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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

C. UNE APPLICATION DIFFÉRENCIÉE SELON LES ZONES

Derrière les crédits budgétaires des programmes 209 et 110, il y a dans la pratique des modalités d'intervention de plus en plus diversifiées selon le niveau de développement des pays partenaires. Aujourd'hui, selon les pays, les pouvoirs publics dosent le contenu en moyens publics des interventions en modulant l'équilibre entre les dons et les prêts et au sein des prêts en adaptant le degré de bonification des interventions. Cette application différenciée se traduit par un effort financier variable selon les zones qui est indépendant du niveau des engagements.

1. L'Afrique, enjeu majeur du 21e siècle, reste la destination principale des dons et prêts issus des programmes 110 et 209

La zone prioritaire de la coopération française demeure l'Afrique subsaharienne pour des raisons tant historiques que géographiques. Cette zone devrait compter en 2050 environ 1,8 milliard d'habitants, c'est-à-dire plus que la Chine ou l'Inde. Elle concentre les problèmes (gouvernance, pauvreté, conflits) mais aussi les opportunités (ressources minières et foncières).

Le document-cadre de coopération au développement (DCCD) consacre cette importance en indiquant que, pour le triennum budgétaire 2011-2013, la France consacrera plus de 60 % de l'effort financier de l'Etat sur l'ensemble de la zone et plus de 50 % des subventions sur les 14 pays pauvres prioritaires10(*).

Dans la pratique, les objectifs de concentration des crédits sur cette zone adoptés ces dernières années ont été difficiles à atteindre en raison de la diminution des crédits de subvention de l'aide bilatérale et du fait que les pays les plus pauvres de la zone, sortant d'un processus de désendettement, sont peu éligibles aux prêts. Le montant de l'aide sous forme de dons n'a en particulier pas été suffisant pour avoir un impact significatif. De fait, les dons français consacrés aux secteurs sociaux dans cette zone « passent » de façon croissante par le biais des contributions aux institutions européennes et multilatérales qui consacrent plus de 50 % de leurs subventions à l'Afrique subsaharienne et aux pays les moins avancés (PMA) mais sans « retour politique » pour notre pays.

Comme ont pu le constater vos rapporteurs lors de leur mission au Mali, le visage de la coopération française dans l'Afrique francophone s'en trouve considérablement modifié. La France conserve une forte intimité avec ces pays et possède encore une expertise et une capacité reconnues d'entraîner les autres bailleurs de fonds. Mais la France n'est plus, loin s'en faut, ni le seul, ni le premier bailleur de fonds d'une Afrique francophone courtisée aussi bien par les autres membres de l'OCDE que par les pays émergents. Si nos contributions aux différents fonds multilatéraux qui interviennent dans ces pays sont très conséquentes, elles restent en effet peu visibles pour les populations ou les élites politiques de ces pays bénéficiaires.

L'aide au développement française en Afrique subsaharienne

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Afrique subsaharienne

Aide bilatérale

Donsa

Total

1 627

1 632

1 442

1 417

1 441

dont Subventionsb

 404

374

384

356

389

Prêts

Nets

-296

-44

-38

-26

115

Bruts

176

185

237

196

330

Réaménagements de detted

2 075

468

413

990

1065

Aide multilatérale imputéee

1 253

1 223

1 379

1 921

nd

Pour mémoire : APPc

1 433

1 372

1 304

1 270

nd

APD bilatérale totale nette

3405

2056

1817

2382

2621

Source: DPT 2012 Site OCDE/ CAD 2a et APP11(*)

La France mobilise l'ensemble de la palette des moyens de coopération en faveur du continent africain : la coopération bilatérale, des prêts, concessionnels ou non, des subventions, des garanties, des prises de participation, de l'assistance technique, de la coopération scientifique et universitaire. La France concentre dans ces pays ses financements les plus concessionnels (subventions et prêts fortement bonifiés) destinés à promouvoir l'accès de leurs populations pauvres aux services essentiels et à améliorer le statut des femmes.

On constate, en effet, dans le tableau ci-dessus issu du projet de loi de fiances pour 2012, le poids des subventions ainsi que celui des remises de dette.

