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Projet de loi de finances pour 2012 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Défense : environnement et prospective de la politique de défense ( avis - première lecture )

Avis n° 108 (2011-2012) de MM. Didier BOULAUD et André TRILLARD, fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, déposé le 17 novembre 2011

Disponible au format PDF (248 Koctets)


N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

DÉFENSE : ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE
DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Par MM. Didier BOULAUD et André TRILLARD,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère, président ; MM. Didier Boulaud, Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Xavier Pintat, Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Hélène Conway Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger, André Trillard, secrétaires ; MM. Pierre André, Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Raymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Yves Rome, Richard Tuheiava.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 8) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le présent rapport pour avis porte sur le programme « environnement et prospective de la politique de défense » (programme 144) de la mission « Défense ».

Ce programme regroupe principalement les crédits d'études et de recherche technologique de défense, ainsi que ceux destinés à deux des trois services de renseignement du ministère de la défense à vocation générale (DGSE et DPSD). Il inclut également une partie de l'action internationale du ministère, que ce soit au titre du soutien aux exportations ou du réseau diplomatique de défense.

Les années précédentes, ce rapport pour avis était également consacré au programme 212 « Soutien de la politique de défense », mais, à la suite du dernier renouvellement sénatorial, il a été décidé de scinder ce rapport en deux avis distincts.

Les crédits de paiement du programme 144 sont stabilisés à 1,8 milliard d'euros pour 2012, et représentent 4,7 % des crédits budgétaires de la mission « Défense ».

Les perspectives du programme 144 pour 2012 sont marquées, comme l'an dernier, par la poursuite du plan de recrutement de la DGSE, un tassement des crédits d'études amont et une diminution des dotations pour les opérateurs et les écoles de la DGA.

Si vos rapporteurs pour avis se félicitent de la poursuite de l'effort consacré aux services de renseignement, qui traduit la priorité accordée au renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, ils regrettent en revanche le tassement des crédits d'études amont, à moins de 700 millions d'euros, loin de l'objectif d'un milliard d'euros fixé par le Livre blanc.

I. UNE STABILISATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE » EN 2012

Ce programme est placé sous la responsabilité du directeur des affaires stratégiques du ministère de la défense (DAS), M. Michel Miraillet, mais celui-ci ne gère que l'action relative à l'analyse stratégique. Les autres responsables de budgets opérationnels de programme sont subordonnés au chef d'état-major des armées (diplomatie de défense), au délégué général pour l'armement (recherche, soutien aux exportations) ou directement au ministre s'agissant de la DGSE et de la DPSD.

Les autorisations d'engagement (1,91 milliard d'euros en 2012 contre 1,84 en 2011, soit + 3,8 %) sont en progression, tandis que les crédits de paiement (1,799 milliard d'euros en 2012 contre 1,791 en 2011, soit + 0,005 %) sont stables. Comme l'an dernier, l'augmentation des dotations traduit principalement le renforcement des moyens de la DGSE, en application des orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale relatives à la fonction « connaissance et anticipation ».

Bien que le plafond d'emplois ne progresse que légèrement (+ 88 emplois), les dépenses de personnel augmentent de 5 %. 50 emplois sont supprimés au titre du non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux et 12 autres sont transférés vers d'autres programmes. Dans le même temps, 95 nouveaux emplois, en grande majorité de catégorie A, sont créés au profit de la DGSE.

8 761 emplois (dont 4 898 pour la DGSE, 1 189 pour la DPSD et environ 2 196 pour la DGA) sont rattachés au programme 144 (contre 8 673 en 2011, soit 88 postes supplémentaires). Cela représente 3 % des emplois de la mission Défense.

Hors dépenses de personnel (titre 2), les crédits de paiement diminuent légèrement (20 millions d'euros), pour atteindre 1 201,96 millions d'euros, du fait notamment d'une diminution des subventions aux opérateurs (ONERA, Institut franco-allemand de Saint-Louis) et écoles de la DGA (École Polytechnique, ENSTA, ENSIETA et ISAE). Conformément aux économies demandées par l'Etat aux opérateurs, la part de fonctionnement des subventions destinées aux opérateurs (hors charges de personnel) connaît une diminution de 2,5 % par rapport à 2011. En revanche, les autorisations d'engagement progressent de 44 millions d'euros, pour s'élever à 1 315,85 millions d'euros, notamment du fait du renforcement des moyens de la DGSE.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 144 « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE DONT DÉPENSES DE PERSONNEL

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2011

2012

%

2011

2012

%

Analyse stratégique

Prospective syst. de forces

Renseignement de sécurité

Capacités technologiques

Soutien aux exportations

Diplomatie de défense

4,5

33,6

637,3

1 042,6

20,1

102,7

5,4

34,1

690,3

1 057,6

18,5

107,3

+ 20

+ 1,48

+ 8,32

+ 1,38

- 7,96

+ 4,48

4,5

33,6

651,8

980,8

20,1

100,6

4,9

34,1

675,8

958,1

18,9

107,4

+ 8,89

+ 1,49

+ 3,68

- 2,31

- 5,87

+ 6,76

Total

dont personnel

fonctionnement

investissement

Intervention

1 840

569

1 071,9

142,3

57,5

1 913

597,4

1 106,8

152

56,9

+ 3,97

+ 4,92

+ 3,26

+ 6,84

- 1,08

1 791

569

1 009,3

157,5

55,4

1 799

597,4

1 006,7

138,2

56,9

+ 0,44

+ 4,92

- 0,26

- 12,38

+ 2,65

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 144 « ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE HORS DÉPENSES DE PERSONNEL

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2011

2012

%

2011

2012

%

Analyse stratégique

Prospective syst. de forces

Renseignement de sécurité

Capacités technologiques

Soutien aux exportations

Diplomatie de défense

4,5

24,5

211,11

987,37

7,09

37,22

5,35

24,83

237,28

1004,26

6,14

37,99

+ 18,2

+ 1,3

+ 12,4

+ 1,7

- 13,4

+ 2,1

4,53

24,50

225,64

925,56

7,09

35,13

4,92

24,82

222,87

904,78

6,58

37,99

+ 8,7

+ 1,3

- 1,2

- 2,2

- 7,2

+ 8,1

Total

fonctionnement

investissement

Intervention

1 271,81

1 071,9

142,3

57,57

1 315,85

1 106,8

152

56,9

+ 3,5

+ 3,3

+ 6,8

- 1,1

1 222,45

1 009,3

157,5

55,4

1 201,96

1 006,7

138,2

56,9

- 1,7

- 0,3

- 12,3

+ 2,7

Les crédits de fonctionnement du titre 3 (1 006,7 millions d'euros en crédits de paiement) sont en légère diminution par rapport à 2011. Ils sont constitués pour les neuf dixièmes d'entre eux de crédits d'études amont et des subventions aux écoles de la DGA. Comme en 2011, la dotation de l'exercice 2012 comprend 50 millions d'euros de recettes exceptionnelles imputées sur le compte d'affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien ». Les autorisations d'engagement sont en revanche en progression sensible (+3,26 %) du fait d'une majoration des engagements au titre des études amont.

Les dépenses d'investissement du titre 5 sont destinées aux équipements des services de renseignement, principalement la DGSE. Les autorisations d'engagement (152 millions d'euros) progressent de 6,84 %. En revanche, les crédits de paiement (138,2 millions d'euros) sont en forte diminution (-12,30 %).

Quant aux crédits d'intervention du titre 6, ils concernent la contribution à l'Agence européenne de défense et à l'institut franco-allemand de Saint-Louis, des subventions destinées à soutenir l'action des PME/PMI stratégiques pour la défense ou des études dans le domaine de la recherche, des subventions aux publications de recherche stratégique, l'aide versée à la République de Djibouti et la contribution française au partenariat mondial du G8 pour la lutte contre les armes de destruction massive. Ils représentent 56,9 millions d'euros, une progression de 1,18 million d'euros étant enregistrée par rapport à 2011 au titre de la subvention à Djibouti.

Dans le cadre du plan d'économies supplémentaires, annoncé par le Premier ministre le 25 août dernier, il a été décidé de réduire les crédits inscrits dans le projet de loi de finances pour un montant d'un milliard d'euros, dont 185 millions d'euros pour le ministère de la défense et des anciens combattants. Dans le cadre du deuxième plan d'économies, annoncé le 7 novembre dernier, la réduction porte sur un montant de 500 millions d'euros supplémentaires, dont 126 millions d'euros pour le ministère de la défense et 25 millions d'euros au titre des mesures transversales. Le ministère de la défense devrait donc voir ses crédits diminuer de 311 millions d'euros au total, dont 280 pour la mission « Défense », par rapport aux montants inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012.

Comme l'a indiqué le ministre de la Défense, M. Gérard Longuet, lors de son audition devant la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées, le 16 novembre dernier, la dotation du programme 144 devrait être réduite de 10,5 millions d'euros par rapport aux montants inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012.

Cette réduction de la dotation ne devrait toutefois pas porter sur le renseignement ni l'effort de recherche de défense.

En effet, comme le ministre de la défense l'a précisé lors de son audition :

« Il ressort d'une nouvelle prévision d'exécution pour 2011, que près de 6,5 millions d'euros de crédits provenant de la subvention Djibouti ne seraient pas utilisés et seraient donc reportés en 2012. Cet écart est lié à l'absence de prise en compte de la rétrocession de la TVA acquittée par les Forces Françaises à Djibouti. Cette baisse du besoin en 2011 ne remet pas en cause le montant total que la France doit verser à Djibouti de 30 millions d'euros chaque année.

Par ailleurs, la dotation aux études opérationnelles et à caractère technico-opérationnelles subira une baisse de 1,5 million d'euros.

Enfin trois opérateurs, trois écoles, contribueront aux réductions de dépenses, à hauteur de 1,2 million d'euros, par une baisse du fonds de roulement de l'école nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement. Il s'agit de l'ENSTA Bretagne, ex ENSIETA pour 0,3 million d'euros, de l'école nationale supérieure de techniques avancées (ENSTA) pour 0,4 million d'euros et de l'école Polytechnique pour 0,5 million d'euros ».

II. DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DE PERFORMANCE TOUJOURS PERFECTIBLES

Le programme annuel de performance contient 5 objectifs et 7 indicateurs de performance.

A. PREMIER OBJECTIF : RENFORCER UNE DÉMARCHE PROSPECTIVE EUROPÉENNE EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE DÉFENSE EN PROMOUVANT UNE DÉMARCHE PROSPECTIVE COMMUNE

Depuis quelques années, la direction des affaires stratégiques du ministère de la défense s'efforce de renforcer la dimension européenne des études de défense ou des programmes de recherche et de technologie. Cela passe notamment par l'organisation de séminaires, de traduction d'études ou encore par des programmes de coopération communs, dans un cadre bilatéral ou à travers l'Agence européenne de défense.

Afin d'évaluer les résultats obtenus, on peut se référer au taux de coopération européenne en matière de prospective, de recherche et de technologie, c'est-à-dire à la proportion d'études ou de programmes de coopération ayant une dimension européenne par rapport au nombre total.

Taux de coopération européenne en matière de prospective,

de recherche et de technologie

(en  % du montant des études)

 

2008

réalisation

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

Etudes prospectives et stratégiques

-

14

7

37

38

39

Etudes technico-opérationnelles

10,1

7,27

7,56

10

10

10

Recherche (études-amont)

19,3

17,2

17,7

16,8

17

22

A la lecture de ce tableau, on constate ces dernières années une diminution de la dimension européenne des études en matière de prospective, de recherche ou de technologie, qui traduit notamment la diminution de l'effort de recherche en matière de défense chez la plupart de nos partenaires européens en raison de la crise économique et financière. Ainsi, en 2010, seuls 7 % des études prospectives et stratégiques ont présenté une « dimension européenne », contre 14 % en 2009. L'objectif est de passer à 37 % en 2011 et à 38 % en 2012, pour une cible de 39 % en 2013.

B. DEUXIÈME OBJECTIF : AMÉLIORER LES CAPACITÉS DE COLLECTE ET DE TRAITEMENT DU RENSEIGNEMENT (DGSE) ET LE NIVEAU DE SÉCURITÉ DES FORCES ET DU PATRIMOINE INDUSTRIEL ET ÉCONOMIQUE LIÉ À LA DÉFENSE (DPSD)

Le renforcement de la fonction « connaissance et anticipation » est l'une des priorités du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008. Dans ce cadre, 690 emplois supplémentaires sont prévus pour la DGSE sur la période 2009-2015, selon le cadencement prévisionnel suivant : 140 recrutements en 2009, 150 en 2010, 165 en 2011, 95 en 2012, 95 en 2013 et 45 en 2014. Étant donné que les recrutements ont lieu en principe à la mi-année, ce cadencement représente 70 ETPT en 2009, 145 en 2010, 157,5 en 2011, 130 en 2012, 95 en 2013, 70 en 2014 et 22,5 en 2015.

L'indicateur annuel de suivi permet de mesurer le taux de réalisation de cette montée en puissance.

Taux de réalisation de la montée en puissance de la fonction connaissance et anticipation (DGSE) (en  %)

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

20

42

66

80

93

Comme l'illustre ce tableau, en 2012, la DGSE devrait avoir recruté 80 % des effectifs supplémentaires prévus sur la période 2009-2014, ce qui est strictement conforme au calendrier prévu.

La DPSD s'inscrit également dans le contexte de la mise en oeuvre du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, mais aussi de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle s'est lancée dans un processus de rationalisation de son fonctionnement et de son dispositif territorial, entre 2010 et 2014, afin d'améliorer la qualité du service rendu en l'adaptant aux missions prioritaires relevant de la contre-ingérence.

Ainsi, les deux indicateurs retenus visent à mettre en évidence les efforts de la DPSD dans le domaine de la prévention à la fois pour la sécurité des personnes, à travers l'émission des avis de sécurité dans les délais, et pour la sécurité des sites militaires sensibles et industriels liés à la défense.

Taux d'avis émis dans les délais prescrits (DPSD)

(en  %)

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

Cible

97

92,6

88

90

94

La diminution du taux d'avis émis dans les délais prescrits entre 2009 et 2011 s'explique uniquement par la phase de transition que connaît la DPSD avec la rationalisation de son dispositif et la mise en place d'une procédure entièrement numérisée à l'horizon 2013, dans le cadre du projet SOPHIA (Synergie pour l'optimisation des procédures d'habilitation de l'industrie et des administrations).

