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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement durables

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement durables ( avis - première lecture )

B. DE NOUVELLES PROBLÉMATIQUES QUI MÉRITENT UNE ATTENTION PARTICULIÈRE

1. La gestion des phares, nouvelle mission du Conservatoire

Le président de la République a annoncé le 7 juillet dernier le transfert de gestion de 60 à 70 phares au Conservatoire du littoral, sur une période de 5 à 10 ans. Parmi les 130 phares encore en activité que compte la France, il s'agit des phares non urbains qui se trouvent sur ou en périphérie des terrains du Conservatoire. Beaucoup sont protégés et certains sont classés4(*).

Le service des phares et balises, rattaché à la direction des affaires maritimes (DAM), souhaite en effet accompagner la reconversion des phares vers des usages alternatifs. Il continue à en assurer la fonction sécuritaire, c'est-à-dire le fonctionnement des lanternes et des feux ; mais il délègue progressivement leur gestion patrimoniale à des collectivités territoriales ou des opérateurs tels que le Conservatoire.

Un premier phare a été transféré en 20115(*). Son exploitation est réglée par une convention d'usage avec la DAM et alimentée par une dotation exceptionnelle de l'État. Cette première étape a ainsi permis d'établir un modèle de transfert, et s'est formalisée par une demande d'affectation adressée à France Domaine.

La gestion des phares (partie « bâtiment ») constitue une nouvelle mission pour le Conservatoire. Il conviendrait de mener une réflexion sur les moyens qui lui consacrés et sur la façon dont il peut mener à bien cette nouvelle tâche.

En outre, le transfert au Conservatoire ne concerne pas la totalité des phares puisqu'on en compte 130 au total. Un inventaire est en cours pour dresser l'état des lieux et déterminer les types d'affectation à l'avenir. Il convient de noter que les phares qui fonctionnent doivent rester dans le domaine public. Leur usage peut évoluer selon les cas et des conventions de délégation peuvent être envisagées pour en confier la gestion à des partenaires privés.

2. Des moyens qu'il faut préserver

Plusieurs éléments sont à prendre en compte dans l'analyse de l'évolution des moyens dont dispose le Conservatoire du littoral.

Le budget du Conservatoire s'établit à environ 50 millions d'euros ces dernières années. L'année 2010 fut exceptionnelle avec un montant total de 81,6 millions d'euros (hors dotations aux amortissements et reports). Il faut noter que cette variation s'explique par l'acquisition exceptionnelle, en 2010, du territoire en Camargue (Salins du Midi) pour un montant total de 29,5 millions d'euros. L'ensemble des acquisitions effectuées depuis 2007 auprès des Salins du Midi représente un coût total de 73 millions d'euros depuis 2009, le Conservatoire y a consacré 15,85 millions d'euros (le reste provenant de subventions). En 2010, l'établissement a bénéficié de contributions extérieures significatives et croissantes à hauteur de 24 millions d'euros.

Selon les informations transmises par le MEDDTL, au titre de l'année 2011, le budget s'établit à 51,2 millions d'euros6(*) (hors reports 2010 et amortissements 2011). Les grandes lignes observées dans le budget pour 2012 sont les suivantes :

- la principale ressource est la taxe (DAFN) à laquelle est consacré le développement suivant (38,9 millions d'euros), mais le Conservatoire bénéficie aussi de la taxe sur les passagers maritimes à destination de sites appartenant au Conservatoire (310 000 euros sont attendus en 2012 à la suite d'une mesure de rationalisation), des dotations de l'État7(*) (qui varient en fonction des priorités de chaque exercice), des collectivités territoriales (surtout les régions au titre du personnel délégué) et de l'Union européenne, ainsi que des dons (de 1,2 à 2 millions d'euros qui correspondent aux dons, legs, apports financiers et mécénat de compétences des fondations d'entreprise).

La moyenne des dépenses est d'environ 44 millions d'euros dont 66,5 % de dépenses d'investissement, 18,5 % de dépenses de personnel et 15 % de dépenses de fonctionnement.

Les dépenses d'investissement comprennent les acquisitions alimentées à hauteur de 14 millions d'euros par le DAFN et de 4 millions d'euros par des subventions. Elles concernent aussi les travaux sur terrain et sur bâti (soit environ 18 millions d'euros) et les études (640 000 euros).

Les dépenses de personnel (8 millions d'euros) connaissent une évolution très mesurée, notamment en 2012, malgré la création de 3 ETP et l'attribution d'une dotation de 80 000 euros pour la réforme des conditions de travail des employés.

