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Projet de loi de finances pour 2012 : Aide publique au développement

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Aide publique au développement ( avis - première lecture )

B. DES OBJECTIFS DE PLUS EN PLUS AMBITIEUX

Les objectifs de la coopération française tels qu'ils figurent dans le projet de loi de finances pour 2012 résultent de ce processus de mutation de la coopération française.

1. La lutte contre les inégalités

La lutte contre la pauvreté et les inégalités demeure au premier chef la raison d'être de l'aide au développement. Elle est au coeur des Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD). Ces 8 objectifs définis dans le cadre de l'ONU au début du 21e siècle, traduits en 18 cibles et 47 indicateurs constituent, comme l'a rappelé la conférence des Nations unies sur les objectifs du millénaire pour le développement le 20 septembre dernier 2010, le point de ralliement de l'ensemble des politiques de coopération des pays occidentaux.

L'influence de cet objectif et des OMD sur la politique de coopération française est perceptible quant à l'importance donnée au secteur de la santé dans les contributions multilatérales ou dans le contrat d'objectifs et de moyens de l'Agence Française de Développement.

2. La promotion d'une croissance durable et responsable

L'exemple des pays émergents montre que la croissance économique reste le moyen le plus efficace de tirer les populations hors de la pauvreté. Cet objectif est poursuivi à travers le financement d'infrastructures, le soutien au développement du secteur privé par le biais de mécanismes de marchés comme les garanties bancaires ou encore par des moyens non budgétaires comme le soutien, lors des négociations commerciales internationales, à l'insertion de ces pays dans le commerce mondial.

Cet objectif est évidemment au coeur de l'activité de l'AFD qui a développé une expertise et des instruments en faveur du secteur privé, et en particulier des PME, en Afrique. Il fait partie des priorités de la politique de coopération française comme en témoignent les engagements pris par le Président de la République en Afrique du Sud en février 2008 en faveur de la croissance en Afrique dont il est fait explicitement référence dans le projet de contrat d'objectifs et de moyens de l'AFD.

Le développement visé par cet objectif est une croissance dite partagée et durable. Durable parce que le respect de l'environnement est aujourd'hui devenu un impératif planétaire et que les pays en développement risquent d'être les premières victimes du réchauffement climatique. Partagée parce que, comme vos rapporteurs l'ont constaté en Inde, une croissance soutenue peut être enregistrée tout en laissant de côté une grande partie de la population faute de mécanismes de redistribution et de protection sociale suffisants.

3. La prévention et la gestion des situations de crise

La pauvreté et la fragilité de certains Etats, notamment africains, favorisent l'émergence de crises, de conflits et tensions migratoires, le développement du terrorisme et des trafics illicites, ainsi que la dissémination des pandémies. Dans ce contexte, une politique de coopération tend à contribuer à la stabilisation des zones de tensions, à la prévention des conflits et peut faciliter l'accompagnement des Etats fragiles ou en transition.

C'est par exemple à ce titre que l'AFD finance au Tchad des projets d'accompagnement de la transhumance afin de prévenir les conflits, dans les zones frontalières avec le Darfour, entre les nomades et les sédentaires. C'est également au titre de la reconstruction et de l'accompagnement des Etats fragiles que la coopération française intervient en Afghanistan, dans les Territoires palestiniens ou en Haïti.

Cette politique de prévention des crises qui est consubstantielle aux actions menées dans de nombreux pays notamment dans la zone sahélienne fait l'objet d'un ciblage particulier qui ne concerne cependant que les pays dits « en crise ou sortie de crise », c'est-à-dire : Afghanistan, Irak, Territoires palestiniens, Soudan, Yémen, Haïti. Mais, d'une certaine façon, l'action dans les 14 pays prioritaires est également une démarche en faveur des Etats fragiles, qui donne la priorité à la prévention via le renforcement de l'Etat et le développement des services de base.

4. La préservation des biens publics mondiaux et la lutte contre le réchauffement climatique élargissent le champ d'application de la coopération et accroissent les besoins de financement.

Dans le cadre de la poursuite des engagements liés aux Objectifs du Millénaire pour le Développement, le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement a fait de la protection de l'environnement l'une des priorités de l'action française dans le domaine du développement, avec un accent singulier mis sur la lutte contre le changement climatique.

