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Proposition de loi visant à abroger la loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 relative à la majoration des droits à construire

3 juillet 2012 : Majoration des droits à construire ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Dans son allocution télévisée du 29 janvier 2012, M. Nicolas Sarkozy, alors président de la République, annonçait une hausse des possibilités de construction pour les terrains, les maisons et les immeubles de 30 % pour lutter contre la pénurie de logement. L'objectif du gouvernement était d'encourager l'offre de logements en favorisant, par des allègements réglementaires, la densification des constructions.

Déposé le 8 février suivant sur le bureau de l'Assemblée nationale, le projet de loi reprenant la mesure annoncée par le chef de l'État a été examiné après engagement de la procédure accéléré. Le Sénat y a apporté des modifications sensibles pour favoriser le logement social. Malgré l'opposition du Sénat au texte du gouvernement, l'Assemblée nationale l'a adopté définitivement le 6 mars 2012.

En cohérence avec la position défendue lors des débats sur le projet de loi au sein de notre assemblée, le groupe socialiste, à l'initiative du sénateur M. Thierry Repentin1(*), a déposé, le 14 juin 2012, une proposition de loi visant à abroger l'ensemble du dispositif contenu dans la loi n° 2012-376 du 20 mars 2012. Conscient des difficultés que ne manquerait pas de faire naître l'application de la loi du 20 mars 2012, le gouvernement a inscrit à l'ordre du jour de la session extraordinaire de juillet 2012 cette proposition de loi d'initiative sénatoriale.

S'agissant d'un texte relatif au droit de l'urbanisme dont elle n'est pas saisie au fond, votre commission des Lois a souhaité se saisir de cette proposition de loi renvoyée à la commission des affaires économiques. Votre commission veille ainsi à examiner avec attention un texte qui présente des conséquences indéniables sur l'exercice des compétences confiées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements.

Lors des débats sur le projet de loi, votre commission avait émis un certain nombre de critiques et relevé plusieurs risques potentiels liés à l'application de ce texte : qu'il s'agisse de l'effet inflationnistes de la mesure sur le prix du foncier, entraînant mécaniquement une élévation du prix de vente ou de location des logements réalisés, de son esprit centralisateur ou encore du risque non négligeable de contentieux qu'elle est susceptible de générer. Ces critiques adressées au texte restent d'actualité. Elles sont d'ailleurs corroborées par les données statistiques recueillies par votre rapporteur auprès des collectivités locales.

I. UNE NÉCESSAIRE COHÉRENCE DES DISPOSITIFS EXISTANT EN MATIÈRE DE MAJORATION DES DROITS À CONSTRUIRE

La loi n° 2012-376 du 20 mars 2012 dont l'abrogation est prévue par la proposition de loi soumise à l'examen de votre commission contenait deux mesures :

- La principale consistait en l'introduction d'un nouvel article L.123-1-11-1 du code de l'urbanisme reposant sur une majoration automatique des droits à construire.

- La seconde mesure augmentait le taux de la majoration des droits à construire prévue à l'article L.123-1-11 alinéa 6 du code de l'urbanisme de 20 % à 30 %.

A. UN MAJORATION DES DROITS À CONSTRUIRE INÉDITE PAR SA COMPLEXITÉ

1. Une nouvelle procédure fastidieuse et contraignante

La loi du 20 mars 2012 prévoit une majoration de 30 % des droits à construire (gabarit, hauteur, emprise au sol et coefficient d'occupation des sols), pour la construction ou l'agrandissement des bâtiments à usage d'habitation. Cette disposition figure dorénavant à l'article L. 123-1-11-1 du code de l'urbanisme.

Cette majoration s'applique à l'ensemble des communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols et d'un plan d'aménagement de zone à l'exception des :

- zones de bruit fort et de bruit modéré telles que définies par les plans d'exposition au bruit ;

- secteurs sauvegardés ;

- territoires des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ayant déjà fait application de la majoration facultative prévue par l'article L. 123-1-11 alinéa 6 du code de l'urbanisme.

