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Proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre

16 octobre 2012 : Tarification de l'énergie ( avis - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 12 bis (art. L. 314-1, L. 314-9 et L. 314-10 du code de l'énergie) - Suppression des zones de développement de l'éolien

Objet : cet article tend à supprimer les zones de développement de l'éolien, dans lesquelles les installations éoliennes doivent être implantées pour bénéficier de l'obligation d'achat à un tarif favorable de l'électricité qu'elles produisent.

I. Le droit en vigueur

La procédure administrative encadrant l'implantation des installations éoliennes comporte cinq strates superposées, ou plutôt entremêlées. Deux d'entre elles sont des outils de planification spatiale, dont le respect conditionne l'intérêt financier du projet, tandis que les trois autres sont des procédures d'autorisation.

? Depuis la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », chaque région est tenue de mettre en place, après consultation des collectivités territoriales concernées et de leurs groupements, un schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) comportant en volet annexé un schéma régional éolien (SRE).

L'article L. 222-1 du code de l'environnement dispose que le SRE définit, en cohérence avec les objectifs de la législation européenne relative à l'énergie et au climat, les parties du territoire de la région favorables au développement de l'énergie éolienne.

La procédure d'élaboration des SRCAE est précisée par les articles R. 222-1 à R. 222-7 du code de l'environnement. L'article R. 222-4 prévoit que le projet de SRCAE et le projet de SRE qui lui est annexé, une fois validés par le préfet de région et le président du conseil régional, sont mis à la disposition du public. Parallèlement, ils sont soumis pour avis à pas moins de vingt-quatre catégories de collectivités, conseils, autorités, commissions et organismes spécialisés, parmi lesquelles :

1° Les conseils généraux des départements de la région ;

2° Les conseils municipaux des communes de la région ;

3° Les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale participant à l'élaboration d'un plan climat-énergie territorial ou ayant approuvé un Agenda 21 ;

4° Les organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale compétents pour l'élaboration d'un schéma de cohérence territorial.

Il convient de souligner que des SRE avaient déjà été spontanément élaborés par certaines régions antérieurement à la loi « Grenelle II », qui les généralise en tant que composantes obligatoires des SRCAE.

? Depuis la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, le bénéfice de l'obligation d'achat à un tarif majoré de l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables est conditionné, pour les installations éoliennes, à leur implantation dans une zone de développement de l'éolien (ZDE).

L'article L. 314-9 du code de l'énergie dispose que les ZDE sont définies par le représentant de l'État dans le département en fonction :

1° des délimitations territoriales inscrites au schéma régional éolien ;

2° de leur potentiel éolien ;

3° des possibilités de raccordement aux réseaux électriques ;

4° de la possibilité pour les projets à venir de préserver la sécurité publique, les paysages, la biodiversité, les monuments historiques et les sites remarquables et protégés ainsi que le patrimoine historique.

Les ZDE sont arrêtées par les préfets, mais l'initiative en revient aux collectivités territoriales concernées. En effet, le dernier alinéa de l'article L. 314-9 du code de l'énergie dispose que les ZDE sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans leur périmètre, ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l'accord des communes concernées.

Une articulation entre les deux niveaux de documents de planification est prévue par l'article L. 314-10 du code de l'énergie qui dispose que les ZDE créés ou modifiées postérieurement à la publication du SDR doivent être situées au sein des parties du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne. Symétriquement, le SRE doit prendre en compte les ZDE créées antérieurement à son élaboration.

L'article L. 314-9 du code de l'énergie ne précise pas la procédure à suivre pour l'élaboration d'une ZDE. Curieusement, les alinéas suivants de l'ancien article 10-1 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative au développement et à la modernisation du service public de l'électricité, dont l'article L. 314-9 est pour l'essentiel une codification, ne se retrouvent dans aucune autre disposition de niveau législatif du code de l'énergie, récemment promulgué par voie d'ordonnance3(*) :

« La proposition de zones de développement de l'éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l'électricité à partir de l'énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l'article 10. Elle est accompagnée d'éléments facilitant l'appréciation de l'intérêt du projet au regard des critères énumérés aux 2°, 3° et 4°.

« La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, de la commission départementale compétente en matière d'environnement, de risques sanitaires et technologiques et des communes et établissements publics de coopération intercommunale limitrophes à celles dont tout ou partie du territoire est compris dans la zone de développement de l'éolien. Ces avis sont réputés favorables faute de réponse dans un délai de trois mois suivant la transmission de la demande par le préfet. Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l'éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysages ».

Selon les informations fournies à votre rapporteur pour avis, ces alinéas ont été considérés par le Conseil d'État, lors de l'élaboration du code de l'énergie, comme n'étant pas de nature législative. Ils devaient être réintroduits, en substance, dans la partie réglementaire du code de l'énergie, encore à promulguer.

Dans l'attente de la promulgation de ces dispositions considérées comme réglementaires, la procédure de création d'une ZDE repose uniquement sur deux circulaires ministérielles4(*).

? Par ailleurs, la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement a soumis les installations éoliennes à la procédure des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

Celles-ci sont définies par l'article L. 511-1 du code de l'environnement comme les installations qui peuvent présenter des dangers ou des inconvénients soit pour la commodité du voisinage, soit pour la santé, la sécurité, la salubrité publiques, soit pour l'agriculture, soit pour la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, soit pour l'utilisation rationnelle de l'énergie, soit pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

L'article L. 511-2 du même code prévoit que les installations concernées sont définies dans la nomenclature des installations classées établie par décret en Conseil d'État, pris sur le rapport du ministre chargé des installations classées, après avis du Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques. Ce « décret de nomenclature » soumet les installations à autorisation, à enregistrement - régime d'autorisation simplifié - ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou des inconvénients que peut présenter leur exploitation.

Par exception à ce principe de détermination par voie réglementaire du régime ICPE applicable à chaque type d'installation, l'article L. 553-1 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de la loi « Grenelle II », dispose que les installations éoliennes terrestres dont la hauteur des mâts dépasse 50 mètres sont soumises au régime d'autorisation.

