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Projet de loi de finances pour 2012 : Travail et emploi

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Travail et emploi ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

Article 62 (art. L. 5134-30-1 du code du travail) - Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d'insertion pour les ateliers et chantiers d'insertion

Objet : Cet article vise à pérenniser le dispositif d'aide aux ateliers et chantiers d'insertion, adopté à titre transitoire en loi de finances pour 2010 et prolongé en 2011.

I - Le dispositif proposé

Depuis le 1er janvier 2010, le montant de l'aide financière versée à un employeur qui recrute un salarié en contrat unique d'insertion-contrat d'accompagnement vers l'emploi (CUI-CAE) ne peut, en principe, excéder 95 % du montant brut du Smic par heure travaillée, dans la limite de la durée légale hebdomadaire du travail.

La loi de finances pour 2010 a cependant décidé que le montant de cette aide pourrait être porté, à titre dérogatoire, à 105 % du Smic19(*), pendant toute la durée de l'année 2010, lorsque le titulaire du CAE est embauché par un atelier ou un chantier d'insertion (ACI) conventionné avec l'Etat, étant rappelé que les ACI sont des structures d'insertion par l'activité économique qui s'adressent à des personnes très éloignées de l'emploi. La loi de finances pour 2011 a ensuite prolongé d'un an la durée d'application de cette disposition.

Il est maintenant proposé de pérenniser cette mesure, ce qui suppose de supprimer la référence à la date au 31 décembre 2011 qui figure au deuxième alinéa de l'article L. 5134-30-1 du code du travail.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de la commission

Votre commission est favorable à cette majoration de l'aide accordée aux ateliers et chantiers d'insertion, qui effectuent un travail utile auprès de personnes qui cumulent des difficultés sociales et professionnelles importantes et qui ont donc besoin d'un accompagnement renforcé.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 62 bis (art. L. 5123-2 du code du travail) - Suppression de l'allocation spéciale du fonds national de l'emploi

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à supprimer l'allocation spéciale du fonds national de l'emploi.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Sur proposition du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement qui tend, dans son paragraphe I, à supprimer l'allocation spéciale du fonds national de l'emploi (ASFNE).

Accordée dans le cadre d'une procédure de licenciement économique, sur la base d'une convention passée entre l'Etat et l'entreprise concernée, l'ASFNE permet de verser un revenu de remplacement à des salariés âgés dont l'emploi est supprimé et dont les perspectives de reclassement sont réduites. Elle peut bénéficier à des salariés de plus de cinquante-sept ans (cinquante-six ans à titre dérogatoire) et est d'un montant égal à 65 % environ de leur salaire brut antérieur jusqu'à l'âge de leur départ en retraite. Le financement du dispositif est assuré par une contribution de l'employeur, du salarié, de l'Unedic et de l'Etat.

Le paragraphe II précise que cette suppression entrerait en application à compter du 1er janvier 2012.

II - La position de la commission

Comme cela a été indiqué dans l'exposé général du présent rapport, votre commission est défavorable à la suppression de l'ASFNE. Sans remettre en cause l'objectif d'augmentation du taux d'emploi des seniors, elle considère en effet qu'un dispositif de ce type conserve son utilité dans le contexte actuel de crise et de chômage élevé, qui réduit les perspectives de reclassement professionnel de certains salariés âgés, et compte tenu aussi du report programmé de l'âge de départ en retraite.

Les arguments avancés par le Gouvernement pour justifier cette suppression n'emportent pas la conviction.

Certes, la gestion de l'allocation est devenue plus difficile du fait de la diminution du nombre d'entrées dans le dispositif : il n'est pas simple de garantir une égalité de traitement entre tous les demandeurs lorsque les critères d'attribution de l'allocation sont très restrictifs. Mais c'est le Gouvernement qui a délibérément durci ces critères pour diminuer le nombre de bénéficiaires. Il ne peut donc justifier sa mesure en tirant argument des difficultés qu'il a lui-même créées.

Le Gouvernement a également invoqué le fait que le contrat de sécurisation professionnelle (CSP) offrait une réponse plus globale aux besoins de reclassement des salariés âgés que l'ASFNE. C'est méconnaître la nature profondément différente de ces deux dispositifs : l'ASFNE est un mécanisme de préretraite, tandis que le CSP vise à faciliter la transition entre deux emplois.

En réalité, il est à craindre que des demandeurs d'emploi âgés qui auraient pu prétendre à l'ASFNE deviennent titulaires du RSA, une fois qu'ils auront épuisé leurs droits à l'assurance chômage, et se retrouvent donc à la charge des départements.

Pour ces raisons, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 63 - Prélèvement exceptionnel sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels

Objet : Cet article a pour objet de prélever une contribution de 300 millions d'euros en 2012 sur le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et d'affecter cette somme à plusieurs organismes intervenant dans le champ de l'emploi et de la formation professionnelle.

I - Le dispositif proposé

Le FPSPP a été créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, en remplacement du fonds unique de péréquation (Fup).