En effet, le CICID du 5 juin 2009 précise que « l'action française s'efforcera de répondre aux vulnérabilités des pays du Sud aux facteurs environnementaux (désertification, biodiversité, eau, déforestation, etc.). L'accent particulier mis sur la protection du climat s'intensifiera avec des actions concrètes ». Cette priorité pour l'environnement à laquelle s'ajoute la lutte contre les maladies transmissibles s'est traduite de manière concrète par des engagements financiers en croissance forte depuis dix ans.

Dans cette perspective, la France cherche à mettre en place des mécanismes de régulations et à pousser à l'adoption de politiques globales à l'échelle planétaire comme la généralisation, des campagnes de vaccination ou des plans d'appui à la préservation de la biodiversité.

Si les trois premiers objectifs ont été présents dès la mise en place des premières politiques d'aide au développement de manière affichée ou « induite », les biens publics mondiaux constituent un objectif nouveau lié à la prise de conscience des risques, en particulier sanitaires ou environnementaux, qui menacent la planète dans son ensemble et ne peuvent être traités que par une action collective. Ils constituent à la fois une dimension d'arrière-plan de l'ensemble des politiques de coopération et un nouveau champ spécifique de la coopération, notamment dans les relations de la France avec les pays émergents.

Le concept même de biens publics mondiaux peut susciter des interrogations sur ses limites et sur les conséquences de ce nouvel objectif sur l'étendue du champ intervention de la coopération française.

Ainsi, le projet annuel de performance de la mission budgétaire « Aide au développement » pour 2012 souligne « la préservation des biens publics mondiaux (le climat, la lutte contre les maladies transmissibles et émergentes et la biodiversité) est désormais clairement inscrite dans le mandat de la coopération française. ».

En conséquence, il a été introduit deux indicateurs qui visent à « mesurer la contribution de l'Agence Française de Développement à la lutte contre le changement climatique et à la préservation de trois biens publics mondiaux (biodiversité, lutte contre les maladies transmissibles et émergentes et climat) ».

 

Unité

2009
Réalisation

2010
Réalisation

2011
Prévision pap 2011

2011
Prévision actualisée

2012
Prévision

2013
Cible

2. Part des engagements de l'AFD concourant directement à la préservation des biens publics mondiaux

%

57

55

> 40

 

> 40

> 40

Source : PLF : 2012

La préservation des biens publics concerne ainsi plus de 50 % des engagements financiers de l'AFD : une obligation que confirme le nouveau plan d'orientation stratégique de l'AFD qui prévoit comme objectif de : « Positionner l'AFD comme acteur pivot des engagements financiers bilatéraux en matière de changement climatique, ainsi que comme acteur à part entière de l'architecture financière internationale sur le climat. »8(*)

Il s'agit donc d'une dimension considérable dont on n'a peut-être pas mesuré l'impact en matière de financement et d'organisation.

En termes d'impact financier, le budget de la coopération a intégré les actions contre le réchauffement climatique le maintien de la biodiversité sans que les changements de périmètres n'aient été pris en compte par les évolutions budgétaires.

Autrement dit, le budget de la coopération a intégré les actions qui résultaient des accords de Copenhague et bientôt des accords de Durban avec une enveloppe quasi constante à l'exception peut-être des deux fonds d'affectation spéciale liée à la vente de crédits carbone. L'absence de frontière très nette entre les actions de développement et les actions de lutte contre le réchauffement climatique ont introduit des ambiguïtés sur la façon de comptabiliser les actions au titre du développement et celles en faveur du réchauffement climatique.

Nécessité faisant loi, on a le sentiment que les mêmes sommes peuvent être comptées deux fois, ce qui semble contraire au principe d'additionnels auquel fait référence la France dans les négociations internationales.

En termes d'organisation, l'indicateur du projet annuel de performance illustre bien le rôle de l'AFD en matière de développement durable à l'international. De ce point de vue, il apparaît paradoxal que le ministère de l'environnement et du développement durable qui représente la France dans les négociations climatiques ne soit pas présent au sein du conseil d'administration de l'AFD.

5. Y a-t-il des objectifs cachés derrière l'aide au développement ?

On a souvent soupçonné l'aide au développement de cacher derrière des objectifs louables des intentions qui étaient moins désintéressées qu'il n'y paraissait. De fait, si l'aide publique au développement est une composante parmi bien d'autres de la politique extérieure d'un État, on ne peut aucunement attendre d'une politique extérieure qu'elle soit tout à fait désintéressée ; chaque État remplissant la mission qui est la sienne pour le compte de ses citoyens.