Alors que l'enveloppe globale de dons au sens strict c'est-à-dire de subventions diminuait, les pouvoirs publics ont cherché à concentrer l'aide sur quelques pays prioritaires d'Afrique. L'augmentation du taux de concentration n'a pas pu empêcher la diminution des moyens en valeur absolue. La coopération bilatérale française dans les pays prioritaires représente aujourd'hui environ dix millions d'euros par an et par pays. Sur une Aide publique au développement déclarée, estimée à près de dix milliards d'euros par an, dix millions d'euros par an pour un pays prioritaire, c'est un millième par pays, autrement dit, pour le moins, une priorité relative.

L'aide au développement française dans les 14 pays prioritaires de la coopération française

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Pays pauvres prioritaires

Aide bilatérale

Donsa

Total

794

676

572

520

519

dont Subventionsb

 271

268

271

234

218

Prêts

Nets

-27

5

4

28

2

Bruts

20

36

79

59

59

Réaménagements de detted

47

106

135

44

121

Aide multilatérale imputéee

418

352

425

556

nd

Pour mémoire : APPc

45

63

70

107

nd

APD bilatérale totale nette

814

787

710

592

642

Source: DPT 2012 Site OCDE/ CAD 2a et APP12(*)

2. La Méditerranée fait l'objet d'un soutien croissant pour accompagner le printemps arabe

La deuxième zone d'intervention de la coopération française est la Méditerranée.

Enjeu essentiel pour la stabilité et la prospérité du Sud de l'Europe et pour la préservation de cette mer commune à l'Europe, au Moyen-Orient et à l'Afrique, cette zone regroupe des pays de niveau de développement hétérogène, avec des pays à revenus intermédiaires devant relever des défis démographiques importants.

La coopération française intervient dans cette zone sous forme de prêts bonifiés et, plus rarement, sous forme de dons. Le document-cadre prévoit que l'Etat y consacre 20 % de son effort financier.

L'aide au développement française en Méditerranée

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Pays méditerranéens

Aide bilatérale

Donsa

Total

560

572

461

458

446

dont Subventionsb

55 

60

69

69

73

Prêts

Nets

55

12

356

202

111

Bruts

287

354

638

499

422

Réaménagements de detted

161

78

78

61

48

Aide multilatérale imputéee

359

311

314

389

nd

Pour mémoire : APPc

446

524

826

686

nd

APD bilatérale totale nette

777

662

896

721

605

Source: DPT 2012 Site OCDE/ CAD 2a et APP13(*)

Dans les pays méditerranéens, tous pays à revenus intermédiaires, la variété des situations se prête à une optimisation de l'aide par la différenciation des outils. La coopération bilatérale y mobilise une palette diversifiée d'instruments financiers : prêts plus ou moins concessionnels, garanties, fonds d'investissements, partenariats public-privé et, plus ponctuellement, des subventions destinées à lever des facteurs bloquants, amorcer des dynamiques d'investissement ou financer de façon ciblée des actions non rentables mais présentant un fort impact environnemental ou social.

La nécessité d'accompagner la transition démocratique de ces pays et les conséquences de la situation actuelle sur la stabilité de la région et la gestion des flux migratoires a conduit à faire du développement harmonieux de cette région voisine de la France une priorité et à renforcer notre effort financier.

Le développement économique et social de cette région constitue un défi considérable et ce, notamment pour des raisons démographiques. La transition démographique est en marche mais l'inertie du phénomène va poser un grave problème dans la mesure où d'ici 2030 la population en âge de travailler va s'accroître de 40 % au Maghreb et de 50 % au Moyen Orient.

Son absorption par le marché du travail exigerait des taux de croissance de l'économie non pétrolière de l'ordre de 6 à 7 %. Le maintien des taux actuels de chômage chez ces populations jeunes, (plus de 50% dans certains pays de la zone) fait donc courir des risques très importants (migrations, troubles sociaux, extrémisme) qui sont accrus par l'inefficacité générale des systèmes éducatifs.

Les révoltes des pays arabes sont les conséquences non seulement d'une revendication démocratique face à la corruption d'un régime, mais aussi de l'insuffisante création d'emplois qualifiés.