En conséquence, le décret de nomenclature n° 2011-984 du 23 août 2011 est venu soumettre les éoliennes de plus de 50 mètres de haut à autorisation, conformément à cette disposition législative et, en outre, soumet les éoliennes de plus de 12 mètres de haut à déclaration.

Une demande d'autorisation ICPE doit s'accompagner, entre autres pièces, d'une étude d'impact et d'une étude de dangers. Son instruction nécessite une enquête publique d'une durée d'un mois, éventuellement prorogée de quinze jours par le commissaire enquêteur, un avis du conseil municipal des communes concernées, un examen par de nombreux services administratifs, un avis du conseil départemental de l'environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST). Une circulaire ministérielle est venue préciser les points d'attention spécifiques aux installations éoliennes5(*).

? De surcroît, les installations éoliennes sont soumises aux autorisations d'urbanisme de droit commun, et doivent donc faire l'objet d'une demande de permis de construire.

En dérogation au principe général posé par l'article L. 422-1 du code de l'urbanisme, qui donne compétence au maire pour délivrer le permis de construire dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme ou d'un schéma de cohérence territorial, l'article L. 422-2 donne compétence à l'autorité administrative de l'État pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie. C'est donc le préfet du département qui a compétence pour délivrer les permis de construire concernant des installations éoliennes. Toutefois, cette compétence est liée, et le préfet doit se prononcer au regard des règlements et zonages du PLU ou du SCOT.

Par ailleurs, l'article R. 421-2 du code de l'urbanisme, qui liste les constructions dispensées de toute formalité en raison de leur nature ou de leur très faible importance, exonère de l'obligation d'obtenir un permis de construire les éoliennes terrestres dont la hauteur du mât et de la nacelle au-dessus du sol est inférieure à 12 mètres.

En application de l'article R. 431-20 du code de l'urbanisme, la demande de permis de construire doit être complétée par la justification du dépôt de la demande d'autorisation ICPE. Réciproquement, en application de l'article R512-4 du code de l'environnement, la demande d'autorisation ICPE doit être complétée par la justification de la demande de permis de construire. Les deux demandes sont donc instruites parallèlement.

? Enfin, comme pour toute installation de production d'électricité, une autorisation d'exploiter est préalablement nécessaire, si la puissance installée est supérieure à 4,5 MW, ou à une simple déclaration d'exploiter, si la puissance est inférieure à 4,5 MW. Mais, en pratique, la plupart des parcs éoliens entrent dans le champ de l'autorisation.

L'article L. 311-5 du code de l'énergie dispose que cette autorisation d'exploiter est délivrée par l'autorité administrative en tenant compte des critères suivants :

1° La sécurité et la sûreté des réseaux publics d'électricité, des installations et des équipements associés ;

2° Le choix des sites, l'occupation des sols et l'utilisation du domaine public ;

3° Les capacités techniques, économiques et financières du demandeur ;

4° La compatibilité avec les principes et les missions de service public, notamment avec les objectifs de programmation pluriannuelle des investissements et la protection de l'environnement ;

5° Le respect de la législation sociale en vigueur.

Cette autorisation est nominative et incessible. En cas de changement d'exploitant, l'autorisation ne peut être transférée au nouvel exploitant que par décision de l'autorité administrative.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement, tend à supprimer l'une des cinq strates de la procédure administrative encadrant l'implantation des éoliennes, celle des ZDE.

Le modifie l'article L. 314-1 du code de l'énergie, relatif à l'obligation d'achat dont bénéficie l'électricité produite à partir d'énergies renouvelables, sur deux points :

- le a) supprime la différentiation faite entre les installations éoliennes situées dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental et celles qui sont situées dans les zones interconnectées, les premières n'ayant pas besoin d'être implantées dans une ZDE ;

- le b) supprime l'obligation d'implantation des installations éoliennes terrestres dans le périmètre d'une ZDE pour pouvoir bénéficier de l'obligation d'achat de l'électricité qu'elles produisent.

Le abroge l'article L. 314-9 du code de l'énergie, qui définit les ZDE.

Le 3 ° supprime les dispositions de l'article L. 314-10 du code de l'énergie qui prévoient que les ZDE créées ou modifiées postérieurement à la publication du SRE doivent être situées au sein des parties du territoire régional favorable au développement de l'énergie éolienne définies par le SRE.

III. La position de votre commission

L'accumulation de procédures administratives largement redondantes aboutit à renchérir le coût des projets d'installations éoliennes, à allonger déraisonnablement leurs délais de développement et surtout, à les fragiliser juridiquement.

En effet, comme l'expérience l'a montré, l'implantation d'une installation éolienne est rarement consensuelle. Si les objectifs de développement de l'énergie éolienne fixés par le Grenelle de l'environnement ne sont pas contestables, l'impact paysager des éoliennes est un sujet sensible, qui fait l'objet d'appréciations d'ordre esthétique très variables. Les projets concrets, dès qu'ils sont connus, suscitent également dans leur voisinage immédiat des réflexes de rejet du type NIMBY6(*).

Ceci explique que toutes les étapes de création d'un parc éolien fassent quasi systématiquement l'objet de recours devant les juridictions administratives. Dans ce contexte contentieux, les ZDE se sont révélées être le maillon faible de la procédure. Plusieurs des arrêtés préfectoraux les créant ont été annulés, voire abrogés, soit pour des considérations de forme, telle que l'absence de participation du public à son élaboration, soit pour des considérations de fond, telle que l'insuffisance du potentiel éolien de la ZDE.

Or, les conséquences de l'annulation d'une ZDE sont graves, puisqu'elle entraîne la perte du bénéfice de l'obligation d'achat : l'équilibre financier du parc éolien concerné s'en trouve radicalement compromis. En conséquence de cette multiplication des contentieux, et au vu des premières décisions juridictionnelles d'annulation, les établissements bancaires sont devenus réticents à s'engager, et les porteurs de projets éoliens peinent à trouver les financements nécessaires.