Comme l'illustre le tableau ci-dessous, la DPSD entend renforcer significativement dans les prochaines années son action en matière de sensibilisation et d'inspection des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense.

Taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits (DPSD)

(en  %)

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

Prévision

2012

prévision

2013

Cible

67

63

77

94

96

C. *TROISIÈME OBJECTIF : DÉVELOPPER LES CAPACITÉS SCIENTIFIQUES, TECHNOLOGIQUES ET INDUSTRIELLES NÉCESSAIRES AUX SYSTÈMES D'ÉQUIPEMENTS FUTURS

Cet indicateur mesure le taux de progression de la réponse des études amont aux besoins capacitaires, industriels et de base technologique qui sont exprimés pour les orienter.

Taux de progression des technologies spécifiques de défense

(jalons franchis par rapport aux jalons planifiés)

2008

réalisation

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

57 %

73 %

75 %

80 %

80 %

80 %

D. QUATRIÈME OBJECTIF : CONTRIBUER À L'AUTORISATION ET AU CONTRÔLE DES TRANSFERTS DES BIENS TECHNOLOGIQUES SENSIBLES

Le contrôle des transferts des biens et technologies sensibles est suivi au moyen d'un indicateur qui mesure les délais moyens de traitement des demandes d'agrément préalable pour l'exportation des matériels de guerre en procédure continue (matériels peu sensibles, pour des projets peu sensibles) et en procédure normale.

Délai de traitement des dossiers d'exportation (en jours)

 

2008

réalisation

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

Procédure continue

24

20

19

20

20

20

Procédure normale

 

42

45

45

45

43

La diminution des délais de traitement des demandes d'agrément préalable pour l'exportation des matériels de guerre contribue au dispositif de soutien à nos exportations d'armement.

E. CINQUIÈME ET DERNIER OBJECTIF : AMÉLIORER LES RÉSULTATS OBTENUS PAR LA MISE EN oeUVRE DE LA DIPLOMATIE DE DÉFENSE

La diplomatie de défense s'appuie sur le réseau des attachés de défense, dont le dispositif a été rationalisé entre 2008 et 2010. Les attachés de défense préparent notamment les plans de coopération bilatérale.

Afin de mesurer les résultats obtenus, un indicateur permet de mesurer les ressources financières et les priorités que la partie étrangère donne à la réalisation des actions du plan de coopération, et d'autre part les capacités que cette même partie met à la disposition de ces actions.

Atteinte des objectifs fixés par les accords de coopération
en matière de défense
(en %)

2009

réalisation

2010

réalisation

2011

prévision

2012

prévision

2013

cible

85 %

80 %

80 %

80 %

80 %

III. LA RÉPARTITION PAR ACTION : UNE ÉVOLUTION CONTRASTÉE DES CRÉDITS EN 2012

A. L'EFFORT CONSACRÉ À L'ANALYSE STRATÉGIQUE

L'analyse stratégique recouvre les études portant sur l'évolution de l'environnement international et des risques et menaces pouvant affecter la sécurité de la France. Elle fait appel à une large gamme de compétences visant à croiser trois dimensions : l'analyse des risques découlant des facteurs stratégiques, la traduction de ces risques en menaces et la prospective sur les caractéristiques technologiques de ces menaces.

Les crédits consacrés à l'analyse stratégique sont en augmentation, passant de 4,5 à 5,4 millions d'euros en autorisations d'engagement (+20 %) et de 4,5 à 4,9 millions d'euros en crédits de paiement (+8,88 %).

Un comité de coordination des études prospectives, qui regroupe les représentants des forces armées et des autres services du ministère sous la direction de la DAS, coordonne le choix des études et établit la programmation annuelle.

Une dotation de 150 000 euros, identique à l'an dernier, est destinée à l'accueil en France d'une quinzaine de « personnalités d'avenir » étrangères impliquées dans le domaine de la défense. Cette ligne était dotée de 400 000 euros en 2010, avec l'objectif d'accueillir 30 personnalités étrangères, mais également de financer 10 post-doctorants.

Les subventions aux publications de recherche stratégique sont en augmentation par rapport à 2011 (270 000 euros contre 200 000 euros). Pour l'année 2012, seize subventions d'aide à la publication devraient être attribuées pour un coût unitaire oscillant entre 5 000 et 30 000 euros (la subvention au GIP CSFRS1(*) s'élevant à 50 000 euros).

B. LA STABILITÉ DES CRÉDITS DESTINÉS À LA PROSPECTIVE DES SYSTÈMES DE FORCES

La prospective des systèmes de forces regroupe les activités destinées à identifier les besoins opérationnels, à orienter les études en vue de les satisfaire et à élaborer le « plan prospectif à 30 ans », actualisé chaque année. Ces activités sont conduites conjointement par les architectes de systèmes de forces, qui relèvent de la DGA, et les officiers de cohérence opérationnelle, qui relèvent de l'état-major des armées.

L'action « prospective des systèmes de forces » sera dotée en 2012 de 34,1 millions d'euros en autorisations d'engagement (+1,48 %) et en crédits de paiement (+1,48 %).

Les crédits destinés aux études « opérationnelles et technico-opérationnelles » sont en légère progression (19,98 millions d'euros en 2012 contre 19,6 millions d'euros en 2011).

Le programme annuel de performances précise la répartition de ces crédits entre les études concernant la dissuasion (3 millions d'euros) et celles relatives aux autres systèmes de forces (17 millions d'euros). Cette répartition correspond aux propositions d'études présentées lors du dernier comité des études technico-opérationnelles (CETO) réuni le 31 mars 2011. L'effort de recentrage sur les études de plus grande ampleur et la réduction des « micro-études » se poursuit.

La subvention au budget administratif de l'Agence européenne de défense (4,2 millions d'euros) est identique à celle prévue dans le budget 2011.

Les dépenses de personnel (9,3 millions d'euros) liées à cette action (153 emplois) augmentent légèrement (+0,235 million d'euros).

C. LE TASSEMENT PRÉOCCUPANT DE L'EFFORT DE RECHERCHE DE DÉFENSE

L'action « maîtrise des capacités technologiques et industrielles » regroupe essentiellement les crédits consacrés aux études technologiques nécessaires aux systèmes d'équipements futurs. Elle est dotée de 1 057,6 millions d'euros en autorisations d'engagement contre 1 042,6 millions d'euros en 2011 (+ 1,45 %) et de 958,1 millions d'euros en crédits de paiement contre 980,8 en 2011 (- 2,21 %).

Cette action est pilotée par la direction générale de l'armement (DGA). Elle donne lieu à l'élaboration d'une directive d'orientation des études amont (DOEA) qui définit les priorités pour les recherches et les études du ministère. Cette directive est élaborée sur la base du plan prospectif à trente ans, des politiques techniques sectorielles et de l'évaluation des études menées antérieurement. Après concertation avec l'ensemble des organismes concernés du ministère, cette directive fait l'objet d'une présentation au comité ministériel d'investissement. Elle est ensuite déclinée sous la forme d'une planification des études amont dont la contractualisation est confiée aux services de la DGA.

La planification définit et inscrit dans des feuilles de route les objectifs technologiques à atteindre, en réponse aux besoins capacitaires à court ou à long terme et aux exigences des missions régaliennes.

Outre 53,3 millions d'euros de dépenses de personnel correspondant aux 1 878 emplois équivalents temps plein rattachés à l'action, cette dotation couvre essentiellement :

- des crédits d'études amont qui s'élèvent à 732,5 millions d'euros en autorisations d'engagement contre 707 millions d'euros en 2011 (+ 3,6 %) et 633 millions d'euros en crédits de paiement contre 645,2 en 2011 (-1,9 %) ; comme l'an dernier la dotation de l'exercice 2011 comprend 50 millions d'euros en provenance du compte d'affectation spéciale « gestion et valorisation de ressources tirées de l'utilisation du spectre hertzien » ;

- ainsi que des subventions de fonctionnement, d'investissement ou d'études à divers organismes de recherche (ONERA, Institut franco-allemand de Saint-Louis) et aux écoles d'ingénieurs de la DGA (Ecole Polytechnique, École nationale supérieure de techniques avancées, École nationale supérieure des ingénieurs des études et techniques d'armement et Institut supérieur de l'aéronautique et de l'espace). Ces subventions sont en diminution, passant de 335 millions d'euros en 2011 à 325 millions d'euros en 2012 (-3 %), compte tenu des économies demandées aux opérateurs de l'Etat.

Les agrégats de mesure de la recherche de défense

L'effort national de recherche de défense est mesuré au travers de quatre agrégats. Le premier est composé des « études amont » (sous-action 4.1. du P 144) qui prend également en compte les bourses de thèse en sciences humaines. Le deuxième agrégat est la « Recherche et Technologie » (R & T) qui ajoute au premier les subventions à certaines écoles (ONERA, Saint Louis...) et les actions en faveur des PME-PMI (sous-action 4.2. du P 144). Le troisième agrégat est constitué par « les études de défense ». Cet agrégat ajoute au précèdent les études prospectives et stratégiques (action 1 « analyse prospective du P 144) ; les études technico-opérationnelles (action 2 du P 144) ; les crédits de recherche du Commissariat à l'énergie atomique (incluse dans l'action 6 « dissuasion » du P 146) ; les crédits de recherche duale (P 191 « recherche duale (civile et militaire) ») qui recouvre des subventions au CNES et au CEA. Enfin, la « Recherche et Développement » inclut, outre l'agrégat précèdent, la part liée aux « développements » dans les programmes d'armement du P 146.

Le tableau ci-dessus montre la relative stabilité des crédits consacrés aux études amont, de même que la relative stabilité de l'agrégat R & D. Cette apparente stabilité masque en réalité des évolutions contrastées (voir infra).

Le tableau ci-dessous montre l'importance relative de l'effort de recherche de défense consenti par notre pays.

Le tableau ci-après montre l'évolution de la répartition des crédits entre les différents systèmes de force.

On relèvera la part croissante consacrée aux études amont liées à la dissuasion et la part décroissante de celles dédiées au commandement et à la maîtrise de l'information. Cette évolution est due pour partie à l'importance prise par la simulation des essais nucléaires et à la décroissance des études liées aux projets spatiaux.

L'importance des crédits budgétaires alloués est un indicateur important de l'effort de recherche, surtout dans l'industrie d'armement qui est une industrie demandant des investissements lourds.

Pour autant les résultats ne tiennent pas seulement à l'importance des crédits consacrés. Les entreprises innovantes ne sont pas toujours celles qui consacrent le plus de crédits à la recherche. La pertinence des orientations données, la recherche d'effets de levier et la mise en place de coopérations fructueuses - a fortiori quand les budgets décroissent, concourent également au succès de la politique menée.

Précisément, les principales orientations de la politique menées concernent :

1) Le soutien à l'innovation, en particulier au travers de la procédure dite RAPID, qui permet dans des délais très brefs de subventionner des projets innovants de PME présentant un intérêt tant pour de futures applications civiles que militaires. C'est ainsi que, à titre d'exemple, la DGA a financé un projet prometteur d'exosquelette permettant à des fantassins de transporter des charges lourdes (jusqu'à 100 kg), projet d'une petite société (RB3D).

2) Le maintien des compétences techniques dans les technologies de souveraineté. Il s'agit en particulier des matériaux énergétiques de défense (propergols) des matériaux et composants. Ces études permettent notamment le maintien d'une capacité à exporter la plupart des systèmes sans contraintes de type ITAR.

3) Les systèmes de force engagement et combat. Dans ce domaine, les études portent notamment sur la préparation des évolutions du Rafale et la poursuite, en coopération, sur les futures plateformes de combat habitées ou non (NEUROn). On notera à cet égard, qu'aucun crédit ne semble être programmé au-delà de 2012, car il est prévu de débuter des travaux relatifs aux futures plateformes de combat dans un cadre franco-britannique à compter de 2012 ; la préparation du système futur de luttes anti-mines, la cohérence du système de combat terrestre au travers de la préparation du programme SCORPION ; les évolutions de l'hélicoptère TIGRE, la préparation des évolutions des missiles de croisière et des missiles tactiques de combat ; l'amélioration des capacités de survie des forces par la protection des combattants et des plateformes.

4) Les études concernant le commandement et la maîtrise de l'information portent sur les drones MALE, les projets de drones navals, le renseignement interarmées, la géographie de défense, les communications opérationnelles numériques et les systèmes d'informations opérationnels et de communication.

5) Concernant le système de force protection et sauvegarde, on notera cette année le lancement d'un démonstrateur de Radar à très longue portée, dont la réalisation a été confiée à la société THALES. Trente millions d'euros seront consacrés à la réalisation de ce démonstrateur sur les exercices budgétaires 2011, 2012 et 2013. La réalisation d'un radar complet avoisinerait vraisemblablement les 300 millions d'euros et ne peut être envisagé, à ce stade, qu'en coopération.

En matière de coopération de recherche de défense, la France a dédié près de 17 % en 2011 à des coopérations internationales. Ces coopérations se sont faites essentiellement avec ses partenaires européens, au premier rang desquels le Royaume-Uni, dans un cadre bilatéral, et l'Agence européenne de défense pour les coopérations multilatérales.

La coopération franco-britannique est l'axe prioritaire, orientation confirmée lors des accords de Lancaster House en novembre 2010. L'objectif est de réaliser 50 millions d'euros d'engagement par an et par nation dans des programmes communs. Ces programmes seront concentrés sur dix axes technologiques prioritaires (drones de combat, drones de surveillance, missiles, lutte anti-sous-marine, lutte NRBC).

Pour les partenaires européens, une translation de nos coopérations s'opère depuis les cinq dernières années d'un cadre majoritairement bilatéral vers l'Agence européenne de défense. En 2011, 80 % des coopérations franco-allemandes et 100 % des coopérations franco-italiennes se sont ainsi réalisées sous l'égide de l'AED.

Au-delà, la République de Singapour, lieu d'excellence en R & T, est aujourd'hui devenue le deuxième partenaire bilatéral de notre pays.

