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Projet de loi de finances pour 2012 : Ecologie, développement et aménagement durables

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Ecologie, développement et aménagement durables ( avis - première lecture )

II. LE CONSERVATOIRE DU LITTORAL, UN OPÉRATEUR EXEMPLAIRE QUI DOIT CONSERVER LES MOYENS D'ASSUMER SA MISSION

A. UN OPÉRATEUR QUI A FAIT SES PREUVES

1. Le Conservatoire du littoral : un modèle original de protection
a) Les missions du Conservatoire

Créé par la loi du 10 juillet 1975, le Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL) est un établissement public à caractère administratif qui protège par maîtrise foncière le littoral français métropolitain et ultra-marin.

Opérateur principal de l'État, placé sous la tutelle unique du ministère de l'écologie, du développement durable des transports et du logement (MEDDTL), le Conservatoire est rattaché à l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité » du programme 113 analysé en première partie du présent rapport.

Son intervention s'inscrit dans le cadre d'une stratégie foncière à long terme, qui fixe un objectif de 200 000 hectares à acquérir en métropole, auxquels s'ajoutent 70 000 ha outre-mer (objectif de « tiers sauvage » ou « tiers naturel »). C'est dans cette perspective que les contrats d'objectifs État-Conservatoire pour les périodes 2006-2008 et 2009-2011 ont été signés.

Ce dernier a d'ailleurs défini cinq grandes orientations générales et stratégiques :

1) progresser vers l'objectif du « tiers naturel » du littoral ;

2) affirmer la responsabilité de propriétaire et évaluer l'état des sites ;

3) intégrer le changement climatique dans l'action de l'établissement ;

4) développer l'action du Conservatoire outre-mer ;

5) consolider les moyens nécessaires à l'action et renforcer le mécénat.

Organisés autour de trois activités principales, les objectifs de l'établissement ont été réexaminés dans le cadre des engagements du Grenelle de l'environnement :

intervention foncière : accroissement du patrimoine, notamment sur les zones humides et le domaine public maritime, formalisation d'une stratégie d'acquisition au regard du changement climatique et de la montée du niveau de la mer, renforcement de l'intervention en outre-mer ;

- ingénierie de gestion3(*) : renforcement de la planification et du suivi de la gestion, évaluation de l'état de la biodiversité des sites ;

restauration et aménagement : promotion de la qualité environnementale, poursuite des aménagements de mise en sécurité et d'accueil du public.

Le Conservatoire agit selon un principe de gouvernance souple et respectueuse des particularités territoriales. Ainsi, l'action de l'établissement, dont le siège est situé à Rochefort, repose sur une gestion décentralisée menée grâce aux conseils de rivage. Ces 9 conseils régionaux, composés à parts égales d'élus des régions et des départements, sont en outre représentés dans le conseil d'administration du Conservatoire.

Le Conservatoire est présent dans 22 régions, 46 départements et 1 140 communes, même si son action reste limitée à certaines zones :

- cantons côtiers (rivages maritimes) et communes riveraines des lacs de plus de 1 000 ha ;

- communes d'outre-mer depuis 1977 ;

- « secteurs géographiques limitrophes constituant une unité écologique et paysagère » depuis 1993 ;

- estuaires depuis 1995 ;

- territoire de Mayotte depuis 1996 ;

- parties du domaine public maritime depuis 2002 ;

- zones humides des départements côtiers depuis 2005 ;

- autres communes qui en font la demande auprès du préfet.

b) Aménagement et gestion : un modèle reconnu

Le Conservatoire finance les travaux de restauration et d'aménagement de ses terrains, soit pour réhabiliter les espaces naturels dégradés, soit pour organiser l'ouverture des sites au public (accessibilité, sécurité). Fin 2010, 67 % des sites opérationnels étaient aménagés pour l'accueil du public. L'ensemble des programmes d'aménagement menés en 2010 ont mobilisé un budget de 12 millions d'euros, soit près de 14,5 % du budget de l'établissement.

S'agissant de la gestion (entretien, surveillance et accueil du public), elle est assurée, par convention, par les collectivités territoriales dans 90 % des cas et par plus de 650 gardes du littoral employés par ces collectivités. Sur un total de 567 sites opérationnels, 412 bénéficiaient d'un document de planification en 2010. Tous sites confondus, 550 conventions de gestion et 1 595 conventions d'usage (dont 60 % concernent des activités agricoles) étaient en vigueur fin 2010, ce qui démontre un effort continu d'amélioration de la qualité des sites, de formalisation sur la durée des deux contrats d'objectifs et le souci de maintenir sur les sites de l'établissement des activités traditionnelles.

Source : Conservatoire du littoral, Rapport de performance 2010, septembre 2011

Le Conservatoire apparaît ainsi comme un outil original permettant de concilier à la fois des objectifs de protection du littoral, d'ouverture au public et d'ancrage territorial à travers la gestion opérée par les collectivités territoriales.

Le Conservatoire du littoral n'est pas seulement un établissement public, c'est un écosystème qui permet à la fois une intervention directe de l'État, une gestion décentralisée, une conservation des zones du littoral ainsi que des zones humides, et un maintien de l'accès au public.

2. Des résultats convaincants

La politique du « tiers sauvage » en termes de linéaire côtier, est un premier indicateur de réussite de l'opérateur. Le Conservatoire a pour mission de protéger la plus grande part de ce tiers, le reste de la protection étant assuré par les espaces naturels sensibles des départements et par les forêts domaniales de protection. L'objectif assigné au Conservatoire est de protéger lui-même 23 % du linéaire côtier.

D'après les chiffres arrêtés au 31 décembre 2010 indiqués dans le bilan annuel de performances, le linéaire acquis s'étend sur 1 824 km de rivages soit 11,94 % du linéaire côtier métropolitain, 10,80 % du linéaire côtier outre-mer et 3,38 % du linéaire de rivage des lacs de plus de 1 000 hectares. En linéaire, le Conservatoire a presque atteint la moitié de l'objectif.

En termes de surface, notion qui intègre la « profondeur » des sites dans les terres et les sites placés à quelque distance du rivage, sur l'objectif des 270 000 hectares à acquérir 83 015 hectares ont déjà été acquis par le Conservatoire, soit près d'un tiers de la surface visée.

En complément des acquisitions, le Conservatoire protège les biens de l'État qui lui ont été affectés ou confiés, ce qui fait un total de 139 216 hectares : 83 015 hectares acquis et 56 201 hectares affectés ou remis en gestion.

Ces résultats constituent un véritable succès dont il faut souligner l'efficacité en 35 ans d'existence de l'établissement public.

Acquisitions, affectations et attributions (métropole et outre-mer)

2010
(flux)

2011 (flux au 1er juillet)

TOTAL (cumulé) (au 01/01/2011)

TOTAL (cumulé) (au 01/07/2011)

Superficie acquise par le CELRL (ha)

4 294

1 315

81 700

83 015

Superficie affectée ou remise en gestion au CELRL (ha)

6 125

1

56 200

56 201

Superficie totale relevant du CELRL (ha)

10 419

1 316

137 900

139 216

Nombre de transactions

289

322

7 948

8 270

Investissement foncier (M€)

46

11.3

487.15

498.45

Source : MEDDTL

INTERVENTIONS CUMULÉES DEPUIS 1976

Source : Conservatoire du littoral, Rapport de performance 2010, septembre 2011

Comme le montre le tableau ci-dessus, l'année 2010 a permis une évolution très positive et les résultats sont très largement supérieurs aux objectifs assignés pour cette deuxième année d'exécution du contrat d'objectifs. Les acquisitions réalisées en 2010 représentent 4 300 hectares, résultat excellent au regard de la cible de « 2 500-3 000 ha/an » inscrite dans le contrat d'objectifs, pour un montant total de 46 millions d'euros, dont 48 % issus de subventions hors budget de l'État. Le coût moyen d'acquisition au m2 s'établit à 0,95 euros (hors bâti). A ces acquisitions s'ajoutent également 6 124 ha de terrains de l'État affectés, attribués ou remis en gestion à l'établissement.

La stratégie de l'établissement, qui s'inscrit dans une durée très longue (jusqu'à 2050), offre à tous les acteurs une vision de référence. Elle constitue donc un atout indéniable pour l'appréhension des sujets relatifs au littoral et facilite la concertation entre les différents intervenants.

Le Conservatoire joue un rôle tout particulier en outre-mer, où la loi littoral est adaptée et où les acteurs doivent tenir compte de la règle des « cinquante pas géométriques » instituée dès le début du XVIIe siècle. Il s'agit d'une bande littorale de 81,20 m de large comptés à partir du rivage de la mer. Les zones non construites ciblées par cette définition sont revenues au Conservatoire du littoral en application de la loi du 30 décembre 1996 relative à la zone dite des cinquante pas géométriques dans les départements d'outre-mer. L'enjeu est celui d'un équilibre entre le processus d'urbanisation et la nécessaire protection du littoral.

Le cas de la Guadeloupe est particulièrement intéressant au regard des missions de l'établissement public, dont l'action s'y est véritablement développée depuis 2001. En effet, l'archipel guadeloupéen présente, sur ses 650 kilomètres de rivages, une grande diversité de paysages : un tiers est déjà urbanisé, un tiers occupé par la forêt domaniale et un tiers remis en gestion au Conservatoire. Avec les mangroves qui lui ont été affectées et les terrains acquis, près de 8 000 hectares sont ainsi protégés par le Conservatoire. L'une des principales réussites du Conservatoire concerne la valorisation de certains espaces emblématiques qui ont été restitués au public. Il s'agit par exemple des Marais nord de Port-Louis, du littoral de Gosier (Saint-Félix, Saline) et de la plage de Bois Jolan à Sainte-Anne. Le Conservatoire a également acquis des patrimoines naturels et historiques tels que les Monts Caraïbes, Vieux-Fort, l'îlet Cabrits. Cela représente plus de 170 km sur le linéaire côtier. L'action du Conservatoire a permis d'éviter une privatisation de fait de certaines zones liées à la multiplication des « squats » et autres occupations illicites observées auparavant.

Cet exemple montre que le succès du Conservatoire du littoral s'apprécie également au regard de la valorisation des sites puisque ses efforts pour les aménager et les ouvrir au public en ont fait de véritables « produits d'appel » notamment sur le plan touristique.

En 2002-2003, le Conservatoire a obtenu, lors de la « remise en gestion » (responsabilité domaniale) des terrains des 50 pas géométriques par l'État que ceux-ci soient entretenus par l'ONF au titre d'une une mission d'intérêt général (MIG) financée par le ministère chargé de l'écologie. La MIG prévoyait ainsi jusqu'à aujourd'hui une répartition des rôles avec la gestion de l'écosystème confiée à l'ONF, le site relevant de la responsabilité du Conservatoire. Le financement spécifique du ministère de l'écologie pour l'ONF s'élevait 400 000 euros en 2009. L'État a souhaité y mettre fin, comme il l'a très récemment indiqué officiellement au Conservatoire. Il serait demandé à ce dernier de se substituer formellement au ministère de l'écologie et de verser cette somme directement à l'ONF, en contrepartie de la prestation de gardiennage.

Or, ce transfert, qui n'est pas encore acté, soulève deux difficultés.

La première est financière, puisque le Conservatoire serait amené à verser directement une somme à l'ONF pour que celui-ci continue d'exercer sa mission. En l'état actuel des estimations, qui doivent encore être affinées, le Conservatoire a identifié des services qui pourraient correspondre à une activité régalienne et qu'il serait donc susceptible de rétribuer, pour un montant de 250 000 euros. Mais, d'une part il faudrait que l'État verse effectivement ce montant au Conservatoire pour éviter une perte sèche, et d'autre part, cette somme fait apparaître un manque à gagner de 150 000 euros et aura nécessairement des répercussions sur l'action menée par l'ONF dans les zones concernées par la MIG. Enfin, le principe même de versement d'une subvention par le Conservatoire à l'ONF est discutable sur le plan de l'organisation budgétaire.

En outre, en identifiant le Conservatoire comme opérateur se substituant formellement à l'ONF, l'État fait naître une question de principe puisque le Conservatoire aurait alors la gestion opérationnelle (à différencier de la responsabilité domaniale) des zones visées, ce qui n'est jamais de son ressort. En effet, comme on l'a vu, ce sont les collectivités territoriales qui assument cette tâche.

Enfin, en ce qui concerne l'ensemble de l'activité du Conservatoire, les résultats se mesurent au regard des objectifs fixés dans le cadre du Grenelle. Le projet annuel de performances (PAP) propose ainsi une lecture en termes de réalisation des objectifs mais aussi d'efficience de la mise en oeuvre des missions confiées à l'établissement.

Le PAP indique ainsi qu'en matière d'intervention foncière, 78 % des acquisitions se font à l'amiable, et qu'il y a une bonne répartition géographique des interventions ainsi qu'une bonne diversité des surfaces concernées (zones humides, sites classés, etc.). Enfin 76,6 % du budget global et 19,7 % des ETPT ont été consacrés à cette activité.

Pour ce qui concerne l'ingénierie de gestion, le développement des conventions d'usage est un bon indicateur de succès. En outre, 4,4 % du budget et 21,4 % des ETPT ont été consacrés à cette activité.

Enfin, il est indiqué que 149 sites ont bénéficié d'une mesure de restauration et d'aménagement, activité à laquelle 14,7 % du budget et 30,2 % des ETPT ont été dédiés.


* 3 Il convient de préciser ici que, conformément aux textes, le Conservatoire ne gère pas lui-même ses terrains mais les confie à des gestionnaires.