Fragiles juridiquement, les ZDE apparaissent largement redondantes avec les SRE rendus obligatoires par la loi « Grenelle II ». Les SRE doivent intégrer les ZDE qui leur préexistaient et, réciproquement, les nouvelles ZDE doivent s'inscrire dans les « zones favorables au développement de l'énergie éolienne » délimitées par les SRE.

Votre commission pour avis considère donc comme à la fois possible et souhaitable de supprimer les ZDE, ainsi que le propose le Gouvernement par le présent article.

Cette mesure de simplification ne fera pas disparaître la nécessaire planification des implantations éoliennes. A cet égard, le zonage effectué au niveau régional par les SRE apparaît d'une précision amplement suffisante.

Il convient de noter que la suppression proposée par le présent article n'a pas d'effet rétroactif. Les procédures contentieuses engagées continueront à suivre leur cours, sur la base du droit antérieur. Toutefois, les décisions d'annulation qui pourraient encore intervenir à l'avenir n'auront plus pour effet de faire perdre aux installations éoliennes concernées le bénéfice du tarif d'achat.

Cette mesure de simplification ne privera pas non plus les communes concernées de leur implication dans les projets de parcs éoliens. Certes, elles ne seront plus à l'initiative des ZDE, comme dans le droit actuel. Mais elles seront consultées en amont, lors de l'élaboration du SRE. Les communes et les établissements publics intercommunaux concernés par les « zones favorables » pourront adapter en conséquence leurs plans locaux d'urbanisme ou leurs schémas de cohérence territoriale.

En aval, elles seront consultées lors de la double instruction de la demande d'autorisation ICPE et de la demande de permis de construire. Le périmètre de l'enquête publique que comporte la procédure ICPE est, pour les éoliennes, d'un rayon de six kilomètres, dans lequel toutes les communes doivent se prononcer par délibération de leur conseil municipal. De même, toutes les communes et les établissements publics intercommunaux limitrophes doivent être consultés pour avis lors de l'instruction de la demande de permis de construire.

Il convient de souligner que les considérations relatives à l'impact paysager seront prises en considération à la fois au niveau du SRE, qui identifie a priori les paysages incompatibles avec l'implantation d'éoliennes, et au niveau de l'autorisation ICPE, dont l'étude d'impact apprécie très concrètement l'insertion paysagère des installations projetées.

Votre commission pour avis vous propose un amendement visant à insérer dans le présent article les dispositions de l'article 15 de la présente proposition de loi, qui modifie également l'article L. 314-1 du code de l'énergie afin de supprimer l'obligation pour les parcs éoliens de comporter au minimum cinq éoliennes (voir le commentaire de l'article 15).

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 12 ter (art. 146-6 du code de l'urbanisme) - Autorisation des raccordements souterrains au réseau électrique à travers les sites et espaces remarquables du littoral

Objet : cet article tend à autoriser le passage en souterrain dans les sites et espaces remarquables du littoral des canalisations de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 146-4 du code de l'urbanisme interdit toute construction ou installation en dehors des espaces urbanisés sur une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage.

Toutefois, une exception est prévue pour les constructions ou installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. L'article 167 de la loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », est venue préciser expressément que cette exception s'applique notamment aux ouvrages de raccordement aux réseaux de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables. Les techniques utilisées pour la réalisation de ces raccordements sont souterraines et toujours celles de moindre impact environnemental.

L'article L. 146-6 du code de l'urbanisme organise la protection des espaces terrestres et marins, sites et paysages remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral. Un décret fixe la liste de ces espaces et milieux qui doivent être préservés dans les documents et décisions relatifs à la vocation des zones ou à l'occupation et à l'utilisation des sols.

Les deux seules dérogations prévues sont, d'une part, l'implantation d'aménagements légers lorsqu'ils sont nécessaires à la gestion de ces espaces, à leur mise en valeur, notamment économique, ou à leur ouverture au public, d'autre part, la réalisation de travaux ayant pour objet leur conservation ou leur protection.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement, insère dans l'article L. 146-6 du code de l'urbanisme un alinéa qui prévoit que peuvent être également autorisées dans les sites et espaces remarquables du littoral les canalisations électriques souterraines de raccordement au réseau public de transport ou de distribution d'électricité des installations marines utilisant les énergies renouvelables.

Cette nouvelle dérogation s'accompagne de garanties. Il est expressément prévu que l'autorisation est refusée si les canalisations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables. En outre, leur réalisation est soumise à enquête publique. Enfin, la réalisation des travaux doit utiliser des techniques exclusivement souterraines.

III. La position de votre commission

Avec 3 500 kilomètres de côtes sur trois façades maritimes, la France dispose d'un gisement éolien en mer parmi les plus importants d'Europe. Des contraintes paysagères moindres, des vents plus réguliers et plus forts favorisant une meilleure production, la possibilité d'installer des machines plus puissantes, constituent autant d'atouts de l'éolien off shore.

Toutefois, les dispositions du code de l'environnement protectrices du littoral, conçues avant le développement de cette forme d'énergie, peuvent constituer un obstacle à l'indispensable raccordement des installations éoliennes implantées en mer aux réseaux terrestres de transport et de distribution d'électricité.

Un premier ajustement avait été apporté lors du vote de la loi « Grenelle II », à l'initiative du Sénat, par une disposition dérogatoire autorisant la construction des ouvrages nécessaires en souterrain à travers la bande littorale des 100 mètres.

Un deuxième ajustement apparaît aujourd'hui opportun, afin d'autoriser le passage des câbles de raccordement en souterrain à travers les sites et espaces remarquables du littoral. En effet, les règles protectrices existantes contraignent les maîtres d'ouvrage des éoliennes off shore à contourner ces espaces remarquables, parfois sur des dizaines de kilomètres. Cela entraîne non seulement un surcoût économique, mais aussi, paradoxalement, un plus fort impact environnemental que celui qui résulterait d'un tracé plus direct à travers les espaces protégés.