Vos rapporteurs l'ont soulignée cette coopération vise également une sécurisation de son environnement géopolitique tout comme une légitimation de sont statut international.

Par le passé, cette coopération a, par exemple, souvent servi très directement les intérêts des entreprises françaises à travers la politique dite de grands contrats dont les bienfaits en matière de développement ont été très inégaux ? Aujourd'hui à travers la politique du co-développement, une des visées de ce type de coopération semble être avant tout la volonté de maîtriser l'immigration ?

D'où cette interrogation sur les finalités des crédits qui nous sont soumis : Y a-t-il des objectifs cachés derrière l'aide au développement ? Une question qui peut aussi être formulée autrement : Quel retour peut-on attendre des crédits consacrés à la politique de coopération ? Voilà une interrogation que nombre de nos concitoyens se posent et à laquelle il conviendrait de répondre ? Il n'est en effet pas illégitime qu'on attende d'une politique publique financée par le contribuable français un retour. Un don ne serait-il plus un don du seul fait que le donateur en retire certains bénéfices ? La véritable question se situe moins dans les intérêts poursuivis que dans les bénéfices retirés in fine par le pays aidé.

(a) Le commerce extérieur fait-il partie des objectifs de l'aide au développement ?

Les intérêts du Nord et du Sud peuvent être communs comme dans la gestion des biens publics mondiaux, ou bien se recouper lorsque le donateur a intérêt au décollage économique du pays aidé. La proximité entre l'Europe et ses voisins du Sud (Méditerranée et Afrique) en fournit un exemple.

Sur le long terme les objectifs ultimes poursuivis par la politique de coopération correspondent aux intérêts mutuels des pays du Nord et du Sud. Il s'agit d'un développement plus harmonieux de la planète assis sur un modèle de développement durable et moins inégalitaire. Il s'agit en outre pour nos concitoyens de contribuer à un environnement international plus sûr, à la mise en place de politiques publiques globales plus efficaces et de préserver la place et le rôle de la France afin qu'elle garde la capacité de défendre de façon autonome les intérêts des Français. Certes, ce retour sur le long terme n'est guère quantifiable, mais il est sans nul doute fondamental.

Reste la question du court terme, peut-on attendre de l'aide publique au développement un retour immédiat en matière de commerce extérieur ?

C'est une question que se posent les entreprises françaises qui ont longtemps bénéficié d'une aide notamment à travers les protocoles financiers gérés par l'ancienne Direction des Relations Économiques Extérieure (DREE). C'est une problématique qui se pose aujourd'hui avec d'autant plus d'acuité que les entreprises françaises font l'objet d'une concurrence accrue de la part de celles des pays émergents en Afrique. Force est de constater la croissance de la part de marché des entreprises des pays émergents et, singulièrement des entreprises chinoises, dans les appels d'offres de projets financés par la France.

Parts de marché selon le pays d'origine des attributaires

(contrats financés par l'AFD dans les États étrangers au titre de l'aide-projet)

Source : AFD

Si cette croissance tient en partie à la compétitivité de ces nouveaux acteurs qui viennent concurrencer nos entreprises françaises, elle s'explique également par des pratiques de concurrence déloyale liées à des formes diverses de subventionnements publics et au non-respect des standards internationaux, voire locaux, en matière de responsabilité sociale et environnementale.

Cette situation préoccupante pourrait conduire certains à souhaiter revenir sur le déliement9(*) de notre aide au développement.

Votre commission est pour sa part convaincue que le déliement est un facteur d'efficacité de l'aide au développement. C'est un élément essentiel pour éviter les surcoûts liés aux distorsions de concurrence entre exportateurs et pour favoriser l'accès des fournisseurs locaux et régionaux. Le déliement est, en outre, un élément nécessaire pour faciliter les cofinancements, la gestion déléguée de fonds et, in fine, une division du travail et des programmations conjointes que votre commission appelle de ses voeux, en particulier au sein des bailleurs de fonds européens.