Les dépenses de fonctionnement (6,6 millions d'euros) ont augmenté légèrement en raison d'une mesure de renforcement de l'expertise sur la propriété.

La ventilation par mission est la suivante :

- intervention foncière : 49 % ;

- restauration et aménagement : 33 % ;

- ingénierie de gestion : 9 %.

Les 9 % restants correspondent aux dépenses d'études, de communication, etc.

a) L'évolution du DAFN

Il s'agit de la principale ressource dont dispose l'établissement public : le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) qui représente 38,9 millions d'euros en 2011. Elle est utilisée pour financer en partie les acquisitions mais aussi les actions de restauration et d'aménagement de sites.

LE DROIT ANNUEL DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION (DAFN)

Définition :

Le droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) est une taxe perçue par les douanes sur les navires de plaisance et de sport. Elle est assise sur la longueur de leur coque et la puissance de leur moteur, et perçue au-delà de 7 m ou 22 CV.

En s'acquittant de cette taxe, le propriétaire reçoit un acte de francisation ; s'il n'y est pas soumis, la direction des affaires maritimes lui délivre une carte de circulation.

Art. 223 du code des douanes :

« Les navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à 7 m ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à 22 CV sont soumis au paiement d'un droit annuel, dénommé droit de francisation et de navigation, à la charge des propriétaires, au 1er janvier de l'année considérée. »

Les navires de commerce et de pêche sont exonérés. Les navires de plaisance ou de sport doivent s'acquitter d'un montant qui peut aller :

-selon la longueur de coque, de 92 euros (8 m) à 1 108 euros (15 m et plus) ;

-selon la puissance du moteur, de 13 euros (6 CV) à 57,96 euros (100 CV et plus).

Art. 224 du code des douanes :

« 1. A l'exception du produit afférent aux navires de plaisance mentionnés au dernier alinéa de l'article 223, perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse, le montant du produit du droit de francisation et de navigation est affecté pour les années 2007 à 2011 au Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres. »

Sont exonérés de DAFN :

-les embarcations des écoles de sports nautiques agréées par le ministère ;

-les embarcations mues principalement par l'énergie humaine ;

-les bateaux classés au titre des monuments historiques ;

-les bateaux portant le label de la Fondation du patrimoine maritime et fluvial.

Les navires de plaisance ou de sport bénéficient également d'un abattement pour vétusté au-delà de 10 ans, allant de 33 % à 80 %. Le DAFN n'est enfin pas perçu lorsque son montant est inférieur à 76 euros.

Rendement :

Le DAFN n'étant pas perçu en-deçà de 76 euros au total, les navires de petite taille même très puissants y échappent. La loi du 30 décembre 2008 a renforcé cette exonération de fait en fixant un seuil à 22 CV pour la seule puissance de moteur.

Le Conservatoire du littoral a perçu, en 2011, 39,8 millions d'euros et attend des recettes équivalentes pour 2012. L'augmentation du rendement du DAFN a été annoncée, mais les modalités n'en sont pas encore définies.

Évolution :

L'amendement n° 431 à l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l'Assemblée nationale, propose de plafonner le produit des taxes attribué à certains opérateurs publics.

Dans le cas du Conservatoire, l'affectation du DAFN serait plafonnée à 37 millions d'euros. Le surplus serait reversé au budget général de l'État. Le Conservatoire perdrait ainsi jusqu'à 2 millions d'euros annuellement par rapport aux résultats passés.

Cependant, cet amendement supprimerait également les termes « pour les années 2007 à 2011 » de l'article 224 ; il ferait ainsi du DAFN une ressource pérenne pour le Conservatoire, non limitée dans le temps.

La mesure de plafonnement, décrite dans l'encadré ci-dessus, est évidemment contradictoire avec la logique défendue par le MEDDTL dans ses réponses au questionnaire budgétaire.

Il indiquait en effet : « Afin que le Conservatoire poursuive l'accélération attendue de lui en matière d'acquisition foncière et l'amélioration de ses obligations de propriétaire, tel que prévu dans son contrat d'objectifs 2009-2011, il est nécessaire de pérenniser la ressource dont il bénéficie. Les opérations d'acquisition et les opérations de travaux de grande ampleur nécessitent souvent des engagements pluriannuels. Eu égard aux montants en jeu, il est essentiel que l'établissement puisse s'appuyer sur une ressource sûre et stable.

