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Projet de loi de finances pour 2012 : Direction de l'action du Gouvernement : Mildt

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Direction de l'action du Gouvernement : Mildt ( avis - première lecture )

N° 109

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

DIRECTION DE L'ACTION DU GOUVERNEMENT :
MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE
CONTRE LA DROGUE ET LA TOXICOMANIE (MILDT)

Par Mme Laurence COHEN,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M.Jacky Le Menn, Mme Catherine Génisson, MM.Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Alain Milon, Mme Isabelle Debré, MM. Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, Gilbert Barbier, vice-présidents ; Mmes Claire-Lise Campion, Aline Archimbaud, Catherine Deroche, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mme Muguette Dini, M. Jean-Léonce Dupont, Mmes Odette Duriez, Anne-Marie Escoffier, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mmes Chantal Jouanno, Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Claude Léonard, Jean-Claude Leroy, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, Michel Vergoz, André Villiers, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 9) (2011-2012)

Mission « Direction de l'action du gouvernement »

Programme 129 « Coordination du travail gouvernemental »

Crédits de l'action « Mission interministérielle de lutte
contre la drogue et la toxicomanie » pour 2012

 

Crédits de paiement (en euros)

Variation 2012/2011 (en %)

Action 15 « Mildt»

23 888 560

+ 0,2 %

dont subventions pour charges de service public

Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT)

3 508 000

+ 4,6 %

Centre interministériel de formation antidrogue (Cifad)

492 000

0 %

Liste des opérateurs

Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) : créée en 1982, son nom et sa forme actuelle découlent du décret n° 96-350 du 24 avril 1996 et ses compétences du décret n° 99-808 du 15 septembre 1999, aujourd'hui codifiés aux articles R. 3411-11 à R. 3411-16 du code de la santé publique.

Observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) : créé en 1993 sous la forme d'un groupement d'intérêt public (Gip), son objet, défini par sa convention constitutive modifiée en mai 2007, est le recueil, l'analyse, la synthèse et la diffusion des données, ainsi que leur amélioration quantitative et qualitative ; le recueil, la diffusion et la valorisation des connaissances et analyses dans tous les champs disciplinaires intéressés par les drogues et les toxicomanies ; l'expertise et l'animation de la recherche dans ces domaines.

Centre interministériel de formation antidrogue (Cifad) : Gip créé en 2003, placé sous l'autorité de la Mildt et rassemblant les ministères concernés par la lutte contre le trafic ainsi que le ministère de la santé. Basé à Fort-de-France, il offre des formations de pointe concernant notamment la surveillance du fret, des passagers, la lutte contre le blanchiment des capitaux et l'application des conventions internationales destinées aux agents des services répressifs français en poste dans les départements français d'Amérique et aux personnels des services répressifs des pays de la zone d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt), placée sous l'autorité directe du Premier ministre, a pour rôle de coordonner la politique gouvernementale dans ce domaine et d'en définir les orientations générales.

Son budget de 23,9 millions d'euros pour 2012 est stable par rapport à 2011, soit une évolution moins défavorable que pour la période précédente où il avait baissé de près de 20 %. Il faut toutefois signaler que la Mildt dispose d'une autre source de financement : un fonds de concours alimenté par le produit de la vente des biens saisis aux personnes condamnées pour infraction à la législation sur les stupéfiants. Plusieurs réformes récentes, notamment la loi « Warsmann » du 9 juillet 20101(*) et la création de l'agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (Agrasc), ont permis d'augmenter considérablement le produit qui en est tiré, lequel est passé de 7,8 millions en 2008 à 21 millions en 2010.

Il ne faudrait toutefois pas que cette ressource annexe en hausse ait pour conséquence le désengagement de l'Etat, via le financement qu'il apporte à la Mildt par le budget général. En effet, le manque de visibilité inhérent à un tel fonds de concours ne le rend pas adapté à l'élaboration d'une politique pluriannuelle dotée d'un financement échelonné dans le temps. De plus, les critères de répartition des sommes qui en proviennent devraient davantage mettre l'accent sur la prévention, trop souvent négligée dans les arbitrages budgétaires.