Enfin, dans un contexte où la France représente en moyenne 8 % des aides bilatérales programmables, les entreprises françaises tirent largement bénéfice du déliement de l'ensemble des fonds d'aide au développement en leur permettant d'accéder aux marchés publics financés par des fonds bilatéraux étrangers. Ainsi, en 2011, une étude sur la mise en oeuvre du déliement dans le domaine du bâtiment et des travaux publics estime que le déliement entraîne dans l'ensemble un gain net pour les entreprises françaises, les pertes de part de marché sur l'aide bilatérale étant plus que compensées par les marchés emportés sur des financements d'autres agences de coopération et l'augmentation des volumes d'APD permise par le déliement (moindre contrainte de concessionnalité, cofinancements plus nombreux).

Il n'est donc pas question de revenir sur ce point, mais bien au contraire de rallier également les pays émergents au déliement de leur aide.

Les études portant sur les marchés passés pour les projets bénéficiant de financements de l'AFD montrent que ceux-ci sont remportés en premier lieu par les entreprises des pays bénéficiaires. C'est là un des objectifs de l'aide que de favoriser le tissu économique local

Les marchés qui ne sont pas attribués à des entreprises locales reviennent toutefois en grande partie à des entreprises françaises, avec des variations significatives selon les secteurs, les pays et les années. La part des entreprises locales sur les marchés financés par l'AFD au cours des 5 dernières années s'élève à 45%, tandis que celle des entreprises françaises s'élève à 65% des 55% restants.

S'il est naturel et cohérent que les appels d'offres de projet financés par la France puissent bénéficier largement à des entreprises locales, dans les secteurs à forte expertise où la concurrence locale n'existe pas, il apparaît en revanche souhaitable que dans la mesure du possible, notamment à travers le découpage des lots, les pouvoirs publics favorisent l'expertise et les intérêts français.

Dans ce cadre, votre commission souhaite que les pouvoirs publics se mobilisent plus fortement sur les modalités de passation des marchés publics financés par la coopération française et ce, pour limiter des pratiques de concurrence déloyale qui sont préjudiciables aussi bien aux entreprises françaises qu'aux entreprises locales des pays que nous aidons.

En ce sens, votre commission insiste pour que l'AFD renforce dans les conventions de financement qu'elle passe avec les pays bénéficiaires, d'une part, les critères sociaux et environnementaux et, d'autre part, les critères d'autonomie financière et juridique pour les entreprises publiques soumissionnaires.

Ces deux types de critères paraissent de nature à limiter la concurrence déloyale. Il apparaît nécessaire de réfléchir aux modalités concrètes d'évaluation de l'autonomie de ces entreprises publiques pour lutter contre les subventionnements déguisés. Il conviendrait également d'aider nos partenaires à renforcer leur capacité à gérer et à suivre ces marchés publics. En ce qui concerne les critères sociaux et environnementaux, il s'agit non seulement de défendre les intérêts français mais, plus largement, de défendre un modèle de croissance durable et partagée.

Faut-il pour autant considérer le commerce extérieur comme un objectif poursuivi par les crédits de la mission « aide au développement » ?

Votre commission observe qu'il existe d'autres instruments dont les crédits sont imputés sur les missions budgétaires du ministère de l'économie et des finances qui sont spécifiquement chargés de promouvoir nos exportations.

Il s'agit notamment du Fonds d'études et d'aide au secteur privé FASEP-Études qui aide les entreprises françaises (assistance technique, ingénierie et industriels) à acquérir une première référence sur un marché émergent en préconisant des « solutions à la française » et en valorisant leur caractère innovant et contribue à la visibilité et au positionnement des entreprises françaises auprès des bailleurs de fonds multilatéraux, en finançant des études en amont de financements multilatéraux.

L'objet premier des crédits de la mission « aide au développement » est la promotion du développement de nos partenaires et il faut le rappeler ici avec force.

Cela ne signifie évidemment pas que, toutes choses égales par ailleurs, l'action de la coopération française et en particulier de l'Agence Française de Développement ne puisse pas promouvoir l'expertise française.

Cela implique en revanche qu'on ne saurait assujettir les objectifs de développement à la promotion des intérêts des entreprises françaises comme ce fût parfois le cas par le passé.

(b) La maîtrise de l'immigration peut-elle être également un objectif secondaire de la politique de coopération ?

