Allez au contenu, Allez à la navigation



Projet de loi de finances pour 2012 : Travail et emploi

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

C. UN BUDGET DE LA FORMATION QUI N'EST PAS À LA HAUTEUR DES AMBITIONS AFFICHÉES

Le Président de la République présente souvent le développement de la formation professionnelle, et notamment celui des formations en alternance, comme une priorité de son action. Le 1er mars 2011, il a fixé comme objectif que 800 000 jeunes soient formés par la voie de l'alternance en 2015, ce qui supposerait d'augmenter le nombre d'alternants d'un tiers en quatre ans.

Pourtant, le projet de budget pour 2012 ne prévoit aucun effort particulier en faveur de la formation, ce qui conduit à douter que les objectifs fixés puissent réellement être atteints.

1. Des crédits en stagnation

? Un employeur qui recrute un apprenti bénéficie d'exonérations de cotisations et de contributions sociales, dans les conditions prévues aux articles L. 6243-2 et suivants du code du travail. Pour 2012, un peu plus de 1,33 milliard d'euros sont prévus pour financer la compensation à la sécurité sociale de ces exonérations. Cette dotation est légèrement supérieure à celle de l'an passé (1,29 milliard).

? En ce qui concerne le contrat de professionnalisation, il existe deux dispositifs d'exonérations ciblés sur certains publics :

- un employeur qui recrute en contrat de professionnalisation un demandeur d'emploi de plus de quarante-cinq ans bénéficie d'une exonération de cotisations sociales patronales (hors cotisations d'accidents du travail et de maladie professionnelle) ;

- les groupements d'employeurs pour l'insertion par la qualification (Geiq) qui embauchent un jeune de moins de vingt-six ans ou un demandeur d'emploi de plus de quarante-cinq ans bénéficient d'une exonération de cotisations accidents du travail et maladies professionnelles.

Les crédits prévus dans le projet de loi de finances pour la compensation à la sécurité sociale des exonérations relative aux contrats de professionnalisation sont d'un montant voisin de celui prévu l'an dernier : 17,4 millions, après 17,8 millions.

Il convient de rappeler que l'effort financier consenti par l'Etat était beaucoup plus considérable avant 2011. La compensation des exonérations avait ainsi absorbé 72 millions d'euros de crédits en 2010 et 78 millions en 2009.

? Le dispositif Parcours d'accès aux carrières des fonctions publiques, territoriales et de l'Etat (Pacte) reste confidentiel.

Seuls 60 000 euros de crédits lui seront consacrés l'an prochain, pour financer le parcours de vingt-trois bénéficiaires en moyenne chaque mois. L'échec du Pacte est particulièrement regrettable alors que près d'un actif sur quatre travaille dans la fonction publique.

? En contrepartie des compétences qu'il leur a transférées en matière de formation professionnelle et d'apprentissage, l'Etat attribue aux conseils régionaux une dotation générale de décentralisation, dont le montant s'élève, pour la troisième année consécutive, à 1,7 milliard d'euros.

Dans ces conditions, il est à craindre que l'Etat, une fois encore, se défausse de ses responsabilités sur les collectivités territoriales et qu'il leur laisse le soin de financer la politique ambitieuse de développement de la formation professionnelle dont la France a besoin.

2. Un désengagement partiel

? Pour la deuxième année consécutive, l'Etat envisage de prélever 300 millions d'euros sur les ressources du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) afin de financer des dépenses de formation qu'il devrait lui-même assumer.

Le FPSPP, institué par la loi du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, va disposer cette année d'un budget de près de 800 millions d'euros.

Il est alimenté, principalement, par un prélèvement, dont le taux varie entre 5 % et 13 %, effectué sur les cotisations dues par les entreprises au titre de la formation professionnelle. Le taux de prélèvement est défini annuellement, par arrêté, sur proposition des organisations d'employeurs et de salariés représentatives au niveau national. Il a été fixé à 10 % en 2011, alors qu'il était de 13 % en 2010.

Le fonds assume deux missions essentielles : assurer une péréquation des fonds de la formation professionnelle et financer des actions de formation en faveur de publics prioritaires.

Lors de l'examen de la loi du 24 novembre 2009, le Sénat a voulu dissuader l'Etat de ponctionner les ressources du fonds en précisant dans la loi que les excédents dont le FPSPP dispose éventuellement en fin d'année sont reportés à l'exercice suivant.

Cela n'a pas empêché le Gouvernement de proposer l'an dernier un premier prélèvement de 300 millions d'euros. Il l'avait justifié à l'époque en expliquant que le fonds, du fait de sa création récente, disposait d'importantes ressources inemployées.

Un an plus tard, il nous est proposé de répéter l'opération, au motif, cette fois, que le fonds disposerait d'une importante « trésorerie dormante », comme Xavier Bertrand l'a indiqué lors de son audition.

