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Projet de loi de finances pour 2012 : Recherche et enseignement supérieur

17 novembre 2011 : Budget 2012 - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 novembre 2011

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2012, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par MM. Marc DAUNIS et Michel HOUEL,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Martial Bourquin, Gérard César, Gérard Cornu, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, MM. Thierry Repentin, Raymond Vall, vice-présidents ; MM. Claude Bérit-Débat, Ronan Dantec, Mme Valérie Létard, MM. Rémy Pointereau, Bruno Retailleau, Bruno Sido, Michel Teston, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Joël Billard, Jean Bizet, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Pierre Camani, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Alain Chatillon, Jacques Cornano, Roland Courteau, Philippe Darniche, Marc Daunis, Marcel Deneux, Mme Évelyne Didier, MM. Claude Dilain, Michel Doublet, Philippe Esnol, Alain Fauconnier, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Didier Guillaume, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Alain Houpert, Benoît Huré, Philippe Kaltenbach, Joël Labbé, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Daniel Laurent, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Alain Le Vern, Mme Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Hervé Maurey, Jean-François Mayet, Jean-Claude Merceron, Jean-Jacques Mirassou, Robert Navarro, Louis Nègre, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Charles Revet, Roland Ries, Mmes Laurence Rossignol, Mireille Schurch, Esther Sittler, MM. Henri Tandonnet, Robert Tropeano, Yannick Vaugrenard, François Vendasi, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (13ème législ.) : 3775, 3805 à 3812 et T.A. 754

Sénat 106 et 107 (annexe n° 21) (2011-2012)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans un contexte d'atonie de l'économie et de compétition internationale exacerbée pour créer et conquérir de nouveaux marchés, sources de croissance et d'emploi, la recherche et l'innovation constituent, plus que jamais, des éléments essentiels au développement d'une véritable société de la connaissance.

Partant de ce constat, le Gouvernement a souhaité faire du soutien public à la recherche une priorité de son action et a affiché d'ambitieux objectifs en ce sens.

Or, avec 25,79 milliards d'euros d'autorisations d'engagement et 25,44 milliards d'euros de crédits de paiement consacrés en 2012 à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) - qui concerne pas moins de six ministères1(*) et compte dix programmes2(*) -, le projet de loi de finances se caractérise, si l'on tient compte de l'inflation, par une baisse des moyens alloués à l'effort public en faveur de la recherche.

Cette évolution défavorable des dotations mobilisées pour ce secteur pourtant crucial de l'action publique transparaît particulièrement dans les moyens alloués aux organismes de recherche qui, derrière de légères hausses formelles, cachent en réalité des réductions parfois drastiques compromettant pour certains d'entre eux la poursuite de leurs missions.

Elle se concrétise par ailleurs par un manque de lisibilité des dotations budgétaires, du fait de la confusion savamment entretenue entre les crédits relevant de la MIRES proprement dite et ceux ressortant d'autres programmes et d'une logique différente, comme les « investissements d'avenir ».

Au-delà d'effets d'annonce flatteurs, il est donc grand temps de se demander dans quelle mesure la politique de la recherche menée par le Gouvernement permet réellement d'atteindre les objectifs assignés au niveau européen et consistant à porter à 3 % du PIB l'effort national en faveur de la recherche.

Après avoir resitué dans son contexte européen et mondial la problématique de la recherche, le présent rapport pour avis examine l'orientation des dotations du projet de loi de finances pour 2012 qui y sont consacrées, avant d'approfondir la thématique, essentielle aujourd'hui dans le soutien public à la recherche, du crédit d'impôt recherche (CIR).

Vos rapporteurs pour avis ne partagent pas la même analyse concernant ce projet de budget.

L'un, M. Marc Daunis, constate que ce dernier réduit, en termes constants, les moyens alloués à la recherche et obère de façon inquiétante les marges de manoeuvre des grands organismes publics scientifiques et techniques. Il a donc proposé de rejeter les crédits de la mission.

L'autre, M. Michel Houel, se félicite de leur augmentation nominale et rappelle qu'elle intervient après quatre années de hausse consécutive, ce qui est particulièrement remarquable au vu de la conjoncture économique et de l'évolution des finances publiques. Il a donc proposé d'adopter les crédits de la mission.

Au cours de sa réunion du mercredi 23 novembre 2011, la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire, a donné un avis défavorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2012.

Elle a par ailleurs adopté les cinq amendements présentés par M. Marc Daunis, rapporteur pour avis, et tendant à insérer autant d'articles additionnels après l'article 47 octodecies du texte.

A. LA PERTE DE VITESSE DE LA RECHERCHE FRANÇAISE ET LA NÉCESSITÉ D'UN SOUTIEN POLITIQUE FORT

Face au constat aujourd'hui bien établi d'une distanciation progressive de la recherche française dans la compétition internationale, le Gouvernement a souhaité faire de son soutien une priorité du quinquennat.