Votre commission pour avis a estimé que cette dérogation limitée aux règles protectrices du littoral était également acceptable, dans la mesure où :

- il ne s'agit pas, bien entendu, d'implanter des éoliennes dans les sites et espaces remarquables du littoral ;

- la dérogation concerne uniquement les canalisations électriques souterraines, à l'exclusion des transformateurs ou ouvrages d'interconnection plus volumineux ;

- l'autorisation fait l'objet d'une enquête publique préalable ;

- la réalisation des travaux doit recourir à des techniques exclusivement souterraines. Il n'est donc pas question d'ouvrir des tranchées à travers les espaces remarquables du littoral : les maîtres d'ouvrage devront utiliser des tunneliers.

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 12 quater (art. L. 156-2 du code de l'urbanisme) - Dérogation à la loi littoral pour les installations éoliennes outre mer

Objet : cet article tend à autoriser, dans les communes littorales des départements d'outre-mer, l'implantation d'éoliennes en dérogation au principe d'urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants.

I. Le droit en vigueur

Les dispositions législatives de droit commun protectrices du littoral y restreignent fortement les possibilités de construction.

Le I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme dispose que, dans les communes littorales, l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. Cette règle s'applique à tout le territoire de la commune.

Une seule dérogation à ce principe d'urbanisation en continuité est prévue, au bénéfice des constructions et installations liées aux activités agricoles et forestières qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées. Ces constructions à usage agricole peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, avec l'accord du préfet et après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites.

Le II de l'article précité prévoit la protection renforcée des espaces proches du rivage, où l'extension limitée de l'urbanisation doit être justifiée dans le plan local d'urbanisme selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau.

Le III de l'article précité prévoit la protection renforcée d'une bande littorale de cent mètres à compter de la limite haute du rivage, où seules sont autorisées les constructions et installations nécessaires à des services publics ou à des activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau, et notamment les ouvrages de raccordement aux réseaux électriques des installations marines utilisant les énergies renouvelables.

Les dispositions législatives particulières à l'outre-mer prévoient une adaptation des règles applicables aux espaces proches du rivage et à la bande littorale.

L'article L. 156-2 du code de l'urbanisme prévoit, dans les communes littorales des départements d'outre-mer, d'une part, que l'extension de l'urbanisation est admise dans les espaces proches du rivage déjà occupés par une urbanisation diffuse et que des opérations d'aménagement peuvent y être autorisées si elles sont préalablement prévues par le schéma régional de mise en valeur de la mer et, d'autre part, que la bande littorale, réduite à 81,2 mètres, peut accueillir les installations nécessaires à des services publics, des activités économiques ou des équipements collectifs liés à l'usage de la mer. Pour le reste, le principe d'urbanisation en continuité s'applique sur toute la superficie des communes littorales d'outre-mer, sans différence par rapport aux communes littorales de métropole.

Par ailleurs, l'article L. 553-1 du code de l'environnement, tel qu'il résulte de l'article 90 de la loi 2010-788 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », dispose que l'autorisation d'exploiter délivrée aux installations terrestres de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent est subordonnée à l'éloignement des installations d'une distance de 500 mètres par rapport aux constructions à usage d'habitation, aux immeubles habités et aux zones destinées à l'habitation définies dans les documents d'urbanisme en vigueur à la date de publication de cette loi.

Or, les installations éoliennes étant considérées comme des éléments d'urbanisation, la combinaison de ce principe de distance minimale par rapport aux habitations avec la règle contradictoire d'urbanisation en continuité posée par l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme interdit, de fait, l'implantation de toute éolienne dans les communes littorales.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté en séance publique par le Gouvernement, tend à modifier l'article L. 156-2 du code de l'environnement afin que, dans les communes littorales d'outre-mer uniquement, l'implantation d'installations éoliennes incompatibles avec le voisinage des zones habitées puisse être autorisée, en dehors des espaces proches du rivage, par arrêté du représentant de l'État dans la région.

L'arrêté préfectoral sera pris après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et après avis des ministres chargés de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie. En l'absence de réponse dans un délai de deux mois, ces avis sont réputés favorables.

Le dernier alinéa du présent article donne une base juridique à un éventuel refus du préfet, en précisant expressément que l'autorisation est refusée si les constructions ou installations sont de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux sites et paysages remarquables ou si elles sont incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière.

III. La position de votre commission

Le développement de l'énergie éolienne est encore plus nécessaire dans les départements d'outre-mer qu'en métropole. En effet, compte tenu de leur éloignement géographique, ceux-ci ne peuvent pas être connectés au réseau électrique continental et métropolitain. Ils ne peuvent donc compter que sur leurs propres moyens de production d'électricité, qui sont très majoritairement des installations thermiques fonctionnant à partir d'énergies fossiles.

Or, la consommation d'électricité dans les zones non interconnectées (ZNI)7(*) croît beaucoup plus rapidement qu'en métropole : la hausse entre 2003 et 2010 a été de 26,4 % dans les ZNI, contre 9,6 % pour la métropole continentale. Ce dynamisme est dû à une croissance démographique plus forte des départements d'outre-mer, mais aussi à une élévation des niveaux de vie qui se traduit par des taux d'équipement croissants, et notamment par la diffusion de la climatisation dans le parc résidentiel, où elle représente désormais 23 % de la consommation.

La part des énergies renouvelables dans la production d'électricité est plus importante dans les ZNI que sur le territoire métropolitain et continental 21,9 % contre 13,4 % en 2009. Mais elle est très variable d'un département d'outre-mer à l'autre : plus de 50 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale en Guyane, 50 % à la Réunion, mais seulement 25 % en Guadeloupe et 8 % en Martinique. Toutefois, comme sur le continent, l'essentiel de ces énergies renouvelables provient de l'hydraulique et, dans une moindre mesure, de la biomasse. La puissance installée dans les ZNI était, en 2011, de 322 MW pour le photovoltaïque, et de 61 MW pour l'éolien.

L'article 56 de la loi 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, dite « Grenelle I » fixe un objectif pour 2020 de 30 % d'énergies renouvelables dans la consommation finale d'énergie à Mayotte et de 50 % dans les autres départements d'outre-mer. Cet objectif n'apparaît pas irréaliste, compte tenu du fort potentiel solaire, géothermique, et éolien de l'outre-mer.