Les 300 millions récupérés sur le fonds seraient affectés :

- à l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), à hauteur de 75 millions, au titre de sa participation au service public de l'emploi et pour le financement de la mise en oeuvre des titres professionnels délivrés par le ministère de l'emploi ;

- à l'agence de services et de paiement (ASP), à hauteur de 200 millions, pour le financement de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle ;

- à Pôle emploi, à hauteur de 25 millions, pour le financement de l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (Afdef)14(*).

Certes, ces dépenses sont toutes en relation avec la politique de formation professionnelle. Il n'y a donc pas, à strictement parler, de « détournement » des fonds de la formation pour financer d'autres politiques. Toutefois, il était clairement indiqué dans l'accord conclu entre l'Etat et le FPSPP, le 15 mars 2010, que les financements apportés par le fonds avaient vocation à compléter les dispositifs existants. Ils devaient financer des actions nouvelles pour des publics prioritaires. Or les ressources du fonds sont ici utilisées pour faire face à des dépenses déjà existantes.

? Votre commission souhaite également évoquer la situation difficile que connait aujourd'hui l'Afpa, qui nécessiterait un engagement plus fort de la part de l'Etat.

L'association a achevé l'exercice 2010 en déficit (6 millions) et il devrait en être de même cette année. Le climat social y est dégradé et le personnel inquiet, comme en témoignent les mouvements de grève très suivis qui ont eu lieu en avril et en juin 2011 (respectivement 22 % et 30 % de grévistes, selon la direction).

Les problèmes financiers de l'association proviennent en partie d'un imbroglio juridique : aux termes de l'article 54 de la loi du 24 novembre 2009, les biens appartenant à l'Etat qui étaient mis à la disposition de l'association dans le cadre de son activité devaient lui être apportés en pleine propriété, à compter du 1er avril 2010. Le Gouvernement avait alors jugé utile que l'Afpa détienne ce patrimoine pour disposer des moyens nécessaires à son évolution et à la consolidation de son positionnement en tant qu'opérateur national de référence dans le champ de la formation professionnelle.

Cependant, il est rapidement apparu que cette dévolution posait de réels problèmes juridiques. Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par les régions Centre et Poitou-Charentes, le Conseil constitutionnel a jugé cette disposition contraire à la Constitution15(*), en invoquant « le principe d'égalité devant la loi et les charges publiques ainsi que la protection du droit de propriété, qui ne concerne pas seulement la propriété privée des particuliers mais aussi la propriété de l'État et des autres personnes publiques » (...). Le Conseil a estimé que ces principes « font obstacle à ce que des biens faisant partie du patrimoine de personnes publiques puissent être aliénés ou durablement grevés de droits au profit de personnes poursuivant des fins d'intérêt privé sans contrepartie appropriée eu égard à la valeur réelle de ce patrimoine ». Or le transfert de propriété prévu par l'article 54 était effectué « à titre gratuit et sans aucune condition ou obligation particulière », et sans qu'il soit garanti que ces biens « demeureront affectés aux missions de service public qui restent dévolues à [l'Afpa] ».

Après avoir demandé à l'inspection générale des finances (IGF) d'étudier les différents scénarios envisageables, le Gouvernement a décidé, suivant en cela les conclusions du rapport qui lui a été remis à la fin du mois de juin, de conclure avec l'Afpa des baux emphytéotiques administratifs qui vont permettre à l'association de jouir du patrimoine correspondant à son outil de travail.

? Votre commission déplore enfin la non-reconduction de la rémunération de fin de formation (R2F).

Créée, à titre exceptionnel, en 2011, par accord entre l'Etat et le FPSPP, la R2F a pris provisoirement le relais de l'Afdef. Elle est versée à des demandeurs d'emploi indemnisés par l'assurance chômage qui suivent une formation conventionnée par Pôle emploi, lorsque leurs droits à l'assurance chômage arrivent à échéance. Elle permet ainsi au demandeur d'emploi de bénéficier d'un revenu jusqu'à la fin de sa formation.

Pour 2012, une dotation de 38 millions d'euros est prévue dans le budget de l'Etat, mais elle servira uniquement à financer les allocations versées à des demandeurs d'emploi entrés en formation en 2011.

3. Un nouveau compte d'affectation spéciale

Le projet de loi de finances comporte, pour la première fois, un compte d'affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l'apprentissage ».

Ce type de compte permet de retracer des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées. La création de ce compte rend plus lisible ces opérations qui, auparavant, n'apparaissaient pas dans le budget de l'Etat puisqu'elles étaient gérées en tant que comptes de tiers par le Trésor public.

Concrètement, ce fonds rassemble 360 millions d'euros de crédits destinés au financement des nouveaux contrats d'objectifs et de moyens passés avec les régions et 15 millions destinés à la mise en oeuvre du dispositif de bonus-malus qui a été créé pour inciter les entreprises à recruter des jeunes en alternance.


* 14 L'Afdef n'est plus en vigueur depuis le 1er janvier 2011 mais elle nécessitera encore un financement en 2012 du fait du stock de bénéficiaires percevant encore cette allocation.

* 15 Cf. la décision n° 2010-67/86 du 17 décembre 2010.