Le montant cumulé des différents marchés en cours et objets de coopération s'élève à 1 490 millions d'euros, dont 650 financés par la France.

Enfin, s'agissant des crédits de subvention aux organismes de recherche, vos rapporteurs regrettent vivement, les risques pesant sur le budget de l'ONERA, expert étatique jouant un rôle clef dans l'émergence et le développement des nouvelles technologies et des concepts novateurs dans l'aéronautique civile et militaire.

Le budget de l'ONERA se caractérise en effet depuis plusieurs années par une part importante de ressources contractuelles (de l'ordre de 50 %, d'origine du ministère de la défense et d'origine civile).

Sur un budget total de 220 millions d'euros, la subvention pour charge de service public, versée par la défense sur le programme 144 est de 109,7 millions d'euros pour 2012 (autorisations d'engagement et crédits de paiement). Elle diminue de 8,76 millions d'euros (-7,4 %) sur la période par rapport à 2011. Dans cette diminution, 8 millions sont imputables à une mesure de changement de régime fiscal dont l'impact est neutre pour l'ONERA. Il s'agit d'un rescrit fiscal : auparavant l'ONERA payait la TVA sur la subvention de l'Etat ; désormais elle reçoit une subvention nette de taxes. Il est dommage que cette neutralisation n'ait pas été laissée à l'ONERA afin de lui permettre de réaliser le regroupement de ces trois sites sur le site de Palaiseau.

Compte tenu du rôle stratégique joué par cet organisme il est important que son budget soit sanctuarisé.

D. LE RENFORCEMENT INDISPENSABLE DU RENSEIGNEMENT DE SECURITÉ

L'action « recherche et exploitation du renseignement intéressant la sécurité de la France » regroupe les activités de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), comptabilisées dans la sous-action « renseignement extérieur » et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), figurant pour leur part dans la sous-action « renseignement de sécurité de défense ».

Les crédits de la direction du renseignement militaire (DRM) relèvent en revanche du programme 178 « préparation et emploi des forces », du fait de la vocation opérationnelle du renseignement d'intérêt militaire, notamment sur les théâtres d'opérations extérieurs.

Quant aux crédits de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI), qui est une direction relevant de la direction générale de la police nationale du ministère de l'intérieur, ils sont inscrits dans le programme « police nationale » de la mission « Sécurité ».

ÉVOLUTION DE L'ACTION « RENSEIGNEMENT DE SÉCURITÉ »

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2011

2012

%

2011

2012

%

DGSE

DPSD

543,3

93,9

592,8

97,4

+ 9,11

+ 3,72

558,7

93,0

578,5

97,3

+ 3,54

+ 4,62

Total

637,3

690,3

+ 8,32

651,8

675,8

+ 3,68

dont personnel

fonctionnement

Investissement

426,2

68,7

142,3

453

85,2

152

+ 6,28

+ 24,01

+ 6,81

426,2

68

157,5

453

84,6

138,2

+ 6,29

+ 24,41

- 12,25

La forte progression des dépenses de personnel prévue en 2011 traduit la poursuite du plan de recrutement de la DGSE et la part croissante des personnels de catégorie A ou officiers dans les deux services.

1. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE)

La DGSE est un service de l'État, placé sous l'autorité directe du ministre de la Défense. Elle est dirigée par le Préfet M. Erard Corbin de Mangoux.

Ses activités, définies par l'autorité politique, ont pour objectif exclusif la protection des intérêts français. Leur réalisation concourt, notamment, à la protection des citoyens français partout dans le monde. Pour cette mission spécifique, elle oeuvre en partenariat étroit avec l'ensemble des services de sécurité nationaux. Son champ d'action se situe principalement hors des frontières.

La DGSE présente plusieurs particularités. Elle est tout à la fois :

- Un service de renseignement extérieur, qui recherche à l'étranger des informations confidentielles, intéressant la sécurité nationale. En communiquant aux autorités les éléments ainsi recueillis, elle participe à leur prise de décision. La DGSE est naturellement présente dans les zones de crise et celles où les intérêts français sont en jeu ;

 - Un service spécial, qui permet le maintien d'une présence, là où les canaux diplomatiques ne peuvent plus être utilisés. Le secret des moyens employés et des objectifs poursuivis garantit également la propre sécurité des agents ;

 - Un service intégré qui, à la différence de la plupart des services de renseignement occidentaux, maîtrise la totalité des modes de recueil du renseignement : sources humaines, capteurs techniques (interceptions électromagnétiques et imagerie satellitaire), moyens opérationnels, exploitation des sources ouvertes. Le renseignement obtenu par le biais de coopérations avec d'autres services, français ou étrangers, y occupe une place croissante.

? Les missions de la DGSE

Les missions générales de la DGSE sont formalisées aux articles D 3126-1 à D 3126-4 du Code de la défense, qui stipulent notamment que le Service « a pour mission, au profit du gouvernement et en collaboration étroite avec les autres organismes concernés, de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences ».

« Pour l'exercice de ses missions, la DGSE est notamment chargée d'assurer les liaisons nécessaires avec les autres services ou organismes concernés, et d'effectuer, dans le cadre de ses attributions, toute action qui lui serait confiée par le gouvernement, de fournir les synthèses des renseignements dont elle dispose.»

? Le budget de la DGSE

Compte tenu de la priorité accordée par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008 à la fonction « connaissance et anticipation », la loi de programmation militaire a prévu un renforcement important des moyens de la DGSE, avec notamment un recrutement de 690 emplois supplémentaires sur la période 2009-2014.

Le budget de la DGSE s'élèvera en 2012 à 592,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement, contre 543,3 en 2011 (+9 %) et 578,5 millions d'euros de crédits de paiement, contre 559 (+3,5 %).

A ces moyens s'ajoutent des crédits provenant des fonds spéciaux inscrits dans la mission « direction de l'action du gouvernement ». Selon les documents budgétaires, les crédits sur fonds spéciaux destinés au financement d'actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de l'Etat s'élèvent globalement à 53,9 millions d'euros pour 2012, soit un montant analogue à celui de la loi de finances initiale pour 2011. La DGSE est le principal service destinataire des fonds spéciaux.

? Les effectifs de la DGSE

Les dépenses de personnel de la DGSE s'élèveront en 2012 à 367,5 millions d'euros, soit 22,9 millions d'euros de plus qu'en 2011 (344,6 millions d'euros).

Cette forte progression des crédits de masse salariale (+6,6 %) traduit à la fois l'augmentation des effectifs, concentrée sur des personnels qualifiés, les améliorations statutaires et la budgétisation des indemnités de résidence à l'étranger, auparavant partiellement imputées sur les fonds spéciaux.

Le plafond d'emplois autorisé pour 2012 est fixé à 4 898 emplois équivalents temps plein contre 4 759 en 2011 et 4 620 en 2010. Cette progression brute de 139 emplois équivalents temps plein résulte de la création de 111 emplois dans le cadre du renforcement de la fonction « connaissance et anticipation ».

Le projet de loi de finances suit rigoureusement le cadencement des créations d'emplois prévues par le Livre blanc.

Cadencement des créations d'emplois temps plein travaillés à la DGSE

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

70

145

158

130

95

70

22

Source : projet annuel de performances pour 2011

Pour mémoire, les 158 emplois temps plein travaillés de 2011 comprennent trois emplois transférés au profit de l'Académie du renseignement.

Il faut rappeler que l'on distingue le nombre de personnes supplémentaires recrutées dans l'année et leur contre-valeur en création d'emplois. Par convention, on considère que les recrutements ont lieu en moyenne à mi-année, la moitié d'entre eux se traduisant en création d'emplois sur l'année. L'échelonnement des recrutements est le suivant : 140 en 2009, 150 en 2010, 165 en 2011, 95 en 2012, 95 en 2013 et 45 en 2014. Les 150 personnes recrutées en 2010 correspondent à 75 emplois crées sur 2010 et 75 emplois créés sur 2011. Les 165 recrutements prévus en 2011 seront comptabilisés pour 83 créations d'emplois en 2011 (soit un total de 158 emplois supplémentaires avec l'extension en année pleine des créations de 2010) et 82 en 2012.

La DGSE devrait avoir effectué fin 2011 les deux-tiers (455 sur 690) des recrutements supplémentaires prévus sur la période 2009-2014. Avec 165 recrutements prévus contre 140 en 2009 et 150 en 2010, l'année 2011 correspondra à un « pic » en la matière. Jusqu'ici, les emplois ouverts ont été pourvus sans difficulté.

Ce résultat est d'autant plus satisfaisant que ces recrutements porteront essentiellement sur des agents de catégorie A ou équivalents. Ils s'accompagnent d'un redéploiement interne au profit de postes d'ingénieurs et de techniciens supérieurs.

Les effectifs de la DGSE se répartissent actuellement entre 3 422 personnels civils, dont 1 259 personnels de catégorie A, 855 personnels de catégorie B et 1 308 personnels de catégorie C, et 1 325 militaires, dont 558 officiers, 750 sous-officiers et 17 militaires du rang.

Il faut rappeler qu'à périmètre comparable, les services britanniques comptent un effectif pratiquement deux fois supérieur à celui de la DGSE. Quant aux services allemands, leurs effectifs sont plus importants que ceux de la DGSE, sans nécessairement accomplir une gamme aussi large de missions. L'effort de rattrapage visant à renforcer les effectifs de la DGSE était d'autant plus indispensable que les enjeux liés au renseignement extérieur sont de plus en plus prégnants.

Au-delà de l'augmentation des effectifs en spécialistes techniques et analystes, la DGSE s'efforce d'améliorer la situation statutaire de ses personnels et l'attractivité des carrières.

Le personnel civil de la DGSE ne relève pas du statut général de la fonction publique d'Etat. Des mesures de transposition spécifiques sont donc nécessaires pour leur appliquer les évolutions intervenues dans la fonction publique. C'est ce qui a été fait en 2009 avec la fusion de certains corps de catégorie B et la refonte en cours des carrières des corps de catégorie C, dont le nombre sera réduit à trois. S'agissant des corps de catégorie A, les décrets statutaires des délégués et inspecteurs ont été signés en 2009.

Une nouvelle étape a été franchie avec la refonte du statut des personnels d'encadrement supérieur, réalisée par le décret du 30 décembre 2010. Le déroulement de carrière des « administrateurs de la DGSE » a été aligné sur celui des autres corps d'encadrement supérieur de l'Etat, afin de favoriser notamment la mobilité. Ce corps est désormais en partie recruté par la voie de l'École nationale d'administration (ENA). Un premier poste a ainsi été offert lors du dernier concours de sortie de l'ENA. La création de l'Académie du renseignement, ainsi que la mise en place de formations communes, devraient favoriser la mobilité entre les différents services.

? Les moyens de fonctionnement et d'investissement de la DGSE

Les crédits de fonctionnement sont en forte augmentation, passant de 60,9 millions d'euros en 2011 à 75,1 millions d'euros en 2012 (+23 %) en autorisations d'engagement. En crédits de paiements, ils passent de 60,8 millions d'euros en 2011 à 74,69 millions d'euros en 2012 (+22%).

Comme l'ensemble des services du ministère de la défense, la DGSE est soumise à des économies de fonctionnement. Celles-ci portent notamment sur le fonctionnement courant et certains achats désormais effectués dans le cadre de marchés mutualisés avec d'autres entités. En sens inverse, la DGSE bénéficie de dotations supplémentaires pour faire face à l'accroissement mécanique des dépenses induit par l'augmentation des effectifs (coûts de recrutement, de formation, d'entretien des locaux supplémentaires) et aux coûts d'approvisionnement en énergie liés à la mise en service de nouvelles salles informatiques.

Les crédits d'investissement s'établissent pour 2012 à 150,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement, contre 137,84 en 2011 (+8,9 %) et 136,35 millions d'euros de crédits de paiement, contre 153,2 millions d'euros en 2011 (-11 %).

Ces dotations visent d'une part à permettre l'acquisition de matériels opérationnels dédiés au traitement et à l'exploitation du renseignement obtenu, ainsi qu'au soutien, au support et à la logistique des opérations et, d'autre part, à la construction, la modernisation et l'adaptation des locaux abritant les matériels techniques de recueil et de traitement de l'information.

Il faut noter que l'augmentation des effectifs (près de 700 agents supplémentaires en 6 ans) nécessite inévitablement l'aménagement ou la création d'infrastructures.

Les dotations prévues pour 2012 permettent de poursuivre le renforcement des moyens techniques de recueil du renseignement prévu par la loi de programmation militaire. Il s'agit ici d'adapter les outils aux nouveaux modes de communication ainsi que d'accentuer les capacités d'interception et de traitement de l'information.

Cet effort s'effectue dans la logique de mutualisation des moyens entre services retenue depuis plusieurs années. Ainsi, la DGSE est spécialisée sur l'interception des communications et la cryptologie, au bénéfice de l'ensemble de la communauté du renseignement. La direction du renseignement militaire (DRM) met en oeuvre quant à elle les satellites d'observation et les moyens d'écoute des signaux radar. Environ 80 % du budget annuel d'investissement de la direction technique de la DGSE financent des projets intéressant également d'autres organismes.

A cet égard, il convient de relever que la DGSE bénéficie également de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les satellites de renseignement. Le programme Musis, comprenant au moins deux satellites destinés à succéder aux actuels satellites militaires d'observation Helios 2, semble heureusement préservé. En revanche, vos rapporteurs pour avis ont quelques inquiétudes sur le décalage du satellite de renseignement électromagnétique Ceres, même si la DRM semble plus concernée que la DGSE et que le coût global de ce satellite ne paraît pas très élevé au regard d'autres programmes militaires. Aux yeux de vos rapporteurs pour avis, une capacité d'écoute spatiale, en particulier des communications, semble réellement indispensable pour des zones d'intérêt comme par exemple le Sahel.

Globalement, vos rapporteurs se félicitent de constater que les engagements pris dans le Livre blanc pour renforcer les moyens de la DGSE, tant humains que techniques, sont honorés, en dépit de la révision des objectifs de la loi de programmation dans d'autres domaines.

Une nouvelle fois, ils insistent pour souligner que beaucoup de retard avait été pris par le passé et que cet effort était indispensable pour répondre aux défis, très nombreux, auxquels le service est confronté. Le suivi des évolutions technologiques et la prise en compte des menaces qui pèsent sur notre pays et nos ressortissants exigeront le maintien de cet effort.