Votre commission pour avis relève que la combinaison entre la règle d'éloignement des éoliennes de 500 mètres au moins des habitations et celle d'urbanisation en continuité dans les communes littorales aboutit, de fait, à bloquer le développement de l'énergie éolienne terrestre dans les départements d'outre-mer insulaires, dont la quasi-totalité du territoire est soumis à la loi littoral.

Cette situation est, à l'évidence, contraire aux objectifs fixés par la loi « Grenelle I ». C'est pourquoi votre commission pour avis est favorable à la dérogation limitée à la loi littoral proposée par le présent article, dans la mesure où :

- la dérogation est restreinte aux seuls ouvrages nécessaires à la production d'électricité à partir d'énergie éolienne ;

- elle ne concerne pas les espaces proches du rivage, mais seulement les parties de la commune situées plus à l'intérieur des terres :

- elle est subordonnée à un arrêté préfectoral ;

- la commission départementale en matière de nature, de paysages et de sites est consultée pour avis, ainsi que les ministres chargés de l'urbanisme, de l'environnement et de l'énergie.

Il convient de souligner que, pour le reste, le droit commun relatif aux installations éoliennes s'applique outre-mer : celles-ci y sont soumises à la procédure ICPE et à permis de construire.

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 13 (article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales) - Tarification sociale de l'eau

Objet : cet article a pour objet de donner aux collectivités territoriales organisatrices du service public de l'eau la base légale nécessaire à la mise en place d'une tarification sociale de ce service.

I. Le droit en vigueur

1. Le droit de l'eau en France

Les premiers textes modernes relatifs au droit de l'eau en France remontent au Premier Empire et aux codes napoléoniens. L'objectif était alors essentiellement de déterminer le régime de propriété de l'eau, et de réglementer la qualité de l'eau distribuée pour lutter contre les risques d'épidémie et garantir la santé publique.

Les fondements de la politique de l'eau actuelle sont essentiellement issus de trois lois :

- la loi sur l'eau du 16 décembre 1964, qui a organisé la gestion décentralisée de l'eau par bassin versant, et a créé les agences de l'eau et les comités de bassin ;

- la loi sur l'eau du 3 janvier 1992 qui a consacré l'eau comme « patrimoine commun de la Nation », renforcé l'impératif de protection de la qualité et de la quantité des ressources en eau, et enfin a mis en place de nouveaux outils de gestion : les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), qui servent de cadre à l'élaboration des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) pour les cours d'eau et leurs bassins versants ou les systèmes aquifères particuliers ;

- la loi sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA) du 30 décembre 2006, qui a transposé en droit français la directive n°2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau. Elle apporte deux avancées conceptuelles majeures à la législation française : la reconnaissance du droit à l'eau pour tous, dans la continuité de l'action internationale de la France dans ce domaine, et la prise en compte de l'adaptation au changement climatique dans la gestion des ressources en eau.

2. Les principes de la tarification du service public de l'eau

Ce cadre juridique pose un certain nombre de principes que la tarification de l'eau doit respecter :

· le rôle décisionnaire des collectivités

Les services d'eau et d'assainissement sont placés sous la responsabilité des collectivités. Avant la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques (LEMA), les communes exerçaient un monopole de fait sur l'exercice de la compétence de l'eau. Elles seules pouvaient délivrer les autorisations d'occupation du domaine public nécessaires à l'établissement de réseaux de distribution d'eau potable et de collecte des eaux usées. La LEMA a consacré cette compétence exclusive des communes pour produire et distribuer l'eau potable, à l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales. Il s'agit d'un service public à caractère industriel et commercial, que les communes peuvent choisir librement de gérer directement ou de manière déléguée.

Les collectivités décident du tarif applicable en fonction des charges du service, qui dépendent des coûts de fonctionnement, mais aussi des choix de la collectivité en matière de gestion patrimoniale et de niveau de qualité du service.

· « l'eau paye l'eau »

L'équilibre économique des services doit être assuré. Les collectivités déterminent ainsi le prix de telle sorte que les recettes issues de la facturation du service aux usagers couvrent les charges du service (investissements, coûts d'exploitation, gestion de la clientèle, contrôles, etc.). Les consommateurs paient la quasi-totalité des dépenses liées aux investissements et au fonctionnement du service, ainsi que les redevances des agences de l'eau.

· l'égalité entre les usagers

Les tarifs de l'eau doivent être identiques pour des usagers d'une même catégorie utilisant le service dans les mêmes conditions.

· la facturation dite du « binôme »

L'article L. 2224-12-4 du CGCT décompose le prix de l'eau selon une facturation dite du binôme comprenant une part fixe qui correspond à une redevance d'abonnement au service, et une part variable calculée en fonction du volume d'eau consommé. La tarification du service de distribution d'eau doit en effet être proportionnelle aux volumes consommés.

Cet article prévoit en outre un plafonnement de la part fixe, dans un but social. Un arrêté du 6 août 2007 plafonne la part fixe à 30 % de la facture type (120 m3) dans les communes urbaines, et 40 % pour les communes rurales.

· l'interdiction de la fourniture d'eau à titre gratuit

Depuis le vote de la LEMA, la fourniture d'eau à titre gratuit est en principe interdite. L'article L. 2224-12-1 du CGCT dispose en effet que la fourniture gratuite d'eau potable aux administrations et aux bâtiments publics est prohibée. La seule exception, prévue au dernier alinéa de cet article, concerne les consommations d'eau des bouches et poteaux d'incendie placés sur le domaine public, et donc la lutte contre les incendies.

· les modulations de tarifs autorisées par la loi

Plusieurs modulations de tarifs sont prévues par la loi. L'article 57 de la LEMA a introduit à l'article L. 2224-12-4 du CGCT la possibilité pour le conseil municipal ou l'assemblée délibérante du groupement de collectivités territoriales de moduler les tarifs de l'eau selon les saisons. Cette modulation saisonnière n'est possible que « dans les communes où l'équilibre entre la ressource et la consommation d'eau est menacée ».