Il est alimenté par une fraction des cotisations versées par les entreprises au titre de leurs obligations en matière de formation professionnelle. Il permet de financer des formations en faveur de publics prioritaires, de mener des études et des actions de promotion et, enfin, d'assurer une certaine péréquation entre les organismes paritaires collecteurs agréés (Opca)20(*). En 2011, ses ressources propres se sont élevées à environ 800 millions d'euros.

Le paragraphe I propose de procéder, en 2012, à trois prélèvements sur les ressources de ce fonds :

- le premier serait d'un montant de 25 millions d'euros ; cette somme serait reversée à Pôle emploi et servirait à financer l'allocation en faveur des demandeurs d'emploi en formation (Afdef) ;

- le deuxième serait d'un montant de 75 millions et serait reversé à l'association pour la formation professionnelle des adultes (Afpa) : 21 millions au titre de sa participation au service public de l'emploi et 54 millions pour la mise en oeuvre des titres professionnels délivrés par le ministère chargé de l'emploi ;

- le troisième serait d'un montant de 200 millions et bénéficierait à l'agence de services et de paiement (ASP)21(*), afin de financer la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle.

Le paragraphe II précise ensuite que les prélèvements seraient effectués en deux fois, le premier versement du FPSPP devant intervenir avant le 31 janvier 2012, le second avant le 31 juillet 2012. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ces prélèvements seraient régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

Enfin, le paragraphe III renvoie à un décret le soin de préciser les modalités de mise en oeuvre de ces prélèvements. Le décret serait pris après avis du FPSPP.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de précision rédactionnelle.

III - La position de la commission

Avec cet article, le Gouvernement renoue avec une habitude ancienne, consistant à puiser dans les excédents de la formation professionnelle pour compléter les ressources du budget de l'Etat.

Les lois de finances pour 2007 et 2008 avaient procédé à de tels prélèvements sur le Fup, à hauteur de 175 millions et 200 millions d'euros respectivement, ce qui avait conduit votre commission des affaires sociales à insister, à l'époque, « sur la nécessité de ne pas avoir recours tous les ans à de tels expédients »22(*).

En 2009, la commission spéciale chargée de l'examen du projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a souhaité mettre un terme à cette pratique. Son rapporteur, Jean-Claude Carle, a fait adopter un amendement, devenu l'article L. 6332-22-1 du code du travail, selon lequel « les sommes dont dispose le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels au 31 décembre de chaque année constituent, l'année suivante, des ressources de ce fonds ». Son rapport souligne que « l'objectif de préservation de l'intérêt des publics prioritaires » justifie que les éventuels excédents du fonds soient reportés d'une année sur l'autre et ne puissent « faire l'objet d'un prélèvement »23(*).

Pourtant, le Gouvernement a proposé, dès la première année de fonctionnement du FPSPP, de procéder à un prélèvement de 300 millions d'euros. Un nouveau prélèvement de même montant est envisagé pour 2012.

Votre commission a déjà indiqué dans l'exposé général de ce rapport les raisons qui militent pour la suppression de ce prélèvement : il empêche le fonds de remplir convenablement ses missions, en le privant d'une partie importante de ses ressources ; il ne peut qu'inciter les partenaires sociaux à réduire les moyens affectés au fonds pour éviter que de tels prélèvements ne se reproduisent ; enfin, il favorise le désengagement de l'Etat du champ de la formation professionnelle alors que le FPSPP avait été créé pour compléter les actions existantes.

Votre commission vous propose donc de supprimer cet article.

Article 63 bis (art. 44 duodecies, 1383 H et 1466 A du code général des impôts et art. 130 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) - Prorogation de deux ans des exonérations fiscales et sociales en faveur des entreprises qui exercent une activité dans les bassins d'emploi à redynamiser

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, a pour objet de proroger de deux ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2013, les exonérations fiscales et sociales applicables dans les bassins d'emploi à redynamiser.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du président Jean-Luc Warsmann, concerne les « bassins d'emploi à redynamiser » (BER), créés par la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

Ces bassins sont caractérisés par un taux de chômage élevé et une déperdition de population et d'emplois. Le classement d'un territoire en BER est effectué par voie réglementaire. En vue de relancer l'activité économique dans ces territoires, les entreprises qui s'y installent ou les particuliers qui y développent de nouvelles activités bénéficient, à titre temporaire :

- d'une exonération d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés (article 44 duodecies du code général des impôts) ;

- d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties ou de cotisation foncière des entreprises (articles 1383 H et 1466 A du même code) ;

- d'une exonération de cotisations sociales patronales (article 130 de la loi précitée).

Alors que ce dispositif devait arriver à échéance le 31 décembre 2011, il est proposé de le proroger jusqu'au 31 décembre 2013.

II - La position de la commission

Le décret n° 2007-228 du 20 février 2007 a fixé la liste des BER, qui est assez brève puisqu'il n'en existe que deux : le premier regroupe 362 communes dans la zone d'emploi de la Vallée de la Meuse, en région Champagne-Ardenne ; le second rassemble 56 communes de la zone d'emploi de Lavelanet, en région Midi-Pyrénées. La commune de Douzy, dont Jean-Luc Warsmann est le maire, se trouve bien sûr dans le périmètre du BER de la Vallée de la Meuse.