Aussi le Gouvernement proposera que soit reconduite pour la période 2012-2014 l'affectation à 100 % du droit de francisation et de navigation des bateaux de plaisance. »

En outre, une réforme était envisagée pour élargir l'assiette de cette taxe et en augmenter le produit, mais elle n'a pas été arbitrée et n'a pas pu être présentée dans le cadre du présent projet de loi de finances. La perspective était celle d'une redéfinition des seuils du DAFN (7 mètres de longueur et 22 chevaux actuellement). En effet, de nombreux bateaux, d'une longueur peu inférieure à 7 mètres et très fortement motorisés, échappent à cette taxe. Selon les informations transmises par le ministère du budget8(*), un simple abaissement du seuil en termes de puissance de moteur permettrait un gain de 5 millions d'euros. Favoriser la prise en compte de la puissance du moteur par rapport à celle de la longueur de la coque correspondrait à l'objectif du Grenelle qui consistait à « verdir » le DAFN (engagement n° 57 e) du Grenelle de la mer). En outre, une deuxième piste de réforme du DAFN consistait à élargir son assiette en assujettissant les scooters des mers.

Finalement, l'évolution du DAFN telle qu'envisagée par le ministère il y a encore peu est aujourd'hui confrontée à une double contrainte :

- une réforme en attente d'arbitrages ;

- une mesure de plafonnement, adoptée par l'Assemblée nationale, pour tenir compte du contexte de crise économique.

Évidemment, la question de la pérennisation des ressources et l'argumentaire développé par le ministère sont d'autant plus cruciaux que la situation de crise financière fait peser une contrainte inquiétante.

b) Les nouveaux moyens pour assumer la responsabilité des phares

Compte tenu de la décision du Président de la République, en date du 7 juillet 2011, de transférer progressivement au Conservatoire du littoral une soixantaine de phares, une subvention exceptionnelle de 1 million d'euros est prévue : 500 000 euros sont versés par redéploiement de crédits à la fin de l'année 2011 et 500 000 euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012 (les sommes sont en provenance des programmes 205 « Sécurité et affaires maritimes » pour le premier versement et du programme 113 pour le second).

Le projet annuel de performances indique en outre qu'en 2012, 3 ETP sous plafond seront créés au sein de l'établissement dans le cadre de la prise en charge progressive de la gestion des phares, financés par redéploiement au sein du programme. Il convient toutefois d'observer que cette hausse des effectifs était prévue dans le plan triennal et vient avant tout répondre à une situation tendue de ressources humaines pour l'établissement, sans nécessairement correspondre précisément à la charge née du transfert du premier phare.

Néanmoins, les moyens à long terme de l'entretien des phares devaient être apportés par un gain de 5 millions d'euros grâce à une réforme du DAFN (cf. supra). Dans le cas du plafonnement de l'affectation de ce droit9(*), le Conservatoire devra trouver d'autres solutions de financement. Votre rapporteur souhaite toutefois que la réflexion relative à la réforme du DAFN soit poursuivie dès 2012.

Une fois les phares remis au Conservatoire, il appartiendra à celui-ci d'en assurer la responsabilité de propriétaire, avec les dépenses d'entretien lourd y afférant, et d'en organiser l'exploitation et l'ouverture au public.

Des délégations de gestion sont notamment envisagées à cette fin, qu'il s'agisse de baux emphytéotiques (comme la DAM l'a fait pour d'autres phares) ou de délégations de service public (par exemple à des associations à but non lucratif telles que le Landmark Trust qui propose des gîtes pour entretenir le patrimoine bâti). Le fort ancrage identitaire des phares leur confère en outre un potentiel touristique : ils attirent déjà plus de 600 000 visiteurs par an. L'entretien du bâti nécessite dans tous les cas une ingénierie de gestion adaptée aux enjeux financiers et paysagers, qui représente 7 à 8 ETP.

Le développement des dons et du mécénat constitue également un axe de progrès qui doit s'appuyer sur une meilleure identification de l'action du Conservatoire et de la valorisation des sites.

La nouvelle mission - patrimoniale - des phares, auxquels se substituent progressivement les appareillages électroniques pour la grande navigation, pourrait en conséquence amener l'État à réfléchir à une contribution plus adaptée aux besoins réels, c'est-à-dire à ceux de la petite navigation. Cette réflexion s'inscrit précisément dans les hypothèses de réforme évoquées plus haut par votre rapporteur, qu'il convient d'envisager rapidement.

c) Offrir au Conservatoire les moyens de saisir les opportunités qui ne se représenteront pas

En tout état de cause, les contraintes budgétaires décrites ci-dessus peuvent fortement peser sur la politique foncière du Conservatoire du littoral qui nécessite des financements pérennes. L'établissement doit aussi conserver une marge de manoeuvre pour faire face aux occasions qui peuvent ne plus se représenter.

L'année 2010 a encore illustré le besoin de pouvoir mener des opérations exceptionnelles, même si ce cas correspond à une stratégie d'acquisition pluriannuelle. En effet, le Conservatoire a fait l'acquisition, au prix de 29,5 millions d'euros, de 3 352 hectares en Camargue auprès de la Compagnie des salins du Midi et des salines de l'Est (CSME). Cette acquisition a été négociée à partir d'une demande spécifique de la tutelle du Conservatoire et a été rendue possible par les subventions exceptionnelles versées par l'État dont 2,5 millions d'euros au titre des programmes des zones humides et 4,4 millions d'euros sous forme d'une dotation spécifique, de l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée et Corse, du conseil général des Bouches-du-Rhône et de l'Europe. La participation du Conservatoire s'est élevée à 1,1 million d'euros, prélevée sur sa ressource propre.

Dans le contexte budgétaire difficile actuel, votre rapporteur souhaite que le Gouvernement puisse à l'avenir s'engager, lorsque des opportunités d'acquisition exceptionnelles se présenteront, à dégager des crédits pour acquérir les terrains. Car certaines possibilités d'acquisition peuvent ne pas se représenter pendant plusieurs années.

De tels efforts, opérés par le biais de redéploiements budgétaires, ont pu être octroyés dans le passé, permettant ainsi au Conservatoire de faire preuve de réactivité lorsque des occasions se présentaient. Cette possibilité doit être confortée alors que les perspectives financières de l'établissement sont appréhendées dans un contexte de rigueur budgétaire.

d) Les effectifs

En 2010, conformément au contrat d'objectifs 2009-2011 en cours d'exécution, une augmentation des effectifs a pu être effectuée : ainsi, le plafond des emplois autorisés a été relevé de 4 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, soit un plafond fixé à 114 ETP10(*). Le nombre d'agents mis à disposition (notamment par des collectivités territoriales) s'élève à 25 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2010.

Le renforcement du rôle du Conservatoire en outre-mer, sur les zones humides et le domaine public maritime ainsi que l'élargissement de ses missions aux phares dans le cadre du nouveau contrat d'objectifs 2009-2011 ont amené le MEDDTL à adapter les effectifs de l'établissement en portant son plafond d'emplois à 117 ETP en 2011, 120 en 2012 et 124 en 2013.

Il convient de noter à ce stade le rôle prédominant des personnels de terrain dont une grande majorité est composée de contractuels, dont les conditions de rémunération sont souvent très modestes. Le Conservatoire a entamé une réforme afin de revaloriser les conditions salariales et les conditions de travail de ses agents. Le tableau ci-après illustre la volonté de l'établissement de développer la formation de son personnel.

Source : Conservatoire du littoral, Rapport de performance 2010, septembre 2011

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Contrairement à la proposition de son rapporteur pour avis, la commission a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables ».


* 4 Quinze phares sont actuellement classés au titre des monuments historiques, mais la DAM vise le classement à terme de plus d'une trentaine de bâtiments.

* 5 Il s'agit du phare de Senetosa, sur la commune de Sartène en Corse, qui nécessite une rénovation particulièrement importante.

* 6 Compte tenu des décisions budgétaires modificatives votées par le conseil d'administration les 24 février et 30 juin 2011.

* 7 En 2012 500 000 euros sont prévus pour accompagner la première phase de transfert des phares.

* 8 Cependant, la Direction générale des douanes a indiqué que l'hypothèse de réforme concernait un rééquilibrage à produit constant et non une augmentation de ce dernier.

* 9 Ce plafonnement fait partie des mesures proposées à l'amendement n° 432 à l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012.

* 10 Pour 2010, 9 ETP ont été retirés du plafond d'emplois du Conservatoire, pour être inscrits en emplois hors plafond, car correspondant à des CDD sur ressources extérieures affectées. Parallèlement le plafond d'emplois autorisés a été relevé de 4ETP conformément aux engagements du contrat d'objectifs.