2. La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)

La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) est le service de renseignement dont dispose le ministre de la défense pour assumer ses responsabilités en matière de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles. Son domaine de compétence couvre les forces armées, la direction générale pour l'armement, les services de la défense et les sociétés industrielles liées à la défense au titre d'un contrat, soit environ 450 000 personnes dont 80 000 civils de la défense. Ce service est dirigé par le général Antoine Creux.

Agissant dans un cadre exclusivement préventif, la DPSD conjugue ainsi deux métiers complémentaires : la contre-ingérence et la protection. Une part importante de l'activité de la DPSD est dédiée à la lutte anti-terroriste, au contre-espionnage, à la protection du personnel, ainsi qu'à la sécurité des installations et des systèmes d'information et de communications. Elle agit également au profit de l'industrie de défense, tout en s'inscrivant dans la démarche nationale d'intelligence économique, en s'attachant à prévenir les menaces pouvant atteindre le patrimoine industriel français en participant à la surveillance du commerce des armements.

Conformément aux directives fixées par le ministre de la défense le 9 juin 2010, les priorités d'action qui lui sont assignées portent sur la lutte contre l'ingérence et la protection du patrimoine industriel et scientifique de la défense. A ce titre, elle s'investit de manière croissante dans la sécurité des systèmes d'information. La DPSD est également chargée, dans le domaine de la protection du secret, de mettre en place un dispositif innovant de sensibilisation aux compromissions, en diffusant auprès des personnels concernés des recommandations concrètes directement inspirées des incidents constatés.

Les moyens alloués à la DPSD en 2012 s'élèveront à 97,44 millions d'euros (contre 93,95 millions d'euros en 2011) en autorisations d'engagement et à 97,334 millions d'euros (contre 93 millions d'euros en 2011) en crédits de paiement, soit une augmentation de 3,5 millions d'euros (+3,7 %), malgré des réductions d'effectifs.

Le plafond d'emploi retenu pour 2012 se monte à 1 189 équivalents temps plein (contre 1 224 en 2011), soit une diminution de 35 postes. Cette réduction concernera essentiellement les effectifs sous-officiers, qui représentent plus de la moitié des personnels du service, et les personnels de catégorie C ainsi que les ouvriers d'Etat. En revanche, la DPSD poursuit le nécessaire renforcement de son encadrement civil. Les effectifs de catégorie A, qui étaient de 15 emplois en 2009, sont passés à 23 emplois en 2010 et à 30 en 2011. Ils devraient être portés à 34 emplois en 2012. Les effectifs officiers devraient passer à 227 emplois.

Les fonctions « protection » et « contre-ingérence» représentent 77 % de l'effectif, le restant (23 %) relevant de la fonction « soutien ».

Les crédits de personnel de la DPSD passeront de 81,5 millions d'euros en 2011 à 85,5 millions d'euros en 2012 (+4,8 %), malgré une réduction de ses effectifs (-35 postes).

Globalement, la DPSD est engagée dans une diminution des effectifs qui sera supérieure à 15 % sur six ans. Cette réduction est en partie permise par l'optimisation des soutiens en cours pour l'ensemble du ministère de la défense (création du service parisien de soutien de l'administration centrale et des groupements de soutien des bases de défense). Elle repose surtout sur la dématérialisation des procédures d'habilitation, qui représentent une charge très consommatrice en personnels pour les saisies et l'archivage et pourrait faire économiser de l'ordre de 80 emplois.

Le projet SOPHIA (synergie pour l'optimisation des procédures d'habilitation de l'industrie et des administrations) permettra la numérisation des procédures, mais également leur centralisation au siège de la DPSD, alors qu'elles sont aussi traitées, actuellement, à l'échelon régional. L'appel d'offres devait être rendu public au troisième trimestre 2011, mais ce projet a connu un certain retard. Le début des travaux de réalisation est attendu pour le deuxième trimestre 2012 et une mise en service opérationnelle est prévue au cours de l'année 2013. Le coût global de ce projet est estimé à 2 millions d'euros, dont la DPSD ne finance qu'une partie (200 000 euros en 2012).

En parallèle à ces réductions d'effectifs administratifs, la DPSD a obtenu un renforcement du nombre de personnels qualifiés, qu'il s'agisse d'officiers brevetés ou de personnels civils de catégorie A. L'objectif poursuivi est double : recruter des experts techniques pour les missions liées à la sécurité des systèmes d'information, qui sont appelées à prendre de l'ampleur ; disposer, en quantité et en qualité, des analystes chargés d'exploiter le renseignement recueilli et de le valoriser au profit de l'ensemble de la communauté du renseignement.

Hors titre 2, les dotations de la DPSD se limitent à 11,929 millions d'euros en autorisations d'engagement (soit une diminution de 435,7 milliers d'euros) et à 11,824 millions d'euros en crédits de paiement (soit une progression de 332 milliers d'euros par rapport à 2011).

Les crédits d'investissement pour 2012 sont en diminution
(-2,5 millions d'euros environ en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), en raison de transferts de certaines dépenses du titre 5 (investissement) au titre 3 (fonctionnement) et à la suite des nouvelles règles d'imputation des dépenses de maintien en condition opérationnelle (MCO) et de la prise en compte du seuil des immobilisations.

Le dispositif de la DPSD en métropole s'est resserré (42 implantations en 2010 contre 64 en 2001) pour être en cohérence avec la mise en place des bases de défense et les évolutions des sites industriels liés à la défense. Par ailleurs, une antenne a été créée à Kourou, ainsi qu'à Abou Dhabi à la suite de l'ouverture de la base française.

En 2011, il est prévu de fermer le poste de protection sécurité et défense de Marseille et le poste de Limoges. Par ailleurs, à compter du 1er septembre, une direction régionale Île-de-France a été créée, qui regroupe les postes parisiens « terre, air, marine », avec pour objectif de mutualiser et de rationaliser les implantations et les effectifs.

Pour 2012, il est prévu de fermer trois postes (Montpellier, Villingen et Pointe-à-Pitre) et de transférer les postes de Creil et de Compiègne à Senlis. Il est également prévu de créer des postes à Nîmes et à Carcassonne.

Vos rapporteurs constatent que la DPSD est engagée dans la voie de la modernisation, grâce à l'allègement des tâches administratives, et qu'un effort significatif est réalisé pour rehausser la qualification de ses personnels, en adéquation avec ses missions en matière de sécurité des systèmes d'information et avec sa pleine participation à la communauté du renseignement.

E. UNE LÉGÈRE AUGMENTATION DES CRÉDITS DES ACTIONS À VOCATION INTERNATIONALE DU PROGRAMME

Le programme « environnement et soutien de la politique de défense » comporte deux actions à vocation internationale.

La première concerne le soutien aux exportations et bénéficiera de 18,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement en 2012, contre 20,1 millions d'euros en 2011 (-7,96 %).

Les effectifs rattachés à cette action s'élèvent à 165 emplois relevant de la direction du développement international (DDI) de la DGA. Celle-ci est chargée de toutes les actions, en France et à l'étranger, propres à soutenir les exportations de matériels d'armement et les services qui leur sont associés et à participer à leur mise en oeuvre.

Hors titre 2, les crédits de l'action 5 sont en diminution. Les autorisations d'engagement baissent de 7,09 millions d'euros à 6,13 millions d'euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de 7,09 millions d'euros à 6,58 millions d'euros en 2012. 5,9 millions d'euros sont destinés à financer les dépenses liées aux actions de promotion des exportations, principalement le financement du pavillon défense des salons Eurosatory et Euronaval (dont le coût est évalué à environ 2,3 millions d'euros chacun), ainsi que le soutien aux industriels français, en particulier des PME/PMI, sur des pays ciblés, en vue de la prospection de marchés, de la démonstration ou de la commercialisation de matériels. La baisse de la dotation en 2012 s'explique par le financement en 2011 du salon de l'aéronautique et de l'espace du Bourget, plus onéreux que les salons Eurosatory et Euronaval.

D'après le dernier rapport annuel sur les exportations d'armement de la France dans le monde2(*), la France demeure aujourd'hui le quatrième exportateur mondial d'armement, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Russie, et devant Israël, ces 5 pays se partageant 90 % du marché mondial.

Sur la période 2005-2009, la part de marché de la France est de l'ordre de 6 % en moyenne annuelle, contre 53,7 % pour les Etats-Unis, 12,5 % pour le Royaume-Uni et 8,2 % pour la Russie.

Par zones géographiques, le Proche et Moyen Orient représente 27 % des commandes, devant l'Amérique du Sud (25 %) et l'Asie (18 %). L'Union européenne ne représente que 13 %. Les principaux clients de la France sont l'Arabie Saoudite, l'Inde et la Malaisie.

Les contrats les plus importants concernent la vente de sous-marins Scorpène au Brésil, de bâtiments de projection et de commandement (BPC) à la Russie, d'hélicoptères EC725 au Mexique et à la Malaisie, et d'un système d'observation par satellite au Kazakhstan.

En revanche, la vente du Rafale se fait toujours attendre même si des négociations sont toujours en cours (avec le Brésil, les Emirats arabes unis ou l'Inde).

Les exportations d'armements, qui s'étaient dégradés dans les années 1990, se sont nettement améliorées depuis 2007, grâce à un plan de relance des exportations d'armement.

Ce plan comprend deux volets : la dynamisation des mécanismes de soutien et la « fluidification » des mesures de contrôle.

En ce qui concerne le premier axe, plusieurs dispositifs ont été mis en place. Une commission interministérielle d'appui aux contrats internationaux a été créée, qui se réunit tous les deux mois sur des sujets liés à l'export. Un plan national stratégique de soutien aux exportations de défense a été élaboré et est actualisé chaque année pour tenir compte des évolutions du marché mondial d'armement. Enfin, un plan « PME-PMI » a été lancé.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été prises pour favoriser la « fluidification » des contrôles, comme la réduction des délais de traitement des dossiers soumis à la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

Dans un contexte de forte diminution des budgets de la défense en Europe et vraisemblablement aux Etats-Unis, en raison de la crise économique et financière, et face à l'arrivée de nouveaux concurrents issus des pays émergents, il faut s'attendre à l'avenir à une concurrence accrue sur le marché mondial d'armement.

La seconde action, intitulée « diplomatie de défense », est dotée de 107 millions d'euros en 2012, contre 102 millions d'euros en autorisation d'engagement (+4,47 %) et 100 millions d'euros en crédits de paiement (+6,60 %) en 2011. Elle regroupe trois types de crédits :

- les crédits de personnels et de fonctionnement de la chaîne « relations internationales » du ministère de la défense et des postes permanents à l'étranger (75,06 millions d'euros, soit 5,98 % d'augmentation), c'est-à-dire des attachés de défense et des militaires affectés à nos représentations dans 87 pays ;

- la subvention versée à Djibouti (26,58 millions d'euros) pour le stationnement des forces françaises ; cette subvention est augmentée de 1,18 million d'euros par rapport à 2011, pour compenser la diminution des effectifs français sur place qui occasionne une baisse de l'impôt sur le revenu perçu par Djibouti. La contribution totale de la France à Djibouti est de 30 millions d'euros, conformément à la convention bilatérale du 3 août 2003, actuellement en cours de renégociation ;

- une contribution au partenariat mondial du G8 de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive pour laquelle sont prévus 5,7 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement ; ces dotations seront complétées en cours de gestion par une contribution du ministère des affaires étrangères, à hauteur de 2,858 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement, la contribution française totale s'élevant donc à 8,6 millions d'euros, dont le financement est assuré à hauteur des deux tiers par le ministère de la défense et pour un tiers par le ministère des affaires étrangères et européennes.

Les effectifs comptabilisés dans l'action « diplomatie de défense » s'élèvent à 478 emplois pour 2012 contre 483 en 2011.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, les effectifs relevant de l'action « diplomatie de défense » et affectés à l'étranger représentent 484 personnels en 2012. Parmi eux, 362 relèvent de l'état-major des armées (attachés de défense, attachés de défense adjoints et spécialisés, assistants d'attachés de défense, personnels civils des missions militaires), 90 de la DGA et 32 de la DPSD.

Hors diplomatie de défense, les personnels du ministère de la défense affectés de manière permanente à l'étranger exercent dans des postes d'échange, de liaison et d'insertion dans des structures opérationnelles ou internationales, notamment dans les structures de l'OTAN. Aux 1 100 personnels relevant du programme 178 « préparation et emploi des forces » s'ajoutent environ 70 personnels de la DGA répartis pour moitié environ entre le programme 144 et le programme 146 « équipement des forces ».

La très forte augmentation des postes permanents à l'étranger de l'état-major des armées, qu'il s'agisse des postes d'échange, de liaison ou insérés dans des structures opérationnelles ou internationales (ONU, OTAN, UE, OSCE, officiers de liaison, etc.), par rapport à 2009, est essentiellement due au déploiement de quelques 335 postes supplémentaires dans les structures et organes de l'OTAN, dans le cadre de la participation pleine et entière de la France à l'Alliance atlantique, décidée par le Président de la République en avril 2009. Le nombre de postes français à l'OTAN se stabilise en 2011 (896 postes permanents à l'étranger).

L'évolution du réseau du ministère de la défense à l'étranger s'est traduite par un redéploiement de postes permanents en ambassade vers les organisations internationales.

Depuis 2008, le réseau bilatéral diplomatique de défense a été réorganisé. Cette rationalisation a conduit à une réduction, pour le seul programme 144, du réseau sur trois ans qui est passé de 422 postes permanents à l'étranger implantés dans 86 pays à une première cible de 286 postes permanents, soit une réduction de plus de 30 % de ses effectifs pour un réseau de taille inchangée. Dans une deuxième étape, des services communs de gestion au sein des ambassades ont été constitués dans le cadre de la RGPP, ce qui a conduit au transfert de 20 équivalents-temps plein (ETP) du programme 144 au programme 105 du ministère des affaires étrangères et européennes.

Tout en respectant un objectif de 281 postes permanents en 2012, des redéploiements sont prévus à effectifs constants. Ainsi, il est prévu de fermer des missions de défense dans certains pays (Bulgarie, Hongrie, République tchèque), d'ouvrir une mission de défense en Macédoine et de renforcer les missions de défense dans d'autres pays avec lesquels nous avons un partenariat stratégique (comme l'Inde, le Brésil, la Malaisie ou les Emirats arabes Unis).