Votre commission n'est pas hostile par principe à ce dispositif mais souhaite que le délai de deux ans envisagé par cet article soit mis à profit pour réfléchir à une fusion avec des dispositifs voisins, par exemple avec celui des zones de revitalisation rurale (ZRR). Le dispositif des BER est complexe et une simplification en ce domaine serait bienvenue.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 63 ter (art. 9 de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971) - Adaptation de la réforme du taux de la taxe d'apprentissage applicable aux départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à adapter la législation applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle pour tenir compte de l'augmentation de la part quota de la taxe professionnelle.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, issu d'un amendement proposé par le Gouvernement, tend à modifier l'article 9 de la loi n° 71-578 du 16 juillet 1971 sur la participation des employeurs au financement des premières formations technologiques et professionnelles. Il concerne les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, soumis, dans le domaine de l'apprentissage, à des règles de droit local.

La taxe d'apprentissage est partagée en deux fractions, dont le montant est fixé par la voie règlementaire :

- un quota égal à 52 % de la taxe due à raison des salaires versés est obligatoirement consacré à l'apprentissage ;

- la fraction hors quota participe au financement des formations technologiques et professionnelles, visées par la loi du 16 juillet 1971 précitée.

Afin d'accroître les moyens consacrés à l'apprentissage, le Gouvernement a décidé de faire passer progressivement, sur cinq ans, la part du quota à 59 %.

Or, dans les trois départements susvisés, « le taux de la taxe d'apprentissage est réduit au montant du quota de cette taxe », en application de l'article R. 6261-13 du code du travail. Accroître le quota a donc pour effet d'augmenter le taux de la taxe d'apprentissage et, partant, la charge pesant sur les entreprises, ce qui n'est pas l'objet de cette mesure qui vise seulement à modifier la répartition du produit de la taxe.

Pour éviter d'augmenter la taxe d'apprentissage dans ces trois départements, il est proposé de fixer son taux dans la loi au niveau de 0,26 %.

II - La position de la commission

Votre commission n'a aucune raison de s'opposer à cette mesure de nature technique qui est une conséquence de l'existence de règles de droit local dans les départements alsaciens et en Moselle.

Elle vous propose, en conséquence, d'adopter cet article sans modification.

Article 63 quater- Modalités fiscales de regroupement des organismes collecteurs paritaires agréés

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à exonérer de tout versement d'impôts, droits et taxes les transmissions effectuées entre organismes collecteurs paritaires agréés dans le cadre de leurs regroupements.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Cet article, adopté par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement, vise à faciliter les regroupements entre organismes paritaires collecteurs agréés (Opca).

La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009, relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, a encouragé ces regroupements en instaurant de nouvelles règles d'agrément, désormais accordé aux seuls organismes paritaires qui collectent au moins 100 millions d'euros.

Il est proposé d'exempter de droits, impôts et taxes les transferts de biens, droits et obligations entre Opca rendus nécessaires par ces regroupements. Cette exemption s'appliquerait aux transferts effectués jusqu'au 31 décembre 2012, à condition qu'ils soient réalisés à titre gratuit ou moyennant le seule prise en charge du passif ayant grevé l'acquisition des biens transférés.

II - La position de la commission

Votre commission approuve la mesure proposée. Il est d'usage de prévoir de telles exemptions lorsque des transmissions de biens sont la conséquence d'une réforme législative. Il serait en outre regrettable que les moyens alloués à la formation professionnelle soient réduits du fait du paiement de taxes et impôts par les Opca.

Votre commission vous propose donc d'adopter cet article sans modification.


* 19 Cela ne signifie pas que l'employeur réalise un bénéfice en procédant à une embauche, car le coût total du travail s'établit à 113 % du Smic si l'on tient compte des cotisations patronales non exonérées qui restent à sa charge.

* 20 Les Opca sont chargés de collecter les cotisations des entreprises ; certains peuvent dégager des excédents importants tandis que d'autres n'ont pas les moyens de faire face à la demande de formation de toutes leurs entreprises adhérentes, ce qui justifie l'existence d'un mécanisme de péréquation.

* 21 L'ASP est un établissement public national placé sous la double tutelle du ministère de l'agriculture et du ministère de l'économie. Sa mission consiste en la gestion administrative et financière d'aides publiques ; à ce titre, il peut instruire les demandes d'aides, vérifier leur éligibilité, contrôler le respect des engagements pris par les bénéficiaires, exécuter les paiements, le recouvrement et l'apurement des indus et exercer toute autre activité nécessaire à la bonne gestion des aides publiques.

* 22 Cf. l'avis Sénat n° 95, tome VII, de Louis Souvet, fait au nom de la commission des affaires sociales.

* 23 Cf. le rapport Sénat n° 618 (2008-2009) de Jean-Claude Carle, fait au nom de la commission spéciale.