Elle ne peut cependant faire obstacle aux servitudes d'utilité publique ou aux règles protectrices en matière d'espaces littoraux et montagnards.

Les dispositions entrent en application à la suite d'une consultation du public. Issue de l'exigence constitutionnelle de participation de la population à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur son environnement prévue à l'article 7 de la charte de l'environnement, cette consultation se déroule pendant un mois. Ayant à leur disposition une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration sur le territoire, les habitants peuvent formuler leurs observations dans les conditions fixées par l'organe délibérant de la commune ou de l'EPCI compétent en matière d'urbanisme. A l'issue de cette consultation, l'exécutif local en présente une synthèse devant son assemblée délibérante. Dans le délai de 8 jours, l'organe délibérant peut s'opposer, sur tout ou partie de son territoire, à l'application de la majoration.

Selon les termes de la loi du 20 mars 2012, il doit être procédé à cette consultation avant le 20 septembre 2012. A défaut de délibération dans le délai de 8 jours après la présentation de la synthèse de la consultation devant l'assemblée délibérante et, en tout état de cause, sans délibération d'ici le 20 décembre 2012, la majoration s'applique de plein droit.

2. Un nouveau dispositif en rupture avec les précédentes majorations de droits à construire

Malgré une finalité semblable, la majoration créée par la loi du 12 mars 2012 contrevient à l'esprit des majorations précédemment adoptées par le législateur. Les majorations antérieures à cette loi et toujours applicables sont au nombre de trois.

Les majorations de droits à construire antérieures à la loi du 20 mars 2012

Le code de l'urbanisme prévoit trois mécanismes de majoration des droits à construire, qui répondent à des objectifs divers :

- les droits à construire peuvent être majorés dans des secteurs situés en zone urbaine pour la construction ou l'agrandissement ; le taux maximal de majoration est alors de 20 % (sixième alinéa de l'article L. 123-1-11) ;

- ils peuvent être augmentés de 50 % au maximum pour la réalisation de logements locatifs sociaux (article L. 127-1) ;

- enfin, la loi portant engagement national pour l'environnement du 12 juillet 2010 (ou « Grenelle 2 ») a autorisé l'application d'une majoration des droits à construire de 30 %, au maximum, pour la réalisation de logements à basse consommation en énergie (articles L. 128-1 et L. 128-2).

Le cumul de ces deux deniers outils est encadré par le code, qui précise que leur application combinée ne peut mener à un dépassement des droits à construire initiaux de plus de 50 % (article L. 128-3).

Source : Avis n° 435 (2011-2012) de M. René Vandierendonck, fait au nom de la commission des lois, du 28 février 2012 (consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/rap/a11-435/a11-435.html).

La majoration prévue à l'article L. 123-1-11-1 du code de l'urbanisme se distingue des autres majorations sur plusieurs points :

- elle n'est pas à l'initiative de l'autorité locale compétente en matière d'urbanisme mais s'applique automatiquement sauf décision contraire de l'échelon local ;

- elle n'est pas modulable et impose ainsi un choix tranché entre une majoration de 30 % et l'absence de majoration ;

- elle est temporaire et s'applique aux demandes d'autorisation d'occupation des sols déposées avant le 1er janvier 2016 à moins qu'avant ce terme, l'autorité locale compétente mette fin à son application, par simple délibération de l'assemblée délibérante, après consultation préalable du public ;

- elle ouvre la faculté aux communes membres d'un EPCI compétent en matière de PLU d'adopter une position contraire à celle de l'EPCI, qu'elle soit favorable ou défavorable à la majoration, dérogeant ainsi aux principes fondateurs de l'intercommunalité française : le principe de spécialité des EPCI et son corollaire, le principe d'exclusivité.

L'ensemble de ces caractéristiques inédites conduisent à regarder ces dispositions législatives comme un bouleversement des équilibres trouvés par les autorités locales en matière d'urbanisme.


* 1 M. Thierry Repentin a été nommé, le 21 juin 2012, ministre délégué auprès du ministre du travail, de l'emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, chargé de la formation professionnelle et de l'apprentissage.