L'activité de la Mildt en 2011 a été marquée par l'arrivée à son terme de la mise en oeuvre du plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies 2008-2011. Elle mobilise acteurs nationaux et locaux, avec des correspondants au sein de chaque préfecture de département, dans la lutte contre les usages de drogues illicites. On mesure notamment l'efficacité de cette politique en fonction du niveau de connaissance des citoyens sur le danger des drogues. Le choix de cet indicateur de performance peut sembler peu convaincant, surtout au vu de la progression retenue : de 70 % des citoyens interrogés ayant répondu connaître la dangerosité des drogues en 2011, l'objectif est de passer à 80 % en 2012 avec une cible de 90 % en 2013. Le fait est qu'il reflète mal la complexité du problème des addictions.

Cette politique implique également deux opérateurs rattachés à la Mildt : l'observatoire français des drogues et des toxicomanies (OFDT) et le centre interministériel de formation antidrogue (Cifad). La controverse suscitée par les conditions du départ du directeur de l'OFDT en avril 2011, qui résulterait de désaccords avec le président de la Mildt, et qui a beaucoup choqué dans le milieu de la lutte contre la toxicomanie incite votre rapporteure à rappeler ici un principe fondamental. Cet observatoire, dont les travaux font autorité à l'échelle européenne et qui joue un rôle indispensable dans l'analyse des données relatives à l'évolution des comportements et des consommations de drogues, doit conserver son autonomie la plus totale. Néanmoins, son conseil scientifique ne s'est pas réuni depuis 2009 et ne devrait être renouvelé qu'en avril prochain. Peut-être faudrait-il, à l'avenir, séparer complètement l'OFDT de la Mildt, notamment sur le plan financier, afin qu'il bénéficie d'une véritable indépendance et que son impartialité soit formellement consacrée.

La réflexion sur un nouveau plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies pour la période 2012-2015 a débuté. Ne serait-il pas utile que la Mildt s'attache à mieux concilier, dans l'intérêt de nos concitoyens, l'approche marquée par une stricte application de la loi et une pénalisation active des comportements liés aux toxicomanies qu'elle a adoptée sous l'égide d'Etienne Apaire, son président depuis 2007, avec une stratégie de santé publique fondée sur la réduction des risques et les soins ? Cette démarche constituerait le prélude à une réforme de la loi du 31 décembre 1970, qui reste aujourd'hui le cadre légal de la politique française de lutte contre les drogues et qu'il faudrait adapter aux réalités actuelles, non plus seulement de la toxicomanie mais, plus largement, des addictions.

I. ALORS QUE LE PLAN GOUVERNEMENTAL DE LUTTE CONTRE LES DROGUES ET LES TOXICOMANIES 2008-2011 TOUCHE À SA FIN, LA SITUATION DE LA TOXICOMANIE EN FRANCE RESTE PRÉOCCUPANTE

Le débat public sur la question des toxicomanies semble se réduire à la controverse qui oppose partisans et adversaires de l'expérimentation de centres de consommation supervisés mais la problématique de l'usage des drogues en France et du traitement des addictions dépasse largement cette question. La politique publique en la matière est élaborée par la Mildt puis fait l'objet d'une mise en oeuvre par tous les services des ministères concernés, au premier rang desquels l'intérieur, la santé, la justice et le budget.

Un bilan de l'action de ces dernières années permet de faire le constat d'une modification de la consommation, qui se traduit par le recul de certaines substances et la percée de plusieurs autres, mais également d'une dégradation du suivi sanitaire de populations fragilisées et de l'insuffisance des mesures de prévention contre les risques épidémiques liés aux hépatites.

A. LES PRINCIPALES ORIENTATIONS DU PLAN GOUVERNEMENTAL

Adopté lors du comité interministériel de lutte contre la drogue et la toxicomanie et de prévention des dépendances du 8 juillet 2008, le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les toxicomanies promeut une approche intégrée du problème de la consommation des substances addictives et de leurs effets. Ses cent quatre-vingt-treize mesures se répartissent dans cinq domaines qui concourent à cette même politique publique :

- prévention, communication, information ;

- application de la loi ;

- soins, insertion sociale, réduction des risques ;

- formation, observation, recherche ;

- coopération internationale.