La LEMA a également prévu, à compter du 1er janvier 2010, la possibilité d'instaurer une tarification progressive du prix de l'eau, sous réserve des règles de plafonnement du montant de la part fixe. Il est ainsi possible de calculer la part variable de la facture d'eau, soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube, soit sur la base d'un tarif progressif. Cette tarification progressive de l'eau se place dans le respect de l'article 9 de la directive cadre sur l'eau de 2000. Cet article prévoit en effet, d'une part, que toute tarification doit reposer sur une contribution « appropriée à la récupération des coûts des services de l'eau », d'autre part, que la politique de tarification de l'eau doit inciter les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribuer ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux.

Les possibilités de recours à une tarification dégressive de l'eau ont en revanche été fortement limitées par la LEMA, ce mode de tarification ne correspondant pas aux objectifs environnementaux de respect des ressources établis par la directive cadre de 2000.

3. La tarification sociale de l'eau

Plusieurs dispositions encadrent aujourd'hui la mise en oeuvre d'une tarification sociale de l'eau.

Tout d'abord, la LEMA a consacré, à son article premier, l'existence d'un droit à l'eau pour tous. Ce droit à l'eau a été codifié au deuxième alinéa de l'article L. 210-1 du code de l'environnement.

ARTICLE L. 210-1 DU CODE DE L'ENVIRONNEMENT

L'eau fait partie du patrimoine commun de la nation. Sa protection, sa mise en valeur et le développement de la ressource utilisable, dans le respect des équilibres naturels, sont d'intérêt général.

Dans le cadre des lois et règlements ainsi que des droits antérieurement établis, l'usage de l'eau appartient à tous et chaque personne physique, pour son alimentation et son hygiène, a le droit d'accéder à l'eau potable dans des conditions économiquement acceptables par tous.

Les coûts liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources elles-mêmes, sont supportés par les utilisateurs en tenant compte des conséquences sociales, environnementales et économiques ainsi que des conditions géographiques et climatiques.

L'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit également que toute personne ou famille éprouvant des difficultés du fait d'une situation de précarité a droit à une aide de la collectivité pour la fourniture d'eau.

ARTICLE L. 115-3 DU CODE DE L'ACTION SOCIALE ET DES FAMILLES

Dans les conditions fixées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement, toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard notamment de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques dans son logement.

En cas de non-paiement des factures, la fourniture d'énergie, d'eau ainsi que d'un service téléphonique restreint est maintenue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'aide. Le service téléphonique restreint comporte la possibilité, depuis un poste fixe, de recevoir des appels ainsi que de passer des communications locales et vers les numéros gratuits, et d'urgence.

[...]

D'après ces dispositions, la tarification sociale doit être limitée à l'alimentation et l'hygiène. Cela exclut de son champ d'application les usages domestiques autres que non compressibles (remplissage des piscines, arrosage des pelouses, etc.).

Cet accès à l'eau est prévu « dans des conditions économiquement acceptables par tous ». Il ne doit pas s'entendre comme étant gratuit.

Plusieurs dispositifs, dits curatifs, existent également. Depuis 2004, l'extension de la gestion des Fonds Solidarité Logement départementaux (FSL) aux impayés d'eau a permis de rendre plus efficaces les aides aux usagers de l'eau.

Il s'agit d'aides aux foyers en situation d'impayés. Les FSL sont gérés par les départements en lien avec les centres communaux d'action sociale (CCAS). Pour accéder à ces aides, les bénéficiaires potentiels doivent en faire la demande. Les gestionnaires de réseaux sont obligés de les informer de ce droit. Ce n'est qu'un droit à une aide, et non une obligation d'aide. Les conditions de fonctionnement sont définies par une convention départementale (73 signées sur les 96 départements aujourd'hui) et reposent sur le principe de l'abandon de créance par le distributeur.

Le FSL peut en effet décider, après étude du dossier, d'une prise en charge totale ou partielle de la facture d'eau de l'abonné. La facture est alors prise en charge par les entreprises de l'eau, pour ce qui concerne la partie qui leur revient, et par le département, pour ce qui concerne les taxes et redevances imputables à la facturation de l'eau et de l'assainissement. 38 800 dossiers ont été traités par les entreprises de l'eau en 2011, ce qui constitue une augmentation nette et constante par rapport aux 30 800 dossiers de clients en difficulté traités en 2007.

Les insuffisances du dispositif de FSL ont souvent été relevées. Les difficultés pour les populations concernées de connaître leurs droits et de les faire valoir sont conséquentes. Par ailleurs, ce dispositif ne s'adresse pas aux personnes payant l'eau dans leurs charges collectives. Ce système souffre enfin de difficultés de financement réelles.

La loi du 7 février 2011 relative à la solidarité dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement a renforcé l'aspect curatif de la tarification sociale de l'eau. Elle a créé la possibilité d'instaurer un prélèvement, facultatif, de 0,5 % sur le montant de chaque facture des particuliers pour mettre en place un allègement de cette charge pour les plus démunis. Ce dispositif vise à éviter les coupures d'eau chez les personnes en difficulté financière, et apporte un début de réponse à la question du financement du FSL. On reste cependant dans une logique essentiellement curative, reposant sur une solidarité entre les usagers.

Concernant le volet préventif de la tarification sociale de l'eau, le dispositif législatif en vigueur ne permet pas vraiment de développer cet aspect. La LEMA ouvre, certes, la possibilité de mettre en place comme voie d'action sociale la tarification progressive de l'eau, en proposant un prix diminué et abordable pour les premiers mètres cube facturés. Cela allège la charge financière des plus démunis, mais le caractère social de cette approche est assez limité. La progressivité du tarif récompense les ménages économes plus que les ménages démunis, et est inopérante pour les ménages vivant en habitat collectif.