Un comité présidé par l'amiral Launay, inspecteur général des armées, a été créé en vue d'effectuer tous les six mois le point sur le réseau bilatéral de défense, l'évolution des besoins et les mesures d'adaptation nécessaires.

En matière de gestion des postes, diverses mesures ont été prises. Par exemple, les postes d'attachés de défense ne sont plus réservés aux officiers des armes mais peuvent être ouverts à des ingénieurs de l'armement, en fonction de la situation locale. Des procédures nouvelles ont été mises en place pour assurer la sélection des attachés de défense et veiller à une meilleure adéquation entre les profils des candidats et les postes à pourvoir.

CONCLUSION

Vos rapporteurs pour avis portent une appréciation contrastée sur le projet de budget du programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » pour 2012.

L'effort consacré au renseignement est visible et s'inscrit dans la continuité des conclusions du Livre blanc sur le renforcement de la fonction « connaissance et anticipation ». Les recrutements significatifs de personnels qualifiés ou hautement spécialisés au profit de la DGSE et, dans une mesure plus modeste, de la DPSD, sont le signe visible de cette priorité politique qui trouve une traduction budgétaire année après année.

Cet effort, qui se chiffre en dizaines de millions - ce qui reste modeste par rapport à l'ensemble du budget de la défense - doit surtout être analysé comme un rattrapage indispensable et être poursuivi dans la durée. Dans le passé, les moyens consacrés au renseignement n'avaient pas vraiment été augmentés à la hauteur des besoins.

Les dotations consacrées à la recherche de défense ont pour leur part été maintenues à un niveau légèrement inférieur à celui de l'an dernier. Ce niveau, peu ou prou stabilisé depuis trois ans, risque fort de se révéler très vite insuffisant pour maintenir toutes nos compétences technologiques et en développer de nouvelles. La charge de développement des bureaux d'études est en réduction très sensible, du fait de l'entrée en production des principaux équipements majeurs. Le décalage de certains programmes dans le cadre de la programmation triennale ne fera qu'accentuer cette diminution qu'il aurait fallu pouvoir compenser par un rehaussement des crédits d'études amont. Ce ne sera malheureusement pas le cas.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a procédé à l'examen des crédits de la Mission Défense : programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » lors de sa réunion du 23 novembre 2011.

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis. - Avec mes collègues MM. André Trillard et Jeanny Lorgeoux, nous souhaitons vous présenter les crédits du programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « défense ».

Le responsable de ce programme, M. Michel Miraillet, directeur des affaires stratégiques au ministère de la défense, est venu devant la commission, le 19 octobre dernier, exposer dans le détail ce projet de budget.

Je rappelle que ce programme 144 présente la particularité de regrouper des éléments très différents, puisqu'il comprend notamment :

- les crédits de deux des trois services de renseignement qui relèvent du ministère de la défense : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE) et la direction générale de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), le troisième, la Direction du renseignement militaire (DRM), relevant de la responsabilité du chef d'état-major des armées au sein du programme 178, Quant à la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) elle relève de la direction générale de la police nationale et de la mission « Sécurité » ;

- une partie de l'effort de recherche et de prospective en matière de défense, avec en particulier les « études amont » ;

- les crédits consacrés à l'action internationale du ministère, à travers le soutien aux exportations d'armement ou la diplomatie de défense.

Je limiterais mon intervention aux crédits des services de renseignement, avant de laisser la parole à mes collègues M. Jeanny Lorgeoux, qui traitera des aspects relatifs à la recherche de défense, et M. André Trillard, qui vous présentera les crédits concernant la diplomatie de défense et le soutien aux exportations d'armement.

Globalement, le programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » voit ses crédits augmenter de 5 % en 2012.

Cette hausse est principalement due à l'augmentation des effectifs et des moyens des services de renseignement, notamment la DGSE.

Je rappelle que la DGSE est le service de renseignement ayant pour mission de protéger les intérêts et les ressortissants français à l'étranger. Avec mes collègues, nous nous sommes rendus au siège du service et nous avons eu un entretien avec son directeur, le Préfet M. Erard Corbin de Mangoux.

Pour 2012, le budget de la DGSE s'élèvera à 593 millions d'euros, soit une hausse de 9 % par rapport à 2011. A cette dotation, il faut ajouter les crédits provenant des fonds spéciaux, dont le montant est de 53,9 millions d'euros.

Quelles sont les raisons qui expliquent l'augmentation de ses crédits ?

Premièrement, 135 emplois supplémentaires devraient être créés en 2012, ce qui est conforme au plan de recrutement prévu par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008.

L'une des priorités du Livre blanc a porté sur le renforcement de la fonction « connaissance et anticipation ». A ce titre, la DGSE devrait voir ses effectifs augmenter de près de 700 agents sur la période 2009-2014.

Le service compte actuellement 4 760 agents, dont 3 450 civils et 1 300 militaires. A périmètre comparable, les services britanniques comptent un effectif pratiquement deux fois supérieur à celui de la DGSE. C'est aussi le cas des services allemands, qui ne remplissent pas les mêmes missions.

Les recrutements concernent exclusivement des personnels de haut niveau : deux tiers d'ingénieurs spécialisés dans le renseignement technique, un tiers sur des analystes et des linguistes pour l'exploitation du renseignement.

Le nombre des emplois créés ne donne pas la pleine mesure de l'effort financier réalisé. Il s'agit quasi-exclusivement de personnels de catégorie A. Comme nous l'a indiqué son directeur, le service ne rencontre aucune difficulté en ce qui concerne le recrutement.

Un deuxième facteur d'augmentation des crédits est la poursuite de l'amélioration de la situation statutaire et indiciaire des fonctionnaires de la DGSE. Cela avait été fait les années précédentes pour les catégories B et C. Le décret du 30 décembre 2010 a concerné les catégories A avec la modernisation des statuts et la création d'un corps d'administrateurs de la DGSE. Il s'agit à la fois d'aligner les perspectives de carrière sur la fonction publique d'Etat et de favoriser la mobilité, notamment grâce à la création de l'académie nationale du renseignement et à des passerelles entre les services. L'aspect le plus visible de cette refonte tient à ce que ce corps est en partie recruté à la sortie de l'ENA, afin de donner un signe de la volonté de décloisonner et de revaloriser le renseignement, dans le cadre de la création d'une véritable « communauté du renseignement ». Ainsi, un poste à la DGSE a été offert à la sortie du dernier concours de l'ENA.

Troisième facteur d'augmentation, les crédits d'équipement. Il s'agit de renforcer les moyens d'écoute des télécommunications, afin de s'adapter à la croissance des flux, ainsi que les capacités de déchiffrement. Il faut préciser, à cet égard qu'une partie des moyens font l'objet d'une mutualisation avec les autres services de renseignement, notamment la DRM.

En résumé, le projet de budget de la DGSE traduit l'accentuation des moyens humains et techniques prévue par le Livre blanc.

Comme j'avais eu l'occasion de le dire les années précédentes, cet effort qui se chiffre en dizaines de millions - ce qui reste modeste par rapport à l'ensemble du budget de la défense - doit surtout être analysé comme un rattrapage nécessaire. Dans le passé, les moyens de la DGSE n'avaient pas vraiment été augmentés à la hauteur des besoins.

J'ajoute que la DGSE bénéficie également de moyens qui ne relèvent pas de son budget, comme les satellites de renseignement. Le programme Musis me semble préservé.

J'ai en revanche quelques inquiétudes sur le décalage du satellite d'écoute Ceres, même si la DRM semble plus concernée que la DGSE. Une capacité d'écoute spatiale, en particulier des communications, me semble vraiment indispensable pour des zones d'intérêt comme par exemple le Sahel.

Toujours sur le renseignement, je voudrais dire un mot sur la DPSD, service moins connu que la DGSE et dont on parle peu. Avec mes collègues, nous nous sommes d'ailleurs rendu au siège de la DPSD pour s'entretenir avec son directeur, le général Antoine Creux, et visiter ses différents services.

La DPSD est en quelque sorte le service de sécurité interne du ministère de la défense. Elle est chargée de rendre des avis sur les demandes d'habilitation des militaires et elle assure la protection des installations, y compris sur les théâtres d'opérations extérieures. Elle agit également au profit des entreprises liées à la défense, en matière de contre-ingérence et d'intelligence économique.

A l'exact opposé de la DGSE, la DPSD doit perdre 15 % de ses effectifs en six ans, soit environ 200 emplois (elle en compte aujourd'hui 1200). Mais cette diminution ne devrait pas affecter la substance du service, puisqu'elle portera essentiellement sur des personnels affectés à des tâches très administratives de gestion des procédures d'habilitation des personnels.

Ces procédures vont être entièrement numérisées à l'horizon 2013, grâce au projet SOPHIA, qui a pris un certain retard. Les gains obtenus vont en partie être redéployés pour renforcer le niveau de qualification, en recrutant davantage d'officiers brevetés et de personnels civils de catégorie A. Ainsi, la DPSD n'avait que 15 emplois civils de catégorie A en 2009. Elle en aura 33 en 2012.

L'organisation territoriale du service, qui dispose d'antennes sur l'ensemble du territoire, a également été rationnalisée, afin d'être cohérente avec l'implantation des bases de défense.

On peut donc constater un effort pour moderniser la DPSD et pour lui donner les moyens de contribuer davantage à la politique du renseignement.

Pour ma part, je porte donc une appréciation plutôt positive sur les crédits du programme 144, et je me félicite en particulier que les crédits consacrés au renseignement aient été préservés dans le cadre des économies prévues par les deux plans d'économies supplémentaires présentés par le gouvernement, même si on peut regretter le tassement des crédits destinés à l'effort de recherche de défense, et notamment des études amont.

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur pour avis associé - Le second volet du programme 144 concerne les actions de recherche et de technologie de la direction générale de l'armement (DGA).

L'essentiel des dotations est constitué des crédits d'études-amont, qui financent les programmes de recherche contractualisés avec l'industrie. Ils augmentent de 3,6 % pour les autorisations d'engagement, à 732,5 millions d'euros, mais diminuent de près de 2 % pour les crédits de paiement, à 633 millions d'euros. On constate ainsi depuis quatre ans un tassement des crédits de paiement du programme 144 destinés aux études amont, autour de 650 millions d'euros par an.

Des financements complémentaires devraient permettre de porter la dotation autour de 700 millions d'euros. En 2009 et 2010, il y avait eu 110 millions d'euros supplémentaires sur deux ans avec le plan de relance. En 2012, on attend, comme l'an dernier, 50 millions d'euros provenant des ventes de fréquences hertziennes, si celles-ci se réalisent. Ces 700 millions d'euros annuels correspondent sensiblement à ce qui a été prévu par la loi de programmation militaire.

Compte tenu du temps qui m'est imparti je limiterai mes propos à trois observations.

La première est l'importance cruciale des études-amont dans l'effort de défense du pays.

Comme le savent bien ceux d'entre vous qui travaillent sur ce sujet depuis quelques années, la recherche militaire est très différente de la recherche civile. Alors que la recherche civile procède, le plus souvent, par voie d'incréments, d'améliorations, par exemple, passer de l'Airbus A320 à l'Airbus A330, de l'A380 au A 350, la recherche militaire, elle procède par ruptures technologiques, par exemple entre les chasseurs de quatrième génération et ceux de cinquième génération, où la rupture dans la furtivité est massive. Cela parce que, depuis toujours, en matière militaire il faut trouver le glaive qui coupe mieux, la lance qui va plus loin, le bouclier qui protège mieux que celui de son voisin.

C'est donc, dans le domaine de la recherche militaire qu'interviennent souvent des innovations majeures. Je pense à l'internet, je pense à la géo-localisation, je pense aux téléphones portables, je pense aux micro-ondes, pour ne prendre que des innovations récentes et que nous utilisons tous les jours.

Or la recherche par rupture est extraordinairement onéreuse, car en réalité, on ne trouve pas toujours ce que l'on cherche et l'on trouve souvent ce que l'on ne cherchait pas.

Or, beaucoup de fleurons de notre industrie interviennent dans le secteur des équipements militaires : Thales, Dassault, EADS, Safran-Sagem, DCNS - dans sa partie ingénierie. C'est comme cela ! L'industrie allemande excelle dans l'automobile. Notre industrie excelle dans les équipements de défense. Au demeurant, c'est un peu la même chose pour l'industrie anglaise. Une étude de l'Université d'Oxford a ainsi montré que l'effet multiplicateur de la R & D de défense sur le PNB (impact de BAe sur une période cumulée de 12 ans) était estimé à un % du PNB britannique. Or ce qui abonde, ce qui irrigue, ce qui est la source de cet effort de recherche, ce sont précisément ces études-amont réalisées sur commande de l'Etat. Il faut donc considérer cette dépense comme un levier stratégique et veiller à son efficacité comme sur un trésor. Cela est possible grâce à des organismes étatiques comme la DGA, le CEA, le CNES, l'ONERA, - qui joue un rôle clef en matière aéronautique - et bien sûr les écoles, l'école polytechnique, mais aussi l'ENSTA et j'en oublie surement A cette efficacité économique, il faudrait ajouter le bénéfice immatériel induit par la maîtrise souveraine des produits développés par la filière française par rapport à un achat sur étagère ; la contribution économique globale générée par l'exportation et l'impact positif sur les basins d'emploi.

Deuxième observation, si l'effort est important quantitativement, il est également important qualitativement. En effet, ce ne sont pas toujours les entreprises qui dépensent le plus dans la recherche qui réalisent les innovations les plus importantes. Si l'importance des crédits compte, la cohérence du plan d'études, le suivi dans le temps, l'investissement sur des technologies clef, tout cela compte aussi si on veut faire jouer à plein l'effet de levier et démultiplier les sommes investies par l'Etat. Il faut aussi, c'est parfois le cas, parfois non, que les entreprises consentent à faire des investissements sur fonds propres.

Or de ce point de vue, si je conçois bien la cohérence des études-amont en matière de dissuasion nucléaire, en revanche, mais cela est sans doute dû au fait que je viens de prendre la responsabilité de ce rapport, j'ai du mal à voir les autres grands projets structurants, notamment en matière de drones MALE et en matière de défense anti-missile balistique.