En ce qui concerne la prévention, le plan a concrétisé des actions à destination des adolescents, avec des campagnes d'information sur les conséquences de la consommation de drogues, et ce afin d'éviter les primoconsommations. Mais le vecteur choisi, à savoir des flashs d'information, n'a pas eu l'effet escompté sur le jeune public. Les interventions en milieu scolaire ont été parcimonieuses et l'accent qui aurait dû être mis sur la formation des enseignants et des personnels d'encadrement de l'éducation nationale s'est transformé en l'intervention de gendarmes. Le plan a également abordé la question de l'impact des addictions dans le monde du travail avec des actions ciblant des secteurs d'activité particuliers afin d'améliorer le repérage de conduites dangereuses.

Enfin, la prévention passe aussi, dans le cadre de ce plan, par la limitation de l'accès des plus jeunes à l'alcool et à la sensibilisation à ses dangers, en particulier dans un contexte festif, en lien avec la politique de sécurité routière.

Toutefois, ce plan repose surtout, selon ses termes, sur la « systématisation de la réponse judiciaire à l'usage illicite de drogues ». Les stages de sensibilisation, dits « stages cannabis », n'en sont qu'un volet. L'objet principal en est la réduction de l'offre de drogues illicites par une action résolue et coordonnée de tous les ministères régaliens face aux trafics internationaux, qui passe également par une mutualisation internationale des moyens, notamment en matière de renseignement. Il donne une importance particulière à la lutte contre le trafic de cannabis, produit illégal le plus consommé de France, et en particulier contre la culture réalisée sur le sol français. Enfin, c'est une stratégie tournée vers une approche patrimoniale de la lutte contre les trafiquants qui a été mise en place avec la création de nouveaux outils juridiques permettant de faciliter la saisie de biens leur appartenant et leur revente.

Dans le domaine des soins et de la réduction des risques, la politique menée vise avant tout à s'adapter aux nouvelles consommations et à l'évolution des besoins des usagers. Le plan affiche ici comme mesures le renforcement des capacités d'hébergement des personnes dépendantes, des actions en faveur de l'insertion des usagers, la préservation de la continuité des soins pour les personnes détenues, l'information sur la consommation de drogues à destination des femmes enceintes et leur prise en charge ainsi qu'un développement des diagnostics et de l'accès au traitement de l'hépatite C.

Dans le cadre du plan, la recherche est perçue comme un levier d'amélioration de l'action publique et d'approfondissement de la connaissance des phénomènes liés à la toxicomanie. Un soutien doit donc être apporté aux travaux sur de nouveaux outils thérapeutiques permettant de lutter contre les formes d'addiction pour lesquelles les traitements actuels sont inefficaces. Il s'agit aussi de financer des études sur les formes émergentes de toxicomanie et les addictions sans produits ainsi que des études portant sur les caractéristiques économiques, sociales et culturelles à l'origine de la consommation et du développement de l'offre de drogues.

Le dernier volet de ce plan porte sur la coopération internationale, dans un cadre bilatéral ou multilatéral, tout particulièrement autour du bassin méditerranéen. Celle-ci vise à perturber les circuits d'acheminement de la drogue vers l'Europe et à limiter les possibilités de culture et de transformation dans des pays producteurs comme l'Afghanistan.

A l'heure actuelle, selon les chiffres communiqués par la Mildt à votre rapporteure, 96 % des mesures contenues dans le plan auraient été mises en oeuvre, sachant que celles-ci sont essentiellement répressives, éloignent certains publics des dispositifs de réduction des risques et de soin et n'ont pas empêché la résurgence de la consommation de certaines drogues.


* 1 Loi n° 2010-768 du 9 juillet 2010 visant à faciliter la saisie et la confiscation en matière pénale.