Une des modifications récentes de la structure de la mission budgétaire « aide au développement » est l'introduction d'un programme 301 géré par le ministère en charge de l'Immigration, dont la compétence relève actuellement du ministère de l'Intérieur.

Ce programme concerne des crédits consacrés à la politique dite de codéveloppement. Cette politique dont l'intitulé a varié dans le temps entre codéveloppement et développement solidaire poursuit plusieurs objectifs :

- soutenir des projets de développement financés par des associations de migrants dans leur pays d'origine ;

- favoriser des projets individuels de retour dans les pays d'origine de certains migrants ;

- faciliter la signature par des pays partenaires de conventions de gestion concertée des flux migratoires ;

- réduire le coût des transferts financiers des migrants vers leur pays d'origine et orienter une partie de ces transferts vers des investissements collectifs ou productifs.

Cette politique publique s'appuie pour une part sur les pratiques sociales anciennes des communautés de migrants qui, soucieuses du développement de leur pays d'origine, ont toujours, d'une part, transféré une partie de leur revenu et, d'autre part, soutenu des projets locaux de développement dans leur pays d'origine.

Elle poursuit cependant un objectif final qui lui est propre à savoir la maîtrise de l'immigration. En effet l'idée qui sous-tend ces initiatives publiques est que le développement des pays et des régions d'origine des flux migratoires permettra de stabiliser les populations locales et de limiter les candidats à l'immigration.

Ce raisonnement a sa cohérence sur le long terme. En effet, nous avons toutes les raisons de penser que si l'Afrique et le Maghreb offrent suffisamment de perspectives d'emploi à leurs populations, le nombre des candidats au départ vers l'Europe diminuera. La question du sous-développement et du sous-emploi en particulier dans la zone sahélienne mais également dans le Maghreb est bien à l'origine de la pression migratoire que connaît l'Europe à ses frontières.

En revanche, nombre d'études soulignent qu'à court terme le processus de développement conduit à une accélération des migrations.

L'élévation du niveau d'éducation conduit en particulier à une augmentation des opportunités et du désir de mobilité. Cette mobilité peut déboucher sur ce qu'on a appelé une fuite des cerveaux, mais également sur des migrations circulatoires des franges les plus éduquées des populations qui viennent de se former dans les pays occidentaux et qui pourraient revenir quelques années plus tard.

Ce constat invite à relativiser l'opportunité de faire de la maîtrise de l'immigration un objectif direct d'une politique de développement. Par ailleurs, vos rapporteurs ne sauraient souscrire à l'idée qu'il faille conditionner l'ensemble de notre coopération à la signature d'accords migratoires contenant des dispositions facilitant l'expulsion des migrants sans-papiers vers leur pays d'origine.

Si une politique migratoire est nécessaire, on ne saurait gager l'action de la France en faveur du développement des pays du sud à la signature de ces accords.

Il convient enfin de souligner que les crédits consacrés à cette politique de codéveloppement sont très limités puisqu'ils concernent un peu plus de 300 millions d'euros sur un budget de 3 milliards d'euros.

En outre nombre de projets soutenus relèvent ni plus ni moins de l'aide au développement. Ainsi, la majeure partie des crédits a été récemment consacrée au soutien d'institut de formation professionnelle en Tunisie ne se distinguant pas de l'action traditionnelle de l'AFD dans ce pays.

De ce point de vue les crédits spécifiquement attribués à des projets comprenant la participation de migrants concernent des montants extrêmement limités, qui font de cette politique un instrument plus symbolique qu'opérationnel.


* 8 POS III conseil d'administration de l'agence française de développement du 16 novembre 2011

* 9 La France comme les pays du CAD a adopté la Recommandation sur le déliement de l'aide dans les pays les moins avancés (PMA) en 2001 dans laquelle elle s'engage à délier l'ensemble de leurs concours à ces pays à quelques exceptions près. La recommandation a été étendue aux pays pauvres très endettés (PPTE) non PMA en 2008. L'Arrangement sur les crédits à l'exportation bénéficiant de soutiens publics est mis à jour annuellement et publié sur le site de l'OCDE.http://www.oecd.org/document/42/0,3746,en_2649_37431_40898090_1_1_1_37431,00.html

L'accord sur la transparence des crédits d'aide déliés est disponible à l'adresse suivante :

http://www.oecd.org/dataoecd/14/39/34669230.pdf