1. Le constat d'une reconfiguration de la recherche mondiale fragilisant la position de la France

Le rapport biennal 2010 de l'observatoire des sciences et techniques (OST), publié fin 2010 et utilisant des données de 2008, retrace les évolutions de la recherche et développement (R&D) en France, en Europe et dans le monde ces dernières années. Or, ce rapport met en évidence la fragilisation de la recherche française et, au-delà, européenne, face à la concurrence croissante des pays émergents.

a) Un risque de « décrochage » de la recherche française

Les statistiques analysées par l'observatoire jusqu'en 2008 montrent que la recherche française a connu des évolutions nuancées au cours de la dernière décennie. Globalement, elle a continué d'augmenter en valeur absolue, mais à un rythme ralenti aboutissant à une progressive distanciation dans un contexte de compétition internationale particulièrement sévère.

Au titre des éléments favorables, on notera l'augmentation du nombre de chercheurs et de diplômés de l'enseignement supérieur. Ainsi, en 2007, 375 235 personnes3(*) participent, en France, aux activités de R&D, soit 21 % de plus que dix ans avant. Le secteur privé compte 56,2 % des chercheurs et le secteur public 45,8 %. Par ailleurs, entre 2002 et 2007, le nombre de diplômes de licence-master-doctorat (LMD) délivrés a augmenté de 26 % tous domaines confondus.

Ces évolutions positives s'accompagnent toutefois d'un ralentissement de l'investissement en R&D sur le long terme, ainsi que d'une distanciation de notre pays à l'échelle mondiale. Entre 1993 et 2008, la dépense intérieure en R&D (DIRD) de notre pays, qui auparavant croissait plus vite que le PIB, a été plus lente (+ 1,3 % de DIRD par an, contre + 2,1 % de PIB en moyenne). En 2008, la part mondiale de la France dans le système de brevet européen est de 6,3 %, contre 8,9 % en 1990. La part mondiale de publications de la France a diminué au cours des dix dernières années, passant de 5,4 % en 1998 à 4,2 % en 2008.

b) Un recul global de l'Union européenne dans son ensemble

Les évolutions affectant la recherche française ne sont pas propres à notre pays. Elles affectent d'une façon similaire ses principaux voisins européens et, plus globalement, l'Union européenne prise en tant que telle, ainsi même que les Etats-Unis.

Un rapport récent de l'Information technology and innovation fondation (ITIF), portant sur 44 pays et régions du monde, note ainsi que l'Union européenne et les Etats-Unis perdent du terrain face à d'autres pays, dont certains étaient inexistants sur la scène mondiale de la recherche il y a quelques décennies. « A moins qu'ils ne changent de cap, ils sont sur une voie descendante » indiquent ses auteurs.

Dans ce classement, l'Union européenne n'arrive qu'à la 19ème place sur 44, et même à la 31ème lorsque sont quantifiés ses progrès réalisés en 2009 en matière d'innovation. Des disparités importantes sont toutefois constatées en son sein, entre les pays nordiques, et la Finlande en particulier, qui viennent en tête de classement, et les pays méditerranéens. Le succès finlandais, deuxième au classement, s'explique, selon les auteurs, par le fort consensus politique concernant la politique d'innovation.

c) Une poussée extrêmement forte des pays émergents

Le phénomène marquant dans l'évolution des grands équilibres de la recherche à l'échelle mondiale est aujourd'hui la montée en puissance des pays émergents qui, si la tendance actuelle se poursuit, dépasseront les Etats-Unis et l'Europe à terme. Ainsi, même si les États-Unis continuent à jouer un rôle majeur en réalisant 34 % des dépenses de recherche mondiale, contre 24 % pour l'Union européenne, l'Asie poursuit son ascension.

Quelques chiffres cités en introduction du rapport de l'OST précité permettent de se représenter cette évolution :

- la Chine est troisième (9,3 % de la dépense de R&D mondiale) et se rapproche progressivement du Japon (13,5 %) ; la Corée du Sud est sixième (3,7 %), pratiquement au niveau de la France et du Royaume-Uni ; l'Inde est huitième (2,2 %), au niveau du Canada ;

- il y a désormais autant de chercheurs qui travaillent en Chine qu'aux États-Unis (22 % du total environ) ;

- en Corée du Sud, à Taiwan ou à Singapour, la part des chercheurs dans la population active a atteint le niveau des États-Unis (environ 9,3 chercheurs pour 1 000 actifs) ;

- 43 % des étudiants du monde sont en Asie, 24 % sont en Europe, 14 % en Amérique du Nord et 5 % en Afrique (qui ne réalise cependant que 0,6 % de la R&D mondiale) ;

- en cinq ans (2003-2008), la part de la Chine dans les publications internationales a pratiquement doublé (+ 93 %), celle du Brésil a augmenté de 44 % et celle de l'Inde de 24 % ;

- en 2008, l'office des brevets des États-Unis a accordé deux fois plus de brevets à des inventeurs d'Asie (31 %) qu'à des européens (16 %).