Le contexte légal relatif à la tarification sociale de l'eau n'est pas encore stabilisé aujourd'hui. Deux articles ont pu servir de base aux initiatives prises par certaines collectivités territoriales, comme à Dunkerque, pour mettre en oeuvre une structure tarifaire intégrant un volet social :

- l'article L. 210-1 du code de l'environnement, qui consacre le droit à l'eau pour tous ;

- l'article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales, qui prévoit la possibilité de différencier les tarifs en fonction des catégories d'usagers. Cet article ne précise toutefois pas que les ménages peuvent constituer une catégorie d'usagers à part entière, justifiant la mise en oeuvre d'une tarification sociale différenciée.

Article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales

Toute fourniture d'eau potable, quel qu'en soit le bénéficiaire, fait l'objet d'une facturation au tarif applicable à la catégorie d'usagers correspondante. Les collectivités mentionnées à l'article L. 2224-12 sont tenues de mettre fin, avant le 1er janvier 2008, à toute disposition ou stipulation contraire. Le présent article n'est pas applicable aux consommations d'eau des bouches et poteaux d'incendie placés sur le domaine public.

La base légale pour mettre en place une tarification sociale dans le droit actuel repose donc sur le couplage entre l'article L. 210-1 code de l'environnement et l'article L. 2224-12-1 du CGCT. Cette base n'a pas conduit à un développement rapide et généralisé des dispositifs de tarification sociale, et semble en définitive peu solide et assez expérimentale.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

1. Le dispositif de la proposition de loi

L'article 13 de la présente proposition de loi a été inséré en commission à l'Assemblée nationale. L'objectif de cet article est de compléter les dispositions existantes en matière de tarification sociale de l'eau, afin de sécuriser juridiquement cette possibilité de facturation pour les collectivités territoriales.

Le deuxième alinéa de l'article 13 complète l'article L. 2224-12-1 du CGCT en précisant que « les ménages, occupants d'immeubles à usage principal d'habitation » peuvent constituer une catégorie d'usagers et peuvent à ce titre faire l'objet d'une tarification spécifique.

Le dernier alinéa prévoit que les services d'eau et d'assainissement peuvent définir un tarif de l'eau incluant une première tranche de facturation à prix réduit, voire gratuite, en tenant compte des revenus des abonnés ou de la composition de leur foyer.

Cet article donne ainsi une base légale solide aux dispositifs de tarification sociale ayant déjà été mis en oeuvre par certaines collectivités territoriales, et sécurise a posteriori ces dispositifs. Le texte ouvre par ailleurs la voie à la mise en place dans d'autres collectivités d'une tarification sociale de l'eau, fondée sur les revenus ou la composition des ménages.

2. Le principe d'égalité des usagers devant le service public

La question de la conformité de cet article avec le principe d'égalité des usagers devant le service public pourrait se poser.

Le principe d'égalité dispose que toute personne a le droit de bénéficier des services publics de manière égale, quels que soient son statut social ou sa situation géographique. Ce principe est affirmé à l'article 1er de la déclaration des droits de l'Homme et du Citoyen. C'est un principe à valeur constitutionnel rappelé par le Conseil constitutionnel (DC, 12 juillet 1979, Ponts à péage) et un principe général du droit établi par le Conseil d'État (CE, 1951, Société des concerts du conservatoire).

Sur cette base, toute discrimination tarifaire relative au service public de l'eau serait a priori illégale.

Cependant, l'égalité devant le service public n'est pas absolue. Il est justifié que des personnes qui sont dans des situations différentes soient soumises à un traitement juridique différent. Selon un considérant de principe du Conseil constitutionnel, « le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit ».

Une jurisprudence constante (CE, 10 mai 1974, Denoyez et Chorques) a dégagé trois cas dans lesquels la dérogation au principe d'égalité est conforme à la Constitution : lorsque la discrimination est prévue par une loi, lorsque les différences existant entre les usagers sont appréciables ou lorsqu'une nécessité d'intérêt général en rapport avec les conditions d'exploitation du service ou de l'ouvrage commande cette mesure.

La tarification sociale, rendue possible par la présente proposition de loi, suppose une différenciation tarifaire en fonction de catégories d'usagers déterminées par leurs conditions économiques, avec comme objectif l'accès à l'eau pour tous. Des discriminations peuvent découler de la loi dès lors que la différence de traitement résulte d'un motif d'intérêt général qui est en rapport avec la loi qui l'établit (DC, 25 juin 1998, n°98-402).

La tarification sociale de l'eau prend la forme d'un aménagement de la tarification classique selon les revenus des ménages dès lors qu'elle se fonde sur des différences objectives de situation entre groupes d'usagers. La discrimination tarifaire peut dès lors se fonder sur deux critères : les revenus des ménages, et le nombre de personnes par ménage.

3. La discrimination tarifaire fondée sur les revenus

La discrimination tarifaire est possible en fonction des ressources des ménages. C'est admis par les juridictions administratives, comme dans l'arrêt Commune de Gennevilliers du Conseil d'État, en 1997 :

« Eu égard à l'intérêt général qui s'attache à ce qu'un conservatoire de musique, qui constitue un service public municipal à caractère administratif, puisse être fréquenté par les élèves qui le souhaitent, sans distinction selon leurs possibilités financières, un conseil municipal peut, sans méconnaître le principe d'égalité entre les usagers du service public, fixer des droits d'inscription différents selon les ressources des familles, dès lors notamment que les droits les plus élevés restent inférieurs au coût par élève du fonctionnement de l'école ».

La jurisprudence ne s'est prononcée en ce sens que s'agissant de services publics dont la création par les communes n'est pas obligatoire.

Par extension, l'accès à l'eau devrait pouvoir reposer sur des tarifs différents selon les ressources des ménages. Une tarification sociale fondée sur les différences de revenu vise en effet à satisfaire l'intérêt général, représenté par le droit à l'accès à l'eau, en lien avec l'objet du service public de l'eau. Elle constitue en outre une application du principe d'égalité car elle permet l'accès de tous au service de distribution d'eau.

