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Projet de loi de finances pour 2012 : Travail et emploi

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

C. LA STAGNATION DES MOYENS ALLOUÉS AU SERVICE PUBLIC DE L'EMPLOI

Aucun effort budgétaire n'est envisagé pour Pôle emploi ou pour les missions locales alors que leur charge de travail va s'accroître en 2012. La dotation allouée aux maisons de l'emploi s'inscrit, comme l'an dernier, en forte baisse, ce qui risque de conduire à la fermeture de certaines d'entre elles ou obligera les collectivités locales à assurer leur financement.

1. Pôle emploi

Comme en 2010 et en 2011, la dotation de l'Etat au budget de Pôle emploi resterait inchangée, à 1,36 milliard d'euros. Elle est complétée par une dotation de l'Unedic, égale à 10 % de ses recettes, soit 3,2 milliards d'euros.

a) Une situation financière tendue

Pour la deuxième année consécutive, Pôle emploi va connaître, en 2011, un exercice déficitaire. Le déficit enregistré en 2010 s'était élevé à 185 millions d'euros et celui de 2011 devrait être de l'ordre de 110 millions.

Cette situation financière dégradée résulte de l'écart entre ses recettes, qui stagnent, et ses dépenses, qui sont plus dynamiques.

Pôle emploi doit d'abord faire face à des dépenses de personnel en augmentation. Issu de la fusion d'un établissement public, l'ANPE, et de structures associatives, les Assedic, Pôle emploi compte dans ses effectifs des agents de droit public, soumis à un statut fixé par la voie règlementaire, et des salariés de droit privé, couverts par une convention collective.

Les agents de droit public se sont vu reconnaître un droit d'option : ils peuvent conserver leur statut ou choisir le régime de droit privé et l'application de la convention collective, plus avantageuse en termes de rémunérations. A ce jour, plus de 60 % des agents de droit public ont opté pour l'application de la convention collective, ce qui leur a permis de bénéficier d'une majoration de leur salaire de 20 % en moyenne et a entraîné un surcoût de l'ordre de 100 millions d'euros pour l'opérateur.

Les dépenses de Pôle emploi ont également augmenté en raison de décisions qui lui ont été imposées par l'Etat. Ainsi, le transfert des 900 ETP venus de l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) ne s'est accompagné d'aucune compensation financière, alors qu'il a entraîné une charge supplémentaire de 50 millions d'euros. Et l'Etat a décidé, à compter du budget 2011, de supprimer la dotation de 95 millions d'euros qu'il versait auparavant au titre de la compensation des frais de fonctionnement imputables au versement de l'ASS.

b) Une qualité de service qui s'est dégradée sous l'effet de la hausse du chômage

Le nombre de chômeurs a augmenté de 30 % depuis la crise, sans que les moyens de Pôle emploi ne soient renforcés. De ce fait, l'opérateur n'a pu maintenir la qualité de service que les usagers sont en droit d'attendre en matière d'accompagnement et d'aide à la recherche d'emploi.

En 2011, le Gouvernement a même imposé une baisse des effectifs de Pôle emploi, avec la suppression de 1 800 postes. Ces derniers mois, le Sénat et le Conseil économique, social et environnemental (CESE) ont mis en garde contre les effets négatifs qu'aurait une poursuite de la baisse des effectifs et ont appelé au contraire à un renforcement des moyens de Pôle emploi afin qu'il puisse offrir un suivi personnalisé aux demandeurs d'emploi6(*). Ils n'ont été que très partiellement entendus puisque le Gouvernement a seulement consenti en 2012 à stabiliser les effectifs.

En conséquence, le nombre de demandeurs d'emploi suivis par chaque conseiller, qui était en moyenne d'une centaine l'an dernier, est désormais proche de 115. On est très loin de l'objectif fixé par l'ancienne ministre de l'économie et de l'emploi, Christine Lagarde, d'un conseiller pour soixante demandeurs d'emploi. Dans ce contexte, Pôle emploi a dû revoir ses ambitions en matière de suivi personnalisé des demandeurs d'emploi et a été contraint d'offrir un service standardisé au plus grand nombre.

Votre commission est favorable à un renforcement des moyens de Pôle emploi, qui lui paraît indispensable pour obtenir une amélioration des résultats de l'opérateur, en particulier en ce qui concerne le taux de retour à l'emploi. Elle rappelle qu'un retour à l'emploi plus rapide est une source d'économies puisqu'il réduit les dépenses consacrées à l'indemnisation des demandeurs d'emploi. La dépense supplémentaire pour Pôle emploi doit donc être mise en regard des économies qui seraient réalisées par l'Unedic ou par le fonds de solidarité.

c) La négociation de la nouvelle convention tripartite

Une convention passée entre l'Etat, l'Unedic et Pôle emploi fixe tous les trois ans les grands objectifs assignés à l'opérateur. La première convention tripartite s'achevant à la fin de l'année 2011, des négociations sont en cours pour élaborer la prochaine convention, qui couvrira la période 2012-2014.

Les grands axes de la négociation rejoignent largement les préconisations de la mission d'information sénatoriale :

- améliorer la personnalisation du suivi des demandeurs d'emploi, en ciblant les moyens sur ceux qui en ont le plus besoin et en redéployant deux mille postes aujourd'hui affectés à des fonctions support ou managériales ;

- déconcentrer le fonctionnement de l'opérateur et renforcer la territorialisation de son action ;

- réformer la relation avec les entreprises en concentrant les efforts sur les métiers qui embauchent ;

- s'orienter vers un pilotage de Pôle emploi par les résultats, ce qui suppose au préalable de définir les bons indicateurs et de mieux connaître le devenir des personnes qui sortent de la liste des demandeurs d'emploi.

2. Les autres acteurs du service public de l'emploi

? Créés en 1982, les missions locales et les points d'accueil, d'information et d'orientation (PAIO) sont chargés de définir et mettre en oeuvre des parcours d'insertion personnalisés au profit de jeunes âgés de moins de vingt-six ans qui rencontrent des difficultés sociales ou professionnelles.

Le projet de loi de finances prévoit de maintenir quasiment inchangée la subvention accordée par l'Etat aux 433 missions locales et aux 39 PAIO, qui emploient au total un peu plus de 11 000 personnes. Elle s'élèverait, en 2012, à 179 millions d'euros, après 179,13 millions en 2011 et 179,6 millions en 2010.

Cette lente érosion des crédits contraste avec l'augmentation du nombre de jeunes accueillis par les missions locales et les PAIO depuis 2007.

Nombre de jeunes accueillis par le réseau des missions locales

 

2007

2008

2009

2010*

Jeunes en contact avec le réseau

1 130 000

1 213 000

1 268 000

1 321 000

Dont jeunes reçus en entretien

1 005 000

1 021 000

1 098 000

1 136 000

Jeunes accueillis pour la première fois

452 000

467 000

515 000

515 000

Jeunes en demande d'insertion (JDI)1

607 252

638 921

697 292

720 000

* Estimations

1 JDI : jeunes ayant bénéficié d'au moins un entretien au cours des cinq derniers mois

Source : ministère du travail, de l'emploi et de la santé

 Les maisons de l'emploi, créées par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 19 janvier 2005, avaient initialement pour objectif de favoriser la coordination entre les différents acteurs du service public de l'emploi, notamment l'ANPE et les Assedic.

La création de Pôle emploi a naturellement conduit à redéfinir leur rôle. Le décret n° 2009-1593 du 18 décembre 2009 et l'arrêté du 21 décembre 2009, portant cahier des charges des maisons de l'emploi, ont procédé à leur réforme : la gestion des conventions passées avec les maisons de l'emploi a été déconcentrée au niveau régional, la participation annuelle de l'Etat a été plafonnée à 1 million d'euros et le taux d'intervention de l'Etat ramené de 80 % à 70 % maximum du coût des actions conventionnées.

La réforme est entrée en application dès le 1er janvier 2010 pour les vingt-six maisons de l'emploi dont la convention arrivait à échéance à la fin de l'année 2009. Depuis le 1er janvier 2011, les 170 maisons de l'emploi inscrivent leur action dans le cadre du nouveau cahier des charges. Elles négocient avec les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte) pour obtenir une aide financière de l'Etat. Il revient au préfet de région de choisir, au vu des caractéristiques de chaque bassin d'emploi, les actions présentant une plus-value justifiant la participation financière de l'Etat.

Le projet de loi de finances pour 2011 prévoyait, initialement, de réduire de près de moitié les crédits alloués par l'Etat aux maisons de l'emploi (53 millions contre 95,5 millions en 2010). Des amendements parlementaires ont cependant atténué cette baisse et fixé la dotation à 77,4 millions d'euros.

