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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

B. À STRUCTURE MINISTÉRIELLE INCHANGÉE, LES SOLUTIONS POUR ASSURER LA COHÉRENCE DE LA POLITIQUE MENÉE CONNAISSENT DES SUCCÈS INÉGAUX

Cet éclatement des centres de décision se traduit, au quotidien, par la nécessité d'une étroite collaboration entre tous les acteurs. Une institutionnalisation de cette collaboration a été recherchée par la création d'instances de cogestion telles que le Comité interministériel de Coopération Internationale au Développement (CICID), présidé par le Premier ministre, ou le Conseil d'orientation stratégique (COS) de l'AFD, qui réunit l'ensemble des ministres en charge de la tutelle de l'AFD.

Ces instances connaissent un succès inégal : le CICID ne s'est réuni que deux fois depuis 2006 et pas depuis deux ans et demi. Il n'a validé ni la stratégie française à l'égard de la Banque mondiale, ni celle à l'égard de la politique européenne de développement, ni même le document-cadre au développement qui définit la stratégie française d'aide au développement pour les dix ans à venir.

Ce dernier épisode illustre l'existence d'un dysfonctionnement. Soit le dispositif est trop lourd pour être mobilisé quand il le faudrait, soit les ministres concernés considèrent la coopération comme un sujet suffisamment secondaire pour ne pas trouver le temps, en deux ans et demi, de se réunir une seule fois pour valider une stratégie qui a vocation à marquer le secteur pendant plus d'une décennie.

Le COS, de création récente, a pour l'instant été convoqué 4 fois depuis 2009.

Quant à la Conférence d'orientation stratégique et de programmation (COSP), créée par le CICID, de juillet 2004, elle n'a pas tenu de réunion depuis décembre 2007.

Aussi, la cohérence de la politique menée est-elle, au quotidien, assurée par une étroite concertation entre chacune des administrations et les cabinets ministériels et, sur le long terme, par l'adoption de documents stratégiques, comme le document-cadre (DCCD), qui permettent de fédérer les différents acteurs, autour d'objectifs communs.

La complexité du pilotage de la politique de coopération française implique cependant des délais de concertation qui peuvent être importants. Cette concertation ne permet pas toujours de surmonter les divergences, et impose donc le recours fréquent à des arbitrages du Premier ministre et du Président de la République.

Les instances de gestion interministérielles de gestion de la politique
de coopération au développement

Le CICID, Le CO-CICID, le COS et le COSP

1- Crée par le décret n° 98-66 du 4 février 1998, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) s'est substitué au Comité Interministériel d'Aide au Développement.

Le décret prévoit que le CICID soit présidé par le Premier ministre, et comprenne « le ministre des affaires étrangères, le ministre chargé de l'économie et des finances, le ministre chargé de la population et des migrations, le ministre chargé de l'éducation, le ministre chargé de la recherche, le ministre de l'intérieur, le ministre de la défense, le ministre chargé de l'environnement, le ministre chargé de la coopération, le ministre chargé du budget, le ministre chargé du commerce extérieur et le ministre chargé de l'outre-mer. Les autres ministres intéressés par les questions inscrites à l'ordre du jour sont invités à siéger au comité interministériel. Un représentant du Président de la République prend part à ses travaux ».

Le CICID s'est, à ce jour, réuni à neuf reprises, les 28 janvier 1999, 22 juin 2000, 14 février, 11 décembre 2002, 20 juillet 2004, 18 mai 2005, 19 juin 2006, 5 décembre 2006 et le 5 juin 2009.

2- Le fonctionnement du co-secrétariat du CICID a été formalisé lors du CICID de juillet 2004. Il réunit les représentants des ministères dont relève la mission aide publique au développement : ministère des affaires étrangères et européennes (Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats), ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (direction générale du Trésor) et, depuis 2007, le ministère de l'intérieur, de l'outre mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (secrétariat général à l'immigration et à l'intégration), ainsi qu'un représentant de l'Agence française de développement (AFD).

Depuis sa création, le co-secrétariat s'est réuni : 4 fois en 2004, 7 fois en 2005, 8 fois en 2006, 7 fois en 2007 et en 2008, 2 fois en 2009 et en 2010, et une fois depuis le début de l'année 2011.

Depuis 2009, suite aux chantiers lancés par le CICID, les travaux interministériels sont nombreux et ont fait l'objet de réelles avancées. Ces travaux sont suivis par des comités de pilotage en format co-secrétariat CICID et de nombreuses réunions et concertations entre représentants du co-CICID ont eu lieu en parallèle.

3. Selon le décret du 5 juin 2009 relatif à l'Agence française de développement, le ministre chargé de la coopération préside un conseil d'orientation stratégique composé des représentants de l'Etat au conseil d'administration de l'AFD. Il peut y inviter le président du conseil d'administration et le directeur général de l'agence à y participer. Depuis sa création, le conseil d'orientation stratégique de l'AFD s'est réuni à quatre reprises : le 10 novembre 2009, le 22 janvier 2010, le 29 juillet 2010, et le 23 juin 2011.

4. La conférence d'orientation stratégique et de programmation (COSP) été créée par le CICID de juillet 2004, en parallèle aux documents cadres de partenariats. Son rôle a été précisé lors du CICID de mai 2005. Préparée par le co-secrétariat du CICID, la COSP réunit, sous la présidence du ministre chargé de la coopération, les acteurs publics de l'aide française. Le secrétariat général des affaires européennes (SGAE) participe également aux travaux de la COSP, ainsi que des représentants des organisations de solidarité internationale (OSI) et des collectivités territoriales qui sont associés. Deux COSP se sont réunies en 2005, des réunions annuelles ont eu lieu en 2006 et 2007. Aucune réunion de la COSP ne s'est tenue depuis décembre 2007.

Le constat d'ensemble conduit à s'interroger sur la pertinence de l'architecture actuelle de la politique de coopération. Par comparaison dans le modèle britannique, le ministre chargé de la coopération dispose avec le DIFD d'une administration qui gère près de 80 % de l'aide au développement.

C'est pourquoi, l'hypothèse de la création, à terme, d'un ministère de plein exercice ne peut être écartée. Cette option favoriserait une vision globale des enjeux et des outils. Elle donnerait visibilité et poids politique et favoriserait la cohérence des arbitrages, qu'il s'agisse du bi-multi, des priorités géographiques, de l'adaptation des moyens aux objectifs, ou encore de la cohérence avec d'autres politiques sectorielles.

Les avantages de cette solution qui revient à reconstituer une version renouvelée du ministère de la coopération sont importants, la principale difficulté réside dans le fait qu'elle se heurtera inévitablement à une réticence des deux principaux ministères de tutelle de cette politique aujourd'hui, puisqu'elle impliquerait un rattachement de compétences et de services, à la fois du MAEE et du ministère de l'économie, à ce ministre de plein exercice.