2. Une volonté politique affichée des pouvoirs publics de soutenir la recherche

Partant de ce constat d'une distanciation progressive de notre pays dans la compétition mondiale pour la recherche et l'innovation, le président de la République s'était engagé, à son arrivée à la tête de l'Etat, à faire de la recherche et de l'enseignement supérieur une priorité et à revaloriser de 9 milliards d'euros l'effort financier les soutenant.

Selon votre rapporteur pour avis, M. Michel Houel, cet engagement a été tenu puisque ce sont 9,387 milliards d'euros supplémentaires qui ont été octroyés à ce secteur durant le quinquennat, le confirmant comme un domaine de financement privilégié par le Gouvernement. Cette enveloppe inclut, sur la période 2007-2012, 4,566 milliards d'euros supplémentaires de crédits budgétaires et 3,586 milliards d'euros de créance de CIR en plus, auxquels s'ajoutent 436 millions d'euros au titre des intérêts de l'opération Campus et 732 millions d'euros au titre de partenariats public-privé.

L'enseignement supérieur et la recherche ont bénéficié au premier plan, en outre, des 35 milliards d'euros affectés au plan « investissements d'avenir », dont près de 22 milliards leur étaient destinés.

Les études prouvent que la part des dépenses de recherche dans le PIB, en France, n'a cessé de baisser jusqu'en 2007 : de 2,23 % en 2002, elle est passée à 2,11 % en 2005 et 2006 (1,64 % pour les entreprises et 0,78 % pour les administrations) et à 2,08 % en 2007. Comme le souligne votre rapporteur pour avis, M. Marc Daunis, si elle a remonté en 2008 pour atteindre 2,12 %, elle n'a cependant pas retrouvé le taux de 2002. Elle pourrait atteindre 2,26 % pour 2009, selon des chiffres non définitifs.

Alors ministre en charge de la recherche, Mme Valérie Pécresse estimait que la recherche représenterait 2,21 % en 2011, mais d'autres analystes évaluent l'effort réel à 2,11 %. Dans son rapport pour avis sur les crédits de la MIRES4(*), le député Olivier Jardé souligne que « le Gouvernement estimait transitoirement possible le taux de 2,5 % en 2018 », sachant que « les investissements d'avenir devraient en constituer un facteur clé ».

Quoi qu'il en soit, votre rapporteur pour avis, M. Marc Daunis, note que l'objectif fixé par les Conseils européens de Lisbonne (2000) et Barcelone (2002), et partagé par les Etats généraux de la recherche, de porter à 3 % du PIB le budget de la recherche en 2010, n'est toujours pas atteint et semble loin de l'être.

Vos rapporteurs pour avis soulignent que la DIRD française, qui devrait s'établir à 43,6 milliards d'euros pour 2010, en hausse de 1,4 % par rapport à 2009, s'est accélérée depuis 2007 de 15 %. L'effort de recherche, mesuré par le ratio DIRD/PIB, a quant à lui cru de 2,08 % en 2007, 2,12 % en 2008 et 2,26 % en 2009 et 2010. La DIRD des administrations a augmenté de 21 % entre 2007 et 2010, contre 10 % entre 2002 et 2006. La DIRD des entreprises a, au contraire, ralenti pendant ce temps, passant de 12 % de 2002 à 2006 à 9 % de 2007 à 2010.

Votre rapporteur pour avis, M. Michel Houel, note également que les personnels de l'enseignement supérieur et de la recherche ont été pris en considération durant la période 2007-2011, avec la mobilisation de 380 millions d'euros au titre du « chantier carrières » afin de promouvoir l'excellence. Pour les enseignants-chercheurs et les chercheurs, cela s'est traduit par une évolution significative de carrière pour 46 % d'entre eux environ, ainsi que par l'octroi de gratifications pour récompenser les meilleurs travaux (primes d'excellence scientifique, primes d'intéressement collectif des chercheurs aux contrats de recherche ...).


* 1 Respectivement chargés de l'enseignement supérieur et de la recherche ; de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer ; de l'économie, de l'industrie et de l'emploi ; de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ; de la défense ; et de la culture et de la communication.

* 2 Voir infra.

* 3 En équivalent temps plein (ETP).

* 4 Rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2012 présenté par M. Olivier Jardé au nom de la commission des affaires culturelles et de l'éducation de l'Assemblée nationale, n° 3806 (13ème législature), tome 8.