aide bi/multi, c'est-à-dire comptabilisée dans l'aide bilatérale, car fléchée géographiquement et/ou sectoriellement par le pays donateur, mais mise en oeuvre par une organisation multilatérale.

La dernière étude sur l'aide multilatérale, réalisée par l'OCDE, montre que le Royaume-Uni est le 3ème bailleur en termes d'aide bi/multi, dont le volume représente, en 2008, 27 % du total de l'aide transitant par un organisme multilatéral, et dont le volume représenterait alors 50 % de l'APD totale nette.

Total de l'APD transitant par le canal multilatéral en 2008

en M$ courants

France

Royaume Uni

Aide multilatérale

4 643

4 167

en % de l'APD

43%

36%

Aide bi-multi

45

1 554

en % de l'APD

0,4%

14%

Total APD transitant par le canal multilatéral

4 688

5 721

en % de l'APD

43%

50%

Quoiqu'il en soit, un consensus s'est dégagé ces dernières années pour opérer un rééquilibrage au profit de l'aide bilatérale.

A budget constant, cette inflexion devrait, en particulier, se traduire par une diminution des contributions multilatérales, notamment au FED et à la Banque mondiale.

Cette inflexion devrait permettre à l'aide bilatérale de retrouver le niveau qu'elle avait en pourcentage de l'APD en 2007.

2. L'aide bilatérale a connu des évolutions contrastées avec une évolution dynamique des bonifications du programme 110 et un décrochage des subventions du programme 209

La diminution de la part relative de l'aide bilatérale dans la coopération française correspond, ces dernières années, en valeur absolue, à une stagnation des crédits bilatéraux, voire une légère augmentation de ces derniers, en raison de quelques moyens supplémentaires rendus disponibles par la diminution de la contribution au FED.

Cette stabilisation de moyens dans leur ensemble masque des évolutions contrastées des moyens en subventions et en bonifications.

Au regard du document de politique transversale (DPT), on constate une stagnation des subventions à un niveau historiquement bas. Au sein du programme 209, les crédits de subventions-projets sont stabilisés à 170 millions d'euros en crédits de paiement pour toute la période 2010-2013. Il en va de même des crédits transitant par les ONG ou de l'aide budgétaire globale.

Il convient de remarquer que la stagnation des crédits de subventions pendant toute la période conduit à maintenir ces crédits à un niveau historiquement très bas qui, comme il a été souligné, affaiblit considérablement les possibilités d'intervention de l'AFD dans les zones prioritaires de la coopération française.

en M€

2005

2006

2007

2008

2009

Dons-projets

486

425

446

476

491

Dons aux ONG

43

42

44

35

15

Aide budgétaire globale

46

208

177

302

152

Si on considère les subventions issues des programmes 209 et 110, consacrées aux 14 pays pauvres prioritaires, celles-ci passent de 219 millions en 2005 à 158 millions en 2009.

Évolution de l'aide bilatérale française consacrée aux 14 pays pauvres prioritaires et octroyée sous formes de subventions sur la période 2005-200936(*)

 

2005

2006

2007

2008

2009

Subventions projets

161

176

145

71

112

FSP

29

23

31

25

9

Aide budgétaire globale

29

57

24

10

37

TOTAL 14 pays pauvres prioritaires

219

256

200

106

158

En % du total des subventions

49%

48%

39%

32%

52%

Pour rappel : total subventions

443

538

519

331

306

Source : MAEE

A l'inverse, on constate une légère progression des bonifications issues du programme 110, qui passent, en crédits de paiement, de 167 millions d'euros à 190 millions d'euros de 2011 à 2013. De même, en dehors de la mission aide au développement, les prêts à l'AFD en vue de favoriser le développement économique et social dans les pays étrangers issus du programme 853 passent de 232 millions d'euros à 364 millions d'euros.

Cette divergence entre les bonifications et les subventions correspond à l'évolution respective des programmes 110 et 209, au poids respectif du ministère des finances et du ministère des affaires étrangères dans les négociations budgétaires. Elle correspond également à une logique comptable pour laquelle les bonifications sont payées à moyen terme alors que les subventions sont payées plus vite. Elle correspond enfin à une logique d'affichage. Les bonifications permettent, en effet, grâce aux prêts, un montant d'APD déclaré beaucoup plus élevé que les subventions. Avec un peu moins de 500 millions de coût Etat, l'AFD peut déclarer 6,7 milliards d'autorisations de financement en APD, soit un effet de levier de plus de 6.

Vos rapporteurs se demandent si l'évolution de ces crédits ne devrait pas aussi correspondre à une optimisation des instruments en fonction des priorités de la coopération française.

Est-ce que l'équilibre actuel entre les dons et les prêts est en adéquation avec nos objectifs ?


* 36 Subventions projets de l'AFD, fonds de solidarité prioritaires (instrument d'aide-projet du MAEE) et aides budgétaires globales. Les montants sont exprimés en engagements, en millions d'euros et couvrent les programmes 209 et 110. Les montants octroyés sous forme de C2D (contrats de désendettement et développement) ne sont pas pris en compte dans les subventions. Les montants FSP n'incluent pas les engagements de FSP mobilisateurs dont bénéficient en partie certains des 14 pays pauvres prioritaires ; ces montants sont respectivement de 40; 62; 48, 33 et 9 millions d'euros en 2005, 2006, 2007, 2008 et 2009.