En matière de drones MALE, mais je suis certain que les rapporteurs du programme 146 nous en dirons plus, le financement du démonstrateur NEUROn qui est un projet d'UCAV (drone de combat) semble s'arrêter en 2012, alors que NEUROn fera son premier roll out. Les sommes déjà investies sur NEUROn sont de 440 millions d'euros - hors taxe - dont 284 millions TTC, pour la France, le reste étant partagé par la Suède, la Suisse, l'Espagne, l'Italie et la Grèce. Sur ces 284 millions d'euros, nous avons déjà dépensé 247,3. 18 seront encore dépensés en 2012 et puis il ne restera que 25 millions d'euros pour l'après 2012. Je signale que l'autofinancement de l'industriel dans ce programme est nul.

Qu'y aura-t-il après ? Il semblerait que cela dépende des décisions qui seront prises dans le cadre du sommet franco-britannique de décembre. Nous en saurons plus sous peu je suppose, mais pour l'instant j'ai du mal à voir, comme mes collègues du P 146, la cohérence de la stratégie industrielle suivie.

Pour ce qui est de la DAMB, la seule étude inscrite sur le programme 144 concerne la réalisation d'un démonstrateur de radar à très longue portée, dit TLP pour un total de 30 millions d'euros. Là encore, si j'en crois le rapport d'information de mes collègues MM. Xavier Pintat, Daniel Reiner et Jacques Gautier qui ont creusé cette question de façon très approfondie, ce n'était peut être pas la chose la plus urgente à faire ? Sans doute eut-il mieux valu avancer la réalisation du satellite d'alerte avancée, successeur de Spirale, ou bien lancer des programmes moins onéreux en coopération européenne, tels le radar GS1000, qui serait capable de donner une capacité DAMB au missile Aster 30 ou bien le radar SMARTL de Thales Netherlands qui pourrait assumer une fonctionnalité très proche du TLP, mais sur les frégates Horizon, donc déplaçable.

Enfin, dernière observation. Les dépenses de recherche en coopération diminuent à l'exception notable des dépenses en coopération avec le Royaume-Uni. Avec ces derniers notre objectif est de dépasser les 50 millions d'euros par an pour chacun des deux pays. En revanche, il y a une baisse des programmes en coopération avec l'Allemagne, l'Italie et l'Espagne. Nous n'aurions jamais pu faire ce que nous avons fait ensemble dans le domaine des frégates, dans le domaine des satellites, dans le domaine des missiles si nous n'avions pas investi en commun dans les études amont qui ont permis la réalisation des programmes. La coopération avec l'Angleterre c'est bien. Avec l'ensemble des Européens, ce serait mieux, surtout quand les budgets de recherche diminuent.

Je ne voudrais pas terminer sans tirer un petit coup de chapeau à la DGA pour le programme RAPID, qui permet de financer dans les meilleurs délais les PME innovantes et, au bénéfice de ces observations, je recommanderai à la commission de s'abstenir sur le vote de ces crédits.

M. André Trillard, rapporteur pour avis - Le programme 144 comporte également deux actions à vocation internationale : le soutien aux exportations d'armements et le réseau diplomatique de défense, c'est-à-dire le réseau des attachés de défense dans les ambassades.

En ce qui concerne le soutien aux exportations, les dotations sont en baisse en 2012, mais cette diminution s'explique uniquement par le financement en 2011 du salon de l'aéronautique et de l'espace du Bourget.

Je rappelle que la France est aujourd'hui le quatrième exportateur mondial d'armement, derrière les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la Russie, et devant Israël, ces 5 pays se partageant 90 % du marché mondial.

La part de marché de la France est de 7,20 %, contre 52,40 % pour les Etats-Unis et 13,4 % pour le Royaume-Uni.

Par zones géographiques, le Proche et Moyen Orient représente 27 % des commandes, devant l'Amérique du Sud (19,50 %) et l'Asie (17,90 %). L'Union européenne ne représente que 13,60 %.

Les principaux clients de la France sont le Brésil, l'Arabie Saoudite et l'Inde.

Les contrats les plus importants concernent la vente de sous-marins Scorpène au Brésil, de bâtiments de projection et de commandement (BPC) à la Russie, d'hélicoptères EC725 au Mexique et à la Malaisie, et d'un système d'observation par satellite au Kazakhstan.

En revanche, la vente du Rafale se fait toujours attendre.

Les exportations d'armements, qui s'étaient dégradés dans les années 1990, se sont nettement améliorées depuis 2007, grâce à un plan de relance des exportations d'armement.

Ce plan comprend deux volets : la dynamisation des mécanismes de soutien et la « fluidification » des mesures de contrôle.

En ce qui concerne le premier axe, plusieurs dispositifs ont été mis en place.

Une commission interministérielle d'appui aux contrats internationaux a été créée, qui se réunit tous les deux mois sur des sujets liés à l'export.

Un plan national stratégique de soutien aux exportations de défense a été élaboré et est actualisé chaque année pour tenir compte des évolutions du marché mondial d'armement.

Enfin, un plan « PME-PMI » a été lancé.

Par ailleurs, plusieurs mesures ont été prises pour favoriser la « fluidification » des contrôles, comme la réduction des délais de traitement des dossiers soumis à la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre.

Dans un contexte de forte diminution des budgets de la défense en Europe et aux Etats-Unis, en raison de la crise économique et financière, et face à l'arrivée de nouveaux concurrents issus des pays émergents, il faut s'attendre à l'avenir à une concurrence accrue sur le marché mondial d'armement.

Les crédits consacrés à notre diplomatie de défense sont en augmentation, de l'ordre de 5 %, par rapport à l'an dernier.

Outre la subvention versée à Djibouti (26 millions d'euros) pour le stationnement des forces françaises, cette dotation permet de financer le réseau des attachés de défense auprès de nos ambassades.

Au cours des années précédentes, j'avais souvent insisté, en qualité de rapporteur pour avis des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat », sur l'intérêt de notre coopération militaire. C'est donc assez naturellement que je voudrais aujourd'hui vous présenter notre dispositif des attachés de défense.

Depuis 2008, notre réseau diplomatique de défense a été réorganisé. Cette rationalisation a conduit à une réduction des effectifs sur trois ans, qui sont passés de 422 postes permanents à l'étranger implantés dans 86 pays à 286 postes permanents, soit une réduction de plus de 30 % des effectifs pour un réseau de taille inchangée.

Cette diminution des effectifs a été rendue possible par la mutualisation des services de gestion au sein des ambassades dans le cadre de la RGPP. Ainsi, les fonctions de secrétariat ou de comptabilité ont été mutualisées entre les attachés de défense et les autres services des postes diplomatiques.

En matière de gestion des postes, diverses mesures ont été prises. Par exemple, des postes d'attachés de défense ne sont plus réservés comme auparavant aux officiers des armées mais peuvent être ouverts à des ingénieurs de l'armement, en fonction de la situation locale.

Des procédures nouvelles ont été mises en place pour assurer la sélection des attachés de défense et veiller à une meilleure adéquation entre les profils des candidats et les postes à pourvoir.

Un comité, présidé par un inspecteur général des armées, a été créé et est chargé d'effectuer tous les six mois le point sur le réseau bilatéral de défense.

Ainsi, il est prévu de fermer en 2012 des missions de défense dans certains pays (comme la Bulgarie, la Hongrie ou la République tchèque), d'ouvrir une mission de défense en Macédoine et de renforcer les missions de défense dans des pays avec lesquels nous avons un partenariat stratégique (comme l'Inde, le Brésil, la Malaisie ou les Emirats arabes Unis).

En conclusion, on peut résumer l'évolution du programme 144 de la manière suivante :

- un renforcement indispensable de la fonction « renseignement » et de notre réseau diplomatique de défense ;

- une diminution significative de la subvention aux écoles de la DGA et à l'ONERA ;

- un tassement inquiétant des crédits destinés à la recherche de défense, dont le niveau risque fort de se révéler très vite insuffisant. Le Livre blanc de 2008 avait évalué à un milliard d'euros le montant des études amont nécessaire pour maintenir toutes nos compétences technologiques et en développer de nouvelles. Avec moins de 700 millions d'euros, nous en sommes encore très loin.

Pour ma part, je vous recommanderai de donner un avis favorable à l'adoption des crédits.

Sous réserve de l'adoption d'un amendement, la commission -le groupe socialiste s'abstenant, le groupe communiste, républicain et citoyen votant contre, le groupe UMP et le groupe UCR votant pour- a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Défense » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012..

AMENDEMENT ADOPTÉ PAR LA COMMISSION

PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

MISSION DÉFENSE

ARTICLE 32

Etat B

Modifier comme suit les crédits des programmes :

Programmes

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

+

-

+

-

Environnement et prospective de la politique de défense

Dont Titre 2 

 80 000 000

 

 

 

Préparation et emploi des forces

Dont Titre 2 

 

 

 

 

Soutien de la politique de la défense

Dont Titre 2 

 

 

 

 

Équipement des forces

Dont Titre 2 

 

80 000 000 

 

 

TOTAL

 80 000 000

80 000 000  

 

 

SOLDE

 

 

Objet

Cet amendement a pour objet de transférer une partie des crédits du programme 146 « équipement des forces » - sous-action 39 « renseigner, surveiller, acquérir et reconnaître - autres opérations » sur le programme 144 «  environnement et prospective de la politique de défense » - sous-action 41 « études amont », à hauteur de 78 millions d'euros en autorisations d'engagement.

Cette modification de la maquette budgétaire se justifie par les considérations suivantes :

Afin de satisfaire au besoin opérationnel des forces en matière de drones MALE, deux solutions sont envisageables :

- le drone Héron TP de l'industriel israélien IAI importé par l'entreprise Dassault ;

- le drone Reaper de l'industriel américain General Atomics.  

Le drone Héron TP est un drone de surveillance qui pourrait être éventuellement modifié pour des missions de combat ; il a été produit a sept exemplaires ; son utilisation au profit des forces françaises supposerait de modifier la liaison satellitaire (satcom) qui le relie au segment sol. Selon une offre IAI-Dassault de mai 2011, son coût - non francisé - serait de 320 millions d'euros pour sept véhicules aériens et deux stations sol, maintien en conditions opérationnelles compris pour dix ans ; le coût de sa francisation fait l'objet de discussions entre la société Dassault, IAI et l'Etat français. Selon une offre transmise à vos rapporteurs, le coût total avec francisation pourrait s'établir à 370 millions d'euros. On rappelle toutefois que Dassault avait émis en 2010 une offre non sollicitée pour un système de drones Héron TP francisés (dans les mêmes quantités et aux mêmes conditions) à hauteur de 700 millions d'euros. Vos rapporteurs estiment que ce drone - avec au minimum la francisation de la liaison satellitaire - ne pourrait pas être disponible, dans le meilleur des cas, moins de trois ans après la commande.

Le drone Reaper a été produit à plus de 150 exemplaires. C'est un drone de maraudage et de combat. Il dispose de six pylônes extérieurs, permettant l'emport d'un armement polyvalent (bombes et missiles), lui conférant ainsi une véritable capacité omnirôle. Selon une offre de Géneral Atomics de mai 2011, son coût - non francisé - serait de 209 millions d'euros. L'entreprise EADS serait semble-t-il disposée à le franciser, à hauteur de 40 %, pour la somme de 88 millions d'euros, ce qui porterait son coût total à 297 millions d'euros pour sept véhicules aériens et deux stations sol, maintien en conditions opérationnelles compris pour dix ans. Vos rapporteurs estiment que ce drone serait disponible entre deux et trois ans après la commande, selon qu'il soit ou non francisé.

Par ailleurs, il est important de savoir que le contrat de maintenance du système intérimaire de drone MALE (SIDM) ou « Harfang », actuellement déployé dans les forces françaises, et confié à la société EADS vient à échéance en octobre 2013.

Lors d'un comité ministériel d'investissement de juillet 2011, le ministre de la défense a décidé d'entrer en négociations exclusives avec la société Dassault pour l'importation du drone Héron TP. Le projet de loi de finances pour 2012, comporte 2,3 millions d'euros de crédits de paiement et 318 millions d'euros d'autorisations d'engagement sur l'action dénommée « UAV - MALE », destinée au maintien de la capacité MALE jusqu'à l'arrivée du système MALE futur, programmée, en coopération franco-britannique, à l'horizon 2020-2022.

Cette décision de choisir le drone Héron TP, sans appel d'offres, est difficile à comprendre : elle est financièrement désavantageuse, militairement contestable et industriellement hasardeuse, puisque selon l'offre de mai 2011 la Société Dassault ne serait responsable outre l'intégration de la satcom et des capteurs supplémentaires, que de l'importation, de la certification et des essais en vol. En outre, elle ne permettrait de satisfaire le besoin opérationnel qu'après la fin du contrat de maintien en conditions opérationnelles du drone Harfang, engendrant de ce fait une rupture capacitaire.

Votre commission vous propose donc de réduire les autorisations d'engagement du programme 146 à hauteur du surcoût induit par le choix du drone Héron TP, soit 318 millions (selon les crédits inscrits en loi de finances) moins 209 millions pour l'acquisition du drone Reaper : 109 millions.

Il serait toutefois souhaitable, indépendamment de cela, de prendre en compte le traitement a minima des obsolescences du drone Harfang, pour une somme de 29 millions d'euros. Soit une réduction totale de 80 millions d'euros, laissant sur le programme 146, 289 millions d'euros pour, d'une part, acheter le drone Reaper à hauteur de 209 millions d'euros et, d'autre part, de traiter les obsolescences du drone Harfang à hauteur de 29 millions d'euros.

Les 80 millions d'euros ainsi économisés seraient transférés sur le programme 144 à la sous-action études amont afin d'être directement reversés sur le programme de drone du futur et pourraient bénéficier directement aux sociétés Dassault et/ou EADS, sans transiter par la société IAI.

ANNEXE - Extraits de l'audition de M. Michel Miraillet, directeur des Affaires stratégiques du ministère de la défense

Lors de sa réunion du mercredi 19 octobre 2011, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat a auditionné M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense, sur le projet de loi de finances pour 2012 (programme 144 « environnement et prospective de la politique de défense » de la mission Défense).