C'est pourquoi la France doit s'engager dans l'accompagnement des nouveaux pouvoirs avec l'Union européenne et l'ensemble des institutions internationales compétentes pour :

- promouvoir une croissance riche en emplois (appui au secteur privé et modernisation du secteur financier ; appui à la diversification des filières et à l'innovation ; souveraineté alimentaire et énergétique) ;

- favoriser la cohésion sociale et territoriale (développement des infrastructures de transport, appui aux activités rurales génératrices de revenus, développement durable des villes, et adaptation du dispositif d'enseignement et de formation professionnelle aux besoins du marché du travail) ;

- améliorer la qualité de vie des populations (notamment par l'adaptation à la raréfaction des ressources naturelles - stress hydrique, sécheresse, et l'amélioration des conditions de vie en ville - mobilité, habitat).

C'est le sens du soutien exprimé par le G8 aux transitions démocratiques en Afrique du Nord et au Moyen-Orient à travers le « Partenariat de Deauville ».

Ce partenariat devrait permettre un soutien financier à l'Egypte et à la Tunisie de 40 milliards de dollars, 20 milliards de dollars provenant des banques multilatérales de développement ; 10 milliards de l'aide bilatérale des membres du G8, dont 1,1 milliard d'euros sur trois ans qu'apportera la France ; et 10 milliards qui proviendront des pays du Golfe.

3. Le développement de la coopération dans les pays émergents à travers des prêts peu ou pas bonifiés offre des opportunités aux intérêts français mais soulève des interrogations sur sa finalité

Loin du pré carré africain, la France intervient depuis une dizaine d'années dans ces pays sur des projets en lien avec la préservation des biens publics mondiaux et la lutte contre le réchauffement climatique par le biais de prêts de l'AFD faiblement concessionnels.

Il s'agit de financer des projets pilotes de développement, sobres en carbone, de façon à développer des coopérations avec ces nouvelles puissances, à renforcer la crédibilité des positions françaises dans les négociations internationales sur le climat, à aider les intérêts de l'expertise et des entreprises françaises et le cas échéant à influencer les politiques publiques de ces pays.

Le document-cadre prévoit de limiter à 10 % de l'effort financier de l'Etat les interventions dans les pays émergents.

L'aide au développement française dans les pays émergents

APD nette, en millions d'euros

2006

2007

2008

2009

2010

Pays émergents

Aide bilatérale

Donsa

Total

344

361

252

268

276

dont Subventionsb

 30

30

27

25

25

Prêts

Nets

-161

-192

22

183

662

Bruts

48

77

258

414

907

Réaménagements de detted

10

0

0

0

0

Aide multilatérale imputéee 

214

280

277

322

nd

Pour mémoire : APPc

220

216

333

487

nd

APD bilatérale totale nette

194

170

275

451

938

Source: DPT 2012 Site OCDE/ CAD 2a et APP14(*)

Intervenant essentiellement dans les pays à enjeux systémiques mondiaux et régionaux, les moyens de la coopération avec les pays émergents mobilisent principalement des prêts peu ou pas bonifiés, qui font office de point d'entrée pour les coopérations techniques et la promotion d'expertise, de savoir-faire et de technologies. Ces actions sont complétées le cas échéant par une composante d'assistance technique et des subventions ponctuelles d'accompagnement.

La finalité des activités de la coopération française dans les pays émergents suscite des interrogations.

Certains considèrent que, pour justifié qu'il soit, le mandat relatif aux biens publics mondiaux conduit à intervenir dans des pays comme la Chine qui ont des capacités financières qui devraient leur permettre de financer eux-mêmes ce type de projet.

Il est de fait difficile de considérer que la coopération française fait en Chine de l'aide au développement. Si la Chine n'est pas encore la superpuissance que certains craignent, elle ne peut plus être considérée comme un pays en voie de développement.

Cette situation conduit naturellement la commission des affaires étrangères à s'interroger sur les objectifs explicites et implicites des projets pilotes financés par l'AFD dans ces pays.

Les motivations avancées par les pouvoirs publics sont de plusieurs ordres. La majorité des documents stratégiques ainsi que les bleus budgétaires soulignent que les financements consacrés à cette zone contribuent à une politique d'influence conduisant les pays émergents vers un sentier de croissance plus sobre en carbone.

Compte tenu de la modestie des sommes en jeu par rapport à la taille des investissements publics de pays comme la Chine ou l'Inde, il paraît présomptueux de penser que nos financements ont une quelconque influence sur la trajectoire de croissance de ces pays.

Ainsi, vos rapporteurs ont pu constater lors de leur mission en Inde en mai dernier que les financements français représentaient un montant de l'ordre du millième du cinquième plan quinquennal qui prévoit des investissements à hauteur de 5000 milliards de dollars dans les seules infrastructures.

Il reste que l'établissement de relations de haut niveau sur le thème de la croissance verte afin de promouvoir l'expertise française dans ce domaine et d'établir un dialogue sur un sujet de plus en plus central dans l'agenda international présente en soi un intérêt pour la collectivité nationale.

Il en reste cependant à mesurer le coût de cette politique et son efficacité. Vos rapporteurs s'efforceront d'apporter à la commission dans ce rapport des éclairages sur cette question qui suscite de nombreuses interrogations.


* 10 Bénin, Burkina Faso, Comores, Tchad, République démocratique du Congo, Ghana, Guinée, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, République centrafricaine, Sénégal, Togo

* 11 a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérés comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Les subventions correspondent aux subventions-projets de l'AFD, au fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAEE, au fonds social de développement (FSD), à l'assistance technique, aux bourses, invitations et missions, aux aides budgétaires globales de la DG Trésor, aux fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi qu'aux aides-projets du MIOMCTI.

c: L'aide publique programmable = (Aide publique totale - Aide non programmable). Les flux non-APP sont définis par l'OCDE comme étant par exemple les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc.


d: Annulations nettes et refinancement e: Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence

* 12 a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérés comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Les subventions correspondent aux subventions-projets de l'AFD, au fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAEE, au fonds social de développement (FSD), à l'assistance technique, aux bourses, invitations et missions, aux aides budgétaires globales de la DG Trésor, aux fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi qu'aux aides-projets du MIOMCTI.

c: L'aide publique programmable = (Aide publique totale - Aide non programmable). Les flux non-APP sont définis par l'OCDE comme étant par exemple les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc.


d: Annulations nettes et refinancement e: Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence

* 13 a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérés comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Les subventions correspondent aux subventions-projets de l'AFD, au fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAEE, au fonds social de développement (FSD), à l'assistance technique, aux bourses, invitations et missions, aux aides budgétaires globales de la DG Trésor, aux fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi qu'aux aides-projets du MIOMCTI.

c: L'aide publique programmable = (Aide publique totale - Aide non programmable). Les flux non-APP sont définis par l'OCDE comme étant par exemple les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc.

d: Annulations nettes et refinancement e: Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence

* 14 a : Par don, l'OCDE entend un transfert en espèces ou en nature qui n'entraîne pas d'obligation juridique de remboursement pour le bénéficiaire. Dans les statistiques du CAD, sont considérés comme des dons, les subventions projets, la coopération technique (dont les écolages), l'aide alimentaire à des fins de développement, l'aide humanitaire, les remises de dettes, les aides consenties à des organisations non gouvernementales, les frais administratifs, et le coût des réfugiés dans le pays donneur.

b : Les subventions correspondent aux subventions-projets de l'AFD, au fonds de solidarité prioritaire (FSP) du MAEE, au fonds social de développement (FSD), à l'assistance technique, aux bourses, invitations et missions, aux aides budgétaires globales de la DG Trésor, aux fonds d'études et d'aide au secteur privé (FASEP), au fonds français pour l'environnement mondial (FFEM), ainsi qu'aux aides-projets du MIOMCTI.

c: L'aide publique programmable = (Aide publique totale - Aide non programmable). Les flux non-APP sont définis par l'OCDE comme étant par exemple les remises et rééchelonnement de dette, l'aide humanitaire, l'aide alimentaire d'urgence, coûts imputés des étudiants, coûts administratifs, les réfugiés dans le pays donneur etc

d: Annulations nettes et refinancement e: Méthode de calcul de l'aide multilatérale imputée par l'OCDE : calcul dans un premier temps des flux d'aide que dédie une certaine agence multilatérale à un secteur en particulier comme proportion des flux d'aide totaux de la dite agence. La proportion obtenue pour chacune des agences multilatérales est appliquée aux contributions des donneurs au budget régulier de cette agence