Le projet de loi de finances pour 2012 propose à nouveau une forte diminution des crédits destinés aux maisons de l'emploi (38 %). L'Assemblée nationale, sur proposition de la rapporteure spéciale de la commission des finances, Chantal Brunel, a adopté un amendement qui augmente de 15 millions la dotation pour les maisons de l'emploi, qui est ainsi portée à 62,4 millions d'euros. La diminution reste néanmoins proche de 20 % par rapport aux crédits adoptés en loi de finances pour 2011.

Pour la deuxième année consécutive, le Gouvernement propose donc une baisse drastique des crédits des maisons de l'emploi, que les parlementaires tentent ensuite de minorer. Il n'en reste pas moins que la politique de l'Etat consiste clairement à faire baisser la dépense en faveur des maisons de l'emploi.

Il est difficile de porter un jugement global sur les maisons de l'emploi, dans la mesure où leur efficacité varie beaucoup en fonction des situations locales. Certaines contribuent à la coordination du service public de l'emploi, effectuent des diagnostics territoriaux utiles et améliorent la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. D'autres, en revanche, « doublonnent » avec Pôle emploi et il n'est alors pas illégitime que l'Etat veuille réduire la subvention de ces structures.

En 2011, le ministère de l'emploi s'est attaché à ne pas diminuer la dotation des maisons de l'emploi de manière uniforme : il a veillé à ce que les écarts de dotations entre les régions soient réduits et a demandé aux préfets de région d'apprécier les situations au cas par cas.

Il n'en reste pas moins que la diminution des dotations ne saurait être trop brutale, afin de laisser le temps aux acteurs sur le terrain de se réorganiser. Une piste d'économies et de rationalisation des moyens peut résider dans le rapprochement de différentes structures : maisons de l'emploi, missions locales, plans locaux pour l'insertion et l'emploi concourent tous au service public de l'emploi local et sont parfois fusionnés en une même entité.

3. La contribution de l'administration du travail et de l'emploi à la réduction des dépenses publiques

Le programme 155, « Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail » regroupe l'essentiel des moyens de soutien des politiques publiques de l'emploi et du travail. Majoritairement constitué de moyens de personnel, le programme accueille également des moyens de fonctionnement, d'investissement (hors immobilier), des moyens d'intervention ainsi que les moyens d'études, de statistiques, de recherche et d'évaluation.

Il assure le fonctionnement de trois directions d'administration centrale et d'un réseau de services déconcentrés, dédiés au travail et à l'emploi, au sein des vingt-deux Direccte en métropole et des six directions des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Dieccte) en outre-mer. Le programme finance également trois opérateurs : l'institut national du travail de l'emploi et de la formation professionnelle (Intefp) en matière de formation initiale et continue des personnels, le centre d'études de l'emploi (CEE) et le centre d'études et de recherches sur les qualifications (Cereq) pour la recherche, les études et les statistiques.

Les crédits de paiement demandés pour 2012 sur le programme s'élèvent à 750,67 millions d'euros, contre 755,52 millions d'euros dans loi de finances initiale pour 2011.

La progression des dépenses de personnel est limitée à 1,53 % (hors dépenses de pensions). La faible augmentation de la masse salariale en 2012 s'explique par le non-remplacement de 55 % des agents partant à la retraite. En 2012, le plafond d'emplois de la mission diminue de 169 ETPT7(*) et est ramené à 9 899 ETPT, passant ainsi sous la barre symbolique des 10 000 ETPT.

La baisse des crédits de fonctionnement est de 3,44 %, soit une diminution de 5,23 millions en valeur par rapport à la loi de finances initiale pour 2011. Les crédits de communication, les crédits d'études, les dépenses informatiques, les dépenses immobilières s'inscrivent toutes en baisse.


* 6 Cf. le rapport d'information Sénat n° 713 (2010-2011) de Jean-Paul Alduy, fait au nom de la mission commune d'information relative à Pôle emploi présidée par Claude Jeannerot, et l'avis du CESE présenté par Daniel Jamme au nom de la section du travail et de l'emploi.

* 7 ETPT : équivalent temps plein travaillé. Un agent à temps plein présent toute l'année correspond à un ETPT.