M. Jean-Louis Carrère, président. - Je suis très heureux, Monsieur le directeur, de vous accueillir à nouveau devant cette commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat que vous connaissez bien.

Je rappelle à nos nouveaux collègues, qu'en votre qualité de directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense, vous êtes responsable du programme 144 « Environnement et prospective de la politique de défense » de la mission « Défense ». Ce programme regroupe notamment les crédits relatifs à l'analyse stratégique, la diplomatie et la recherche de défense, ainsi que des services en charge du renseignement de sécurité, qui bénéficient de la priorité reconnue à la fonction « connaissance et anticipation » par le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Notre collègue Robert del Picchia a d'ailleurs présenté, dans un rapport d'information consacré à l'anticipation, la manière dont le ministère de la défense avait modifié son organisation dans ce domaine. Nous sommes donc très désireux de vous entendre nous présenter les principales évolutions du programme 144, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.

(...)

M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense. - Je me présente devant votre commission pour la cinquième fois afin de me livrer à l'exercice annuel qui doit vous permettre, puisque c'est son but, d'apprécier la cohérence entre les choix budgétaires opérés pour 2012 au sein du programme 144 à partir de la stratégie définie par le ministre de la défense.

La stabilité que je viens de souligner dans ces fonctions de responsable de programme me donne évidemment un certain recul pour apprécier le développement et l'ancrage de cette politique publique, dont les objectifs et les prestations, désormais stabilisées, visent à éclairer le ministère sur l'environnement national et international, présent et futur, en matière de sécurité et de défense.

Ce programme 144 porte quatre des cinq domaines de la fonction stratégique « connaissance et anticipation », sur lesquels l'effort sera résolument maintenu en 2012 en dépit des difficultés liées à la crise financière.

Le projet de budget qui vous est soumis traduit très concrètement cette volonté. Stabilité apparente qui n'empêche pas le programme 144 de s'inscrire résolument dans le mouvement de réforme du ministère, puisque, depuis sa création, d'importantes réorganisations et mesures d'optimisations y sont conduites. Je citerai à titre d'exemples : le réseau diplomatique, le contrôle des armements, la prospective sous toutes ses facettes...

Comme vous le savez, ce programme budgétaire, organisé de manière très originale, suppose, pour son responsable, une démarche continue d'animation, de coordination et d'orientation sur l'ensemble des services et des acteurs institutionnels qui participent à ses missions.

Ce pilotage contribue directement à la gouvernance du ministère et à l'efficacité de son action dans des domaines très divers, mais tous cohérents entre eux : relations internationales, compréhension de l'environnement stratégique, prospective, soutien et contrôle des exportations d'armement, consolidation de la base industrielle et technologique de la défense, lutte contre la prolifération...

J'aborderai successivement les perspectives de fin de gestion 2011 et les grands choix opérés pour le projet de loi de finances pour 2012.

Comme à l'accoutumée, j'esquisserai d'abord un rapide aperçu des conditions dans lesquelles devrait s'achever la fin de l'exercice 2011, compte tenu des éléments prévisionnels dont dispose aujourd'hui le programme.

L'exécution de l'exercice 2011 se réalise, en ce qui concerne le titre 2 (dépenses de personnel), conformément aux règles de gestion prévues par la loi de finances initiale.

Sur le plan budgétaire, et à l'échelle du programme, les ressources financières mises en place seront entièrement consommées et les dépenses ne devraient excéder que d'un peu plus de 1 % la dotation prévue par la loi de finances initiale.

Sur le plan des effectifs, le comparatif entre le plafond ministériel des emplois autorisés, soit 8 672,5 emplois, et l'effectif moyen réalisé, qui retrace la moyenne des effectifs payés pendant les 12 mois de l'exercice, soit 8 635 équivalent temps plein travaillé, est conforme aux règles prévues par la LOLF.

En matière d'effectifs, je signalerai simplement que la DGSE, malgré la situation très tendue que connaît le ministère, a pu réaliser les 162 créations d'emplois prévues dans le cadre de la montée en puissance de la fonction « connaissance et anticipation » et accompagner ainsi l'augmentation de ses capacités opérationnelles telles que prévues par le Livre blanc. Cette priorité fixée au programme est donc strictement respectée.

Pour les autres titres, le programme devrait engager cette année environ 1 181 millions d'euros et payer 1 164 millions d'euros, hors consommation de la réserve de précaution, qui représente à ce jour environ 51,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et 49,2 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Du fait de la technique budgétaire, la bonne tenue de l'objectif d'engagement de 1 181 millions d'euros d'engagement repose sur une levée intégrale de la réserve de précaution en AE.

Comme les années précédentes, au niveau des paiements, l'enjeu de la fin de gestion 2011 réside dans la levée de la réserve organique et l'autorisation du programme à consommer les reports de crédits 2010 (18,1 millions d'euros environ) afin de limiter le report de charges à la fin de l'année 2011. Une levée de la réserve complète associée à une autorisation à consommer les reports donnerait une capacité de paiement de 1 213 millions d'euros.

Le programme 144 va par ailleurs disposer des ressources du compte d'affectation spéciale « Fréquences » pour un montant de 50 millions d'euros, qui, comme vous le savez, sont affectées aux études amont.

Il convient de souligner que la non-levée de la réserve de précaution en CP aurait des incidences sur la « soutenabilité » de ces études amont, dont les paiements s'étalent sur plusieurs années, affectant ainsi l'objectif de stabilisation du périmètre budgétaire de ces études à hauteur de 650-700 millions d'euros par an.

Quoi qu'il en soit, le programme prend à son niveau les mesures nécessaires et mobilise la totalité des acteurs afin de consommer la totalité de la ressource, se fixant pour objectif de limiter le montant des reports de crédits sur 2012 dans les limites autorisées par la loi organique.

J'en viens maintenant au projet de loi de finances pour 2012.

Le détail des demandes de crédits exprimées par le programme 144 figure dans le programme annuel de performance (PAP) qui vient d'être déposé sur le bureau des assemblées. Je vous présenterai la synthèse des points les plus marquants du prochain exercice budgétaire.

En ce qui concerne le titre 2 (dépenses de personnel), les objectifs prioritaires en 2012 sont d'assurer les besoins en personnels des deux services de renseignement. Il s'agit, d'une part, d'assurer la réussite de l'annuité correspondante de montée en puissance de la fonction « connaissance et anticipation » et de parvenir au recrutement d'agents correspondant au volume des postes ouverts par la DGSE, d'autre part, de permettre à la DPSD de recruter les cadres civils et militaires lui permettant d'améliorer ses capacités opérationnelles.

C'est pourquoi, le programme 144 présente une évolution des dépenses de personnel entre 2011 et 2012 de + 5 %. Cette augmentation des crédits, je tiens à le souligner, porte essentiellement sur les catégories de dépenses directement liées à la rémunération.

Examinée action par action, l'évolution des ressources présente les caractéristiques suivantes :

- l'action 2 « Prospective des systèmes de forces » varie peu entre 2011 et 2012 tant au niveau financier qu'à celui du périmètre physique.

La progression sensible du programme en masse salariale et en emplois ouverts est essentiellement rattachable à sa composante « Renseignement extérieur ». L'amélioration des capacités opérationnelles demandées à la DGSE se traduit en effet par une augmentation de 22,86 millions d'euros de masse salariale.

La DPSD bénéficie également d'une augmentation de ses crédits de rémunération de 4 millions d'euros, augmentation destinée à rattraper la sous-dotation budgétaire observée en 2011 et à accompagner ses projets de recrutement de cadres civils et militaires de haut niveau ainsi que l'arrivée de nouveaux officiers brevetés ;

- les actions 4 « Maîtrise des capacités technologiques et industrielles » et 5 « Soutien aux exportations » baissent en valeur du fait des transferts sortants vers le programme 146 dans le cadre de la réorganisation des fonctions de soutien de la DGA.

Enfin, la diplomatie de défense bénéficie, en 2012, d'une variation positive de ses crédits de 3,9 millions d'euros pour couvrir les mesures catégorielles prévues pour les militaires et le poids de dépenses de personnel dans certains postes permanents à l'étranger.

De mon point de vue de responsable budgétaire, toutes les actions du programme 144 doivent donc être considérées comme prioritaires parce qu'elles répondent à l'impératif actuel de connaissance, d'anticipation et de coordination stratégique. La démarche prospective, qui permet notamment, par la détection de signaux précurseurs, d'anticiper les risques et les menaces, mais aussi les opportunités internationales pour les intérêts français et européens, constitue son élément fédérateur, parallèlement à la connaissance des zones d'opérations potentielles. Plus que jamais, en effet, le besoin de vision commune, du partage et de scénarisation de la complexité oblige à cet exercice délicat et risqué.

Comme je vais maintenant le détailler, ce projet de budget, en dépit des difficultés de moment, doit permettre de maintenir ce cap.

Ainsi, les crédits demandés pour 2012 hors titre 2 du programme 144 s'élèvent à 1 315 millions d'euros en AE et 1 201 millions d'euros en CP, soit une augmentation de 44 millions d'euros en AE et une diminution de 20,5 millions d'euros en CP.

Je souligne que ces mouvements touchent la totalité des actions, l'action 2 « Prospective des systèmes de forces » étant concernée de manière marginale.

La légère augmentation des AE (+ 0,83 million d'euros) et des CP (+ 0,40 million d'euros) de l'action 1 « Analyse stratégique » est localisée au niveau des études prospectives et stratégiques (EPS) et des subventions accordées aux publications de recherche stratégique. Elle illustre la priorité donnée à la fonction « connaissance et anticipation » et la poursuite de la politique décidée en 2009 pour les EPS. Les dix principaux axes d'effort retenus en 2011 sont reconduits.

Les grands axes autour desquels s'articuleront les activités de l'action 2, en matière de prospective des systèmes de force, s'inscrivent dans la continuité des réflexions et des orientations issues du Livre blanc et prennent en compte les derniers travaux de prospective et de préparation du futur, en lien direct avec la dernière version de plan prospectif à 30 ans.

L'augmentation des AE (+ 26,2 millions d'euros) de l'action 3 « Recherche et exploitation du renseignement » traduit les orientations du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale et la poursuite de la montée en puissance de la fonction « connaissance et anticipation ». Cette hausse concerne la seule DGSE, à hauteur de 26,6 millions d'euros. Les crédits de fonctionnement (titre 3) augmentent de 14,2 millions d'euros et les crédits d'investissement (titre 5) de 12,4 millions d'euros. L'accroissement des crédits de fonctionnement est notamment la conséquence de l'élévation de la consommation électrique liée à la montée en puissance des équipements des nouvelles salles informatiques, de la hausse des coûts des différentes maintenances dédiées au maintien en condition des structures, en raison de l'accroissement des surfaces à entretenir, et à la mise en oeuvre de matériels informatiques supplémentaires, ainsi que de l'augmentation des coûts de communications liés, d'une part, aux évolutions technologiques et à la hausse des débits permettant de rapatrier les interceptions et/ou les liaisons spécialisées et, d'autre part, aux échanges avec les opérationnels sur zone de crise.

De plus, conformément aux décisions gouvernementales, la DGSE poursuit la rationalisation de ses dépenses de fonctionnement. Ces efforts sont toutefois atténués par l'augmentation des effectifs qui engendre, mécaniquement, une hausse des dépenses de fonctionnement afférentes (surfaces d'accueil, entretien, formation, recrutement).

Pour ce qui relève des investissements (titre 5), le renforcement des effectifs de la DGSE, lié à la montée en puissance de la fonction « connaissance et anticipation », impose tout naturellement de prévoir une infrastructure d'accueil des agents, dimensionnée en conséquence et offrant un environnement technique adéquat pour exercer leurs missions.

Par ailleurs, ce service poursuit, sur le plan des équipements techniques, l'acquisition de certains matériels nécessaires au soutien de ses activités.

Globalement, les crédits de paiement concernant les investissements (titre 5), qui représentent 136,4 millions d'euros, diminuent de 17 millions d'euros en 2012, mais cette baisse apparente des ressources est compensée par des financements extérieurs de l'ordre de 63 millions d'euros dans le cadre de deux grands projets interministériels.

Les crédits de la DPSD augmentent de 0,33 million d'euros, malgré des économies réalisées sur les charges de fonctionnement, car cette entité finance le projet « Synergie pour l'optimisation des procédures d'habilitation des industries et de l'administration » (SOPHIA). Le maintien à haut niveau du système d'information et de sécurité du service de renseignement constitue une des priorités du programme.

L'augmentation des AE de l'action 4 « Maîtrise des capacités technologiques et industrielles » (+16,9 millions d'euros) concerne essentiellement les études amont (+25,5 millions d'euros), plus spécifiquement les études amont « nucléaire ». Cette hausse traduit la volonté de maintenir la crédibilité de la dissuasion, qui est une priorité forte inscrite dans le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. A noter, également que les études amont nucléaires comprennent, depuis le projet de loi de finances pour 2011, en AE et CP, les technologies communes.

Les crédits de paiement des études amont enregistrent une diminution de 12,21 millions d'euros (soit un léger recul de 1,90 % par rapport à 2011). De même que l'année dernière, le projet de loi de finances pour 2012 illustre la priorité accordée aux études amont « classique » et « nucléaire » en l'absence de projet majeur, à proche échéance, sur les études amont « espace », et traduit la volonté de maintenir le niveau des 700 millions d'euros affiché depuis plusieurs années.

La diminution tant en AE qu'en CP (- 9,8 millions d'euros) des crédits des opérateurs (écoles de la DGA et ONERA), dont les crédits passent de 257,6 millions d'euros à 247,8 millions d'euros est principalement causée par la révision à la baisse du montant de la subvention (les contrats d'objectifs et de moyens doivent être renouvelés cette année).

Conformément aux directives du Premier ministre, la subvention à ONERA a été amputée de 8 millions d'euros, à la suite du changement de régime fiscal de cet opérateur. Les dépenses de fonctionnement courant des opérateurs supportent la totalité de la réduction de la subvention pour charge de service public versée en 2012. Par ailleurs, le principe de non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux y est mis en oeuvre.