4. La discrimination tarifaire fondée sur la composition du foyer

La discrimination tarifaire peut également s'opérer en fonction de la composition du ménage. La tarification sociale pourrait en effet prendre en compte le nombre de personnes présentes au sein du ménage, puisque ce nombre influe sur le volume d'eau consommé et donc sur les ressources du foyer. Cette solution avait déjà été envisagée par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions, concernant les services publics facultatifs. Elle pourrait s'étendre au service public de l'eau, dans la mesure où ce dernier rend effectif le droit d'accès à l'eau pour tous prévu par la loi sur l'eau et les milieux aquatiques de 2006.

III. La position de votre commission

Votre commission estime que cet article est de nature à permettre, en toute sécurité, la mise en place de dispositifs de tarification sociale par les collectivités territoriales organisatrices du service public de l'eau.

Il complète utilement le code général des collectivités territoriales afin de permettre l'intégration de considérations sociales dans la structure tarifaire. Le droit d'accès à l'eau potable, dans des conditions économiquement acceptables par tous selon la catégorie d'usagers correspondants, ménages compris, doit devenir plus effectif.

Votre commission approuve le fait de laisser libre choix aux collectivités territoriales quant aux modalités pratiques de mise en oeuvre de cette tarification sociale, et notamment quant au critère de détermination des catégories d'usagers (ressources financières, nombre de personnes composant le ménage). Ce dispositif respecte parfaitement le principe de libre administration des collectivités territoriales.

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article sans modification.

Article 14 - Expérimentation en matière de tarification sociale de l'eau

Objet : cet article offre la possibilité pour les collectivités organisatrices des services d'eau et d'assainissement de s'engager dans une expérimentation de cinq ans à compter du 1er janvier 2013 en vue de mettre en place un dispositif de tarification sociale de l'eau.

I. Le droit en vigueur

L'article 72 de la Constitution définit les principes généraux relatifs à l'organisation des collectivités territoriales en France.

Article 72

Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d'outre-mer régies par l'article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d'une ou de plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa.

Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l'ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en oeuvre à leur échelon.

Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s'administrent librement par des conseils élus et disposent d'un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences.

Dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l'a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences.

Aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre. Cependant, lorsque l'exercice d'une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune.

Dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'Etat, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois.

Le troisième alinéa proclame le principe de libre administration des collectivités territoriales, tout en l'encadrant par la loi. La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit une nouveauté au quatrième alinéa : la possibilité, dans les conditions prévues par une loi organique, de déroger aux lois et règlements en vigueur par une expérimentation d'un objet et d'une durée limités.

La loi organique n°2003-704 du 1er août 2003 a précisé les conditions de mise en oeuvre des expérimentations prévues à l'article 72 de la Constitution (articles LO1113-1 à LO1113-7 du code général des collectivités territoriales). Une loi autorisant les collectivités à engager une expérimentation doit ainsi préciser l'objet de l'expérimentation, limiter sa durée à cinq ans, et fixer le délai de demande de participation à l'expérimentation.

Avant la fin de l'expérimentation, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport exposant les effets des mesures prises par les collectivités en ce qui concerne notamment le coût et la qualité des services rendus aux usagers. Enfin, au vu de cette évaluation, une loi détermine, selon les cas :

- les conditions de la prolongation de l'expérimentation pour une durée qui ne peut excéder trois ans ;

- la généralisation des mesures prises à titre expérimental ;

- l'abandon de l'expérimentation.

L'article 14 de la présente proposition de loi met en oeuvre l'article 72 de la Constitution en prévoyant une expérimentation de cinq ans relative à la tarification sociale de l'eau. En laissant aux collectivités le soin de définir dans le détail les modalités d'application de ce dispositif, l'article 14 s'inscrit dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Tout comme l'article 13, l'article 14 a été ajouté par amendement en commission au dispositif initial. Il prévoit la possibilité pour les collectivités locales organisatrices du service public de l'eau et de l'assainissement de s'engager dans une expérimentation de cinq ans, à compter du 1er janvier 2013, afin de préciser les dispositions applicables pour une tarification sociale de l'eau.

Cette expérimentation est une possibilité offerte aux collectivités locales ; il n'est en aucun cas obligatoire pour une collectivité souhaitant mettre en place une tarification sociale de l'eau de s'engager dans le dispositif d'expérimentation. Cela laisse ainsi l'opportunité aux collectivités de petite taille de mettre en place un système de tarification sociale, sans pour autant avoir à s'engager dans les démarches administratives, lourdes pour une petite collectivité, de l'expérimentation.

Il est prévu au second alinéa que l'expérimentation peut comprendre la définition de tarifs fondés sur la composition ou le revenu des ménages, ou encore l'attribution d'aides au paiement des factures ou à l'accès à l'eau.

Les collectivités organisatrices du service d'eau et d'assainissement souhaitant participer à l'expérimentation ont jusqu'au 31 décembre 2013 pour en faire la demande auprès du représentant de l'État dans le département. Elles en informent le cas échéant l'agence de l'eau ou l'office de l'eau concerné.

La commission consultative des services publics locaux rend un avis sur le projet d'expérimentation, et doit être informé tout au long de son déroulement.

Les gestionnaires du service de l'eau, les départements, les agences de l'eau, les offices de l'eau dans les départements d'outre-mer, les associations de gestionnaires d'immeubles d'habitation, les associations de locataires, les organismes gérant les logements sociaux, les caisses d'allocation familiales doivent également être informés et associés à l'expérimentation.

La tarification sociale de l'eau reposant sur des critères de revenu ou de composition des ménages, il est prévu que les collectivités engageant l'expérimentation aient accès aux données nécessaires. La Commission nationale de l'informatique et des libertés devra être consultée sur les modalités de cet accès aux données sociales.

Le septième alinéa prévoit un suivi et une évaluation de l'expérimentation par le Comité national de l'eau. Trois rapports sont prévus :

- un premier rapport remis avant la fin de l'année 2014 et décrivant les expérimentations lancées ;

- un second rapport, intermédiaire, d'évaluation des expérimentations et remis avant la fin de l'année 2015 ;

- un rapport final d'évaluation des expérimentations remis avant fin 2016.

Le dernier alinéa de l'article 14 prévoit les modalités de participation, notamment financière, des agences ou offices de l'eau et de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA). Les agences de l'eau aident à la réