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Projet de loi de finances pour 2012 : Action extérieure de l'Etat

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Action extérieure de l'Etat ( avis - première lecture )

N° 110

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ACTION EXTÉRIEURE DE L'ÉTAT

Par M. Louis DUVERNOIS,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Marie-Christine Blandin, présidente ; MM. Jean-Étienne Antoinette, David Assouline, Mme Françoise Cartron, M. Ambroise Dupont, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, M. Jacques Legendre, Mmes Colette Mélot, Catherine Morin-Desailly, M. Jean-Pierre Plancade, vice-présidents ; Mme Maryvonne Blondin, M. Louis Duvernois, Mme Claudine Lepage, M. Pierre Martin, Mme Sophie Primas, secrétaires ; MM. Serge Andreoni, Maurice Antiste, Dominique Bailly, Pierre Bordier, Jean Boyer, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Jacques Chiron, Mme Cécile Cukierman, M. Claude Domeizel, Mme Marie-Annick Duchêne, MM. Alain Dufaut, Vincent Eblé, Mmes Jacqueline Farreyrol, Françoise Férat, MM. Gaston Flosse, Bernard Fournier, André Gattolin, Jean-Claude Gaudin, Mmes Dominique Gillot, Sylvie Goy-Chavent, MM. François Grosdidier, Jean-François Humbert, Mmes Bariza Khiari, Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, MM. Jean-Pierre Leleux, Michel Le Scouarnec, Jean-Jacques Lozach, Philippe Madrelle, Jacques-Bernard Magner, Mme Danielle Michel, MM. Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Marcel Rainaud, François Rebsamen, Michel Savin, Abdourahamane Soilihi, Alex Türk, Hilarion Vendegou, Maurice Vincent.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 1) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Voilà déjà plus d'un an et demi que la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l'action extérieure de l'État a été adoptée. Pour autant, les principaux chantiers de la réforme de notre action culturelle extérieure demeurent en cours d'exécution, et le Parlement doit s'atteler à un travail de contrôle et d'évaluation de longue haleine. La réforme avance, dans certains domaines parfois plus difficilement que dans d'autres. Des progrès sont enregistrés, de même que des retards, sous l'effet d'un contexte budgétaire contraint et de la permanence d'un certain nombre de résistances culturelles.

Sous l'impulsion de ses commissions de la culture et des affaires étrangères, le Sénat avait fixé, en 2010, à notre stratégie culturelle à l'étranger des objectifs particulièrement ambitieux, afin de la rendre à la fois plus cohérente et plus compétitive dans les domaines d'influence pour lesquels la concurrence étrangère se fait désormais sentir de façon accrue dans un environnement profondément mondialisé : la promotion de la langue française et de la diversité culturelle et linguistique, l'exportation de nos industries culturelles sur les marchés étrangers, l'attractivité de notre système d'enseignement supérieur, la présence de la recherche française dans les cercles de pensée internationaux de pointe, etc.

Au service de cette politique d'influence envisagée dans sa globalité, le Parlement avait chargé trois nouveaux opérateurs de lourdes responsabilités dans la mise en oeuvre déconcentrée de notre action culturelle extérieure. Notre stratégie culturelle à l'étranger, pilotée par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du Quai d'Orsay, constituée en direction d'état-major, doit être élaborée dans un cadre interministériel, faisant une large part à la consultation des acteurs non étatiques, publics et privés, des collectivités territoriales aux professionnels en passant par la société civile. Elle est destinée, par la suite, à être déclinée à l'étranger selon les priorités géographiques de notre politique étrangère, les opérateurs étant chargés de veiller à ce que l'offre culturelle française soit constamment adaptée à la demande identifiée par les postes diplomatiques sur le terrain.

À l'heure actuelle, deux des trois établissements publics créés par la loi précitée sont désormais opérationnels depuis la mise en place de leurs principaux outils et éléments constitutifs : l'Institut français, chargé de redynamiser notre diplomatie culturelle en conférant à notre réseau culturel à l'étranger une lisibilité et une visibilité accrues, et France Expertise Internationale, chargé d'accroître la visibilité et la compétitivité de l'expertise française auprès des bailleurs de fonds bi- et multilatéraux. Malgré ces deux progrès notables, de nombreuses étapes demeurent à franchir afin de parachever la réforme de notre dispositif d'influence à l'étranger. Trois volets de la réforme en particulier doivent, selon votre rapporteur pour avis, retenir l'attention et la vigilance de votre commission :

l'obligation légale pour l'État et les établissements publics contribuant à l'action extérieure de la France de conclure un contrat d'objectifs et de moyens, inscrite dans l'article 1er de la loi du 27 juillet 2010, n'est pas convenablement respectée. S'il est prévu de transmettre pour avis le projet de contrat d'objectifs et de moyens entre l'Institut français et l'État aux commissions permanentes compétentes du Parlement dans le courant du mois de novembre 2011, le contrat conclu entre l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) et l'État ne porte, lui, en revanche, que sur des objectifs pour la période 2011-2013 et n'aborde en aucune manière la délicate question des moyens correspondants. Cette forme de contournement de la loi témoigne de la réticence ou de l'incapacité de l'État à s'engager sur des masses financières avec un établissement soumis, à l'heure actuelle, à de très lourdes pressions budgétaires ;

le rattachement de notre réseau d'établissements culturels à l'étranger à l'Institut français fait l'objet d'une expérimentation dans douze postes diplomatiques répartis entre différentes zones d'influence géographiques. Les résultats de cette expérimentation seront déterminants pour permettre la mise en oeuvre d'une réforme de grande ampleur de notre réseau culturel à l'étranger qui devrait idéalement, dans l'esprit de la loi du 27 juillet 2010, être rattaché organiquement à l'Institut français ;

la création de l'établissement public Campus France a été retardée compte tenu des difficultés rencontrées par ses deux ministères de tutelle (affaires étrangères et enseignement supérieur et recherche) dans la définition d'un modèle économique viable. En conséquence, le transfert des activités internationales du Centre national des oeuvres universitaires et scolaires (CNOUS) à Campus France, dont les modalités constituent la principale pierre d'achoppement entre les ministères de tutelle, n'interviendra pas dans les délais prévus par la loi.

Ces retards sont sans doute, en partie, le résultat des contraintes budgétaires et des résistances structurelles, voire culturelles, au sein des ministères de tutelle concernés, qui pèsent sur la réforme de notre action culturelle extérieure. La commission de la culture du Sénat s'est imposée, depuis 2004, à la pointe de ce mouvement de réforme et n'entend pas le laisser abandonné aux péripéties des restrictions budgétaires ainsi qu'aux incertitudes pesant sur la répartition des responsabilités entre les autorités de tutelle et les directions d'état-major à Paris, nos chefs de missions diplomatiques et l'Institut français dans la définition et la mise en oeuvre de notre stratégie d'influence à l'étranger.

I. ACCOMPAGNER LA MONTÉE EN PUISSANCE DE L'INSTITUT FRANÇAIS

A. UN BUDGET QUI RÉSISTE MALGRÉ UN ENVIRONNEMENT BUDGÉTAIRE CONTRAINT

1. Les crédits de l'action culturelle extérieure se maintiennent globalement

Hors titre 2 (dépenses de personnel), le budget du programme 185 s'établira, en 2012, à 674,6 millions d'euros en crédits de paiement, contre 670 millions d'euros consentis en loi de finances pour 2011, à périmètre équivalent. Cette légère augmentation est le signe que le budget du ministère des affaires étrangères et européennes est, dans sa globalité, relativement bien épargné par le mouvement de restriction budgétaire qui caractérise le projet de loi de finances pour 2012, à l'heure où la zone euro est exposée à une crise de la dette sans précédent.

Les crédits du programme 185 consacrés à la diplomatie culturelle et à la mobilité universitaire et scientifique devraient s'élever, en 2012, à un peu plus de 242 millions d'euros, alors qu'ils s'établissaient à 239 millions d'euros en 2011, soit une augmentation de 1,2 %.

Au total, le montant des crédits de fonctionnement et d'intervention consacrés stricto sensu à notre action culturelle et linguistique à l'étranger (c'est-à-dire hors titre 2, hors AEFE et hors mobilité universitaire et scientifique), qui comprend le soutien financier accordé à l'animation de notre réseau culturel, à notre coopération culturelle et à la promotion du français, s'établira, en 2012, à 136 millions d'euros, contre 129 millions d'euros en 2011, soit une augmentation de 5,4 %.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DES TROIS PILIERS
DE NOTRE ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE

(En millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Évolution 2012/2011

Évolution 2012/2010

Action culturelle et linguistique à l'étranger

132

129

136

5,4 %

3 %

Mobilité universitaire et scientifique

116

111

106

- 4,5 %

- 8,6 %

Agence pour l'enseignement français à l'étranger

421

421

422,5

0,4 %

0,4 %

Source : Ministère des affaires étrangères et européennes.

Les crédits spécifiquement affectés à la coopération culturelle et à la promotion du français, inscrits à l'action n° 2 du programme 185, s'élèveront, en 2012, à 87 millions d'euros, soit une augmentation de près de 9 % par rapport à leur niveau de 2011. Néanmoins, cette croissance masque la baisse du montant des crédits consentis stricto sensu à la promotion du français et de la diversité linguistique qui s'établiront, en 2012, à 21,6 millions d'euros, contre 23 millions d'euros en 2011, soit une diminution de près de 8 %.