La diminution des autorisations d'engagement (- 0,95 million d'euros) et des crédits de paiement (-0,51 million d'euros) de l'action 5 « Soutien des exportations » concerne essentiellement la promotion des exportations (le coût des salons Eurosatory et Euronaval sera moindre que celui du Bourget) et les postes permanents à l'étranger auxquels des économies ont été demandés.

Enfin, le réseau de diplomatie de défense, profondément réorganisé depuis 2008, continuera de faire l'objet de mesures d'adaptation nécessaires pour répondre, dans les meilleures conditions, aux actions de relations internationales menées dans le cadre de la gestion des crises.

L'augmentation des crédits de paiement (+ 2,85 millions d'euros) de l'action 6 « Diplomatie de défense » concerne essentiellement la contribution versée au gouvernement de la République de Djibouti, à hauteur de 1,2 million d'euros, et les budgets alloués aux postes permanents à l'étranger (PPE) pour un montant de 1,45 million d'euros.

(...)

M. Didier Boulaud, rapporteur pour avis. - Je voudrais vous poser quatre questions.

Je souhaiterais d'abord savoir quelles ont été les conséquences du retour plein et entier de la France dans l'ensemble des structures et organes de l'OTAN en termes d'effectifs insérés dans les états-majors et en ce qui concerne son impact financier. Plus généralement, pensez-vous que ce retour a réellement permis de renforcer l'influence française au sein de cette organisation ?

Alors que la présidence polonaise de l'Union européenne s'était fixé des objectifs très ambitieux, pouvez-vous nous dire votre sentiment sur l'état actuel et les perspectives de l'Europe de la défense, qui semble en stagnation, comme l'ont montré les désaccords entre les Etats-membres sur l'intervention en Libye ?

(...)

Enfin, pourriez-vous nous faire le point sur la cyberdéfense, qui était l'une des priorités du Livre blanc de 2008. Où en sommes-nous exactement ? Est-ce que nos efforts ont progressé dans ce domaine ?

M. André Trillard, rapporteur pour avis. - J'ai trois questions à vous poser.

Pourriez-vous, Monsieur le directeur, nous faire le point sur l'évolution du réseau des attachés de défense et, plus généralement, sur les principaux axes de notre coopération militaire ? Quelles sont les zones prioritaires et comment se passe la réorganisation de notre dispositif ? Quelle est l'ampleur des diminutions d'effectifs ?

Comment expliquer la diminution des crédits destinés à soutenir nos exportations, dans un contexte marqué par une forte concurrence internationale ?

Enfin, pourriez-vous nous présenter un premier bilan de la création du Comité de coordination de la recherche stratégique et de la prospective de défense, que vous nous aviez présenté l'an dernier ?

M. Jeanny Lorgeoux, rapporteur pour avis. - Je souhaiterais, pour ma part, vous interroger sur deux points. D'une part, que pensez-vous du rôle croissant joué par la Turquie dont l'influence ne semble plus se limiter à sa zone traditionnelle, mais qui représente désormais un modèle pour beaucoup de pays du Maghreb et du Moyen-Orient ? Ne pensez-vous pas que l'importance croissante de ce pays important devrait nous conduire à modifier notre attitude et à renforcer notre coopération avec la Turquie ? D'autre part, je m'interroge sur l'avenir de la situation en Libye après la chute du régime de Kadhafi, et notamment sur les risques d'un renforcement en hommes ou en matériels des mouvements islamistes au Sahel, comme AQMI, alors que l'on constate une certaine ambigüité des autorités algériennes.

M. Michel Miraillet, directeur chargé des affaires stratégiques au ministère de la défense. - La réintégration pleine et entière de la France dans l'ensemble des structures et organes de l'OTAN, qui se traduit par la présence aujourd'hui d'environ 8 à 900 de nos officiers insérés dans les différentes structures a, certes, eu un coût financier et humain. Mais elle s'est traduite par un sensible renforcement de notre présence et de notre influence, dont l'intérêt a d'ailleurs été démontré lors de l'intervention de l'OTAN en Libye, qu'il s'agisse de la chaîne de commandement ou des aspects relatifs au renseignement, où la présence de hauts officiers français a été non seulement bénéfique mais fondamentale. Au sein du Conseil de l'Atlantique Nord, où la présence et l'influence de la France ont toujours été fortes, cette réintégration n'a pas entraîné un prétendu alignement de notre pays sur la position des Etats-Unis. Nous défendons nos intérêts au sein de l'Alliance et notre vision de celle-ci. Nos partenaires, du reste, ne s'y trompent pas. Notre réintégration a permis de renforcer notre influence au sein de l'organisation.

L'intervention de l'OTAN en Libye a aussi démontré la pertinence de la réforme des structures de commandement de l'Alliance et de la réforme de la gouvernance financière de celle-ci, que nous avons voulue et soutenue. L'expérience libyenne a d'ailleurs montré à quel point notre ambition en faveur d'une structure plus réduite, professionnelle et reposant sur le principe de sélectivité des personnels engagés s'était révélée pertinente.

S'agissant de la défense européenne, après une période marquée par d'importants progrès institutionnels, depuis la déclaration franco-britannique de Saint-Malo en 1998, nous sommes aujourd'hui entrés dans une période moins propice à des avancées sur la politique de sécurité et de défense commune (PSDC). La consolidation de la PSDC, après une phase de construction d'une petite dizaine d'années qui a vu la mise en place de structures, comme l'état-major et le comité militaire de l'Union européenne, des groupements tactiques et le lancement de plusieurs opérations, passe aujourd'hui, plus que jamais, par la multiplication des opérations de l'UE, nonobstant le « conflit gelé » actuel sur l'OHQ à Bruxelles. Ainsi, peut-on regretter l'absence de l'Union européenne lors de l'intervention en Libye : au-delà des aspects humanitaires, celle-ci aurait été tout aussi capable d'assurer l'opération maritime de contrôle de l'embargo sur les armes. Il est vrai que l'on peut regretter l'absence de véritable centre de planification et de conduite des opérations de l'Union européenne, en raison de l'opposition dogmatique du Royaume-Uni sur ce point. Mais tel est le monde réel. Toutes les déclarations confirment qu'il est illusoire de s'attendre prochainement à un changement de la position britannique sur cette question. En revanche, il est important, comme l'ont fait la présidence polonaise et nos partenaires allemands, de rappeler à nos alliés d'outre-Manche, qu'ils sont seuls dans leur positionnement au sein de l'UE... car je suis certain qu'à la lumière de l'expérience des nombreuses opérations de l'Union européenne, la nécessité d'un renforcement du centre de planification et de conduite des opérations de l'Union européenne finira bien par s'imposer, y compris chez nos amis britanniques, puisqu'il s'agit là d'une garantie d'efficacité militaire. La question qui se pose aujourd'hui, dans un contexte marqué par la diminution des budgets de la défense chez la plupart de nos partenaires européens, comme l'Espagne, l'Italie ou les Pays-Bas, en raison de la crise économique et financière, est celle de savoir si l'Union européenne sera toujours en mesure, à l'avenir, de lancer des opérations militaires et si elle aura les capacités pour le faire. Ainsi, même si l'opération Atalanta de lutte contre la piraterie maritime au large des côtes somaliennes a incontestablement permis de stabiliser la situation dans cette zone, les réticences ou l'opposition de nombre de nos partenaires européens à étendre cette opération par des actions de formation à terre des soldats somaliens ou de garde-côtes ne permettent pas de mettre un terme au phénomène. Pire, elles entraînent un effet pervers sous la forme du développement considérable du recours à des sociétés militaires privées par les armateurs, c'est-à-dire à une sorte de « privatisation » de la sécurité maritime, qui, à terme, pourrait se révéler assez inquiétante. Il y aura bientôt plus de 60 sociétés militaires privées, qui ont d'ailleurs leur siège dans un pays proche du nôtre, et treize bâtiments déclassés de la marine suédoise et norvégienne, affrétés par des sociétés militaires privées, déployés dans cette zone pour lutter contre la piraterie maritime. Comment penser que ces institutions soient de nature à éradiquer un phénomène qui constitue leur fond de commerce ?

S'agissant de la cyberdéfense, comme vous l'avez signalé Monsieur le rapporteur, un important effort a été réalisé dans ce domaine, sous l'autorité du Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, avec notamment la création de l'Agence nationale de sécurité des systèmes d'information (ANSSI).

(...)

Concernant la diplomatie de défense et le réseau des attachés de défense, il est vrai que certains postes d'attachés de défense ont été supprimés, mais le réseau a surtout été rationalisé et réorganisé. Cette réorganisation est conduite sous la direction d'un inspecteur général des armées en étroite liaison avec le ministère des affaires étrangères et en concertation avec l'ensemble des services concernés du ministère de la défense. Grâce à la mutualisation de certaines fonctions de soutien avec les ambassades, en matière de secrétariat et de comptabilité, par exemple, nous avons pu supprimer plusieurs postes, mais nous avons aussi renforcé des postes d'attachés de défense dans certains pays, en ouvrant désormais, comme à Singapour ou en Suède, ces fonctions à des ingénieurs de l'armement. A l'inverse, lorsque certains pays réduisent fortement leurs dépenses militaires, à des niveaux tels que ceux-ci donnent le sentiment qu'ils auront des implications fortes pour notre relation bilatérale, nous réfléchissons à la possibilité de supprimer ces fonctions et à les faire assumer par l'attaché de défense d'une ambassade limitrophe. Nous envisageons ainsi de supprimer l'an prochain le poste d'attaché de défense à Prague.

La diminution des crédits destinés à soutenir nos exportations s'explique uniquement par des raisons conjoncturelles, qui tiennent au coût moindre de l'organisation des salons d'armement en 2012.

Enfin, le Comité de coordination de la recherche stratégique et de la prospective de défense est un vrai succès. C'est un lieu qui permet de réunir la direction des affaires stratégiques, l'état major des armées, la direction générale pour l'armement et les autres services concernés du ministère de la défense pour réfléchir aux évolutions du contexte stratégique. C'est notamment grâce à ce comité que le ministère de la défense a pu s'organiser aussi rapidement pour contribuer à la réflexion sur l'actualisation de l'analyse stratégique du Livre blanc, conduite sous l'autorité du Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, en constituant très rapidement six groupes de travail et en soumettant des contributions au secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, à la différence de ce qui s'était passé lors de l'élaboration du Livre blanc en 2008, où le ministère de la défense n'avait peut être pas été assez préparé à cet exercice.

Au sein de ce comité, nous surveillons aussi les priorités en matière d'études et de recherches, le pilotage de l'IRSEM, et nous procédons à une évaluation des résultats.

Dans ce cadre, nous travaillons aussi à l'élaboration d'un document intitulé « horizons stratégiques », qui devrait être publié début janvier, après l'actualisation de l'analyse stratégique, et dont vous recevrez un exemplaire.

Sur la Turquie, il est de notre intérêt de renforcer nos relations et notre coopération avec ce pays, notamment en matière militaire, compte tenu du rôle joué par Ankara au sein de l'Alliance, dans le Caucase, en Afghanistan et au Proche-Orient. Mais les discussions sont actuellement difficiles faute d'attitude réciproque.

M. Jacques Gautier. - Je voudrais revenir aux aspects relatifs à l'effort de recherche et technologie du programme 144 dont vous assurez la gestion.

Est-ce que les crédits d'études-amont sont sanctuarisés ? Y a-t-il eu des gels ou des annulations en 2011, par rapport aux crédits votés ? Est-ce que l'effort sera maintenu en 2012 ?

Qu'en est-il du démonstrateur du radar de longue portée ONERA de Thalès ? Est-ce que vous avez connaissance d'éventuelles discussions avec un pays du Golfe qui serait susceptible d'accueillir ce radar sur son territoire et de contribuer financièrement à ce programme ?

Enfin, quel est votre sentiment à propos des drones MALE ?

M. Joël Guerriau. - Je souhaiterais avoir davantage de précisions concernant le soutien aux exportations. Est-ce que ce soutien se limite à l'organisation de salons, comme Eurosatory, ou bien prend-il d'autres formes et lesquelles ?

M. Michel Miraillet. - En tant que responsable et gestionnaire du programme 144, je m'efforce de maintenir la « sanctuarisation » des crédits des études-amont à un niveau de 700 millions d'euros. C'est pour nous un plancher car les débats du Livre blanc de 2008 avaient montré tout l'intérêt de porter notre effort de recherche à un montant de l'ordre d'un milliard d'euros, pour renforcer par exemple notre effort de recherche dans le domaine spatial, alors que l'on constate l'absence de grand projet, malgré l'intérêt d'Astrium pour la défense anti-missiles. Force est toutefois de reconnaître que nous en sommes loin. Néanmoins, le souci de maintenir le montant de l'enveloppe consacrée aux études amont à son niveau de 700 millions d'euros est partagé par tous au ministère de la défense car c'est un élément fondamental pour les bureaux d'études.

Concernant la défense anti-missiles, nos priorités portent effectivement dans le cadre financier qui est le nôtre, sur le système d'alerte avancée, c'est-à-dire le satellitaire et le radar. Il s'agira là d'un élément important des arbitrages à venir, l'alerte avancée bénéficiant naturellement à la dissuasion. De fait, face à la contrainte budgétaire, si nous sommes en mesure d'intéresser certains de nos partenaires privilégiés au développement de capacités dont leur environnement régional leur rappelle tous les jours la nécessité, pourquoi nous en priverions-nous ?

S'agissant des drones MALE, leur acquisition, vous le savez, est une priorité du ministre de la défense. Dans l'attente de la réalisation du projet franco-britannique élaboré dans le cadre du traité de Lancaster House, la décision a été prise d'avoir recours à une capacité intérimaire sur la base du Héron TP. La crise libyenne a, de nouveau, montré le caractère fondamental de ces moyens qui participent de la fonction « connaissance et anticipation ».

(...)

Enfin, s'agissant du soutien aux exportations, celui-ci recoupe, outre la participation aux salons d'armement, le rôle de la direction des affaires internationales de la direction générale pour l'armement (DGA) ou celui de sociétés spécialisées dans le soutien, comme DCI. (...).


* 1 GIP Conseil supérieur de la formation et de la recherche stratégiques

* 2 Rapport annuel au Parlement sur les exportations d'armement de la France dans le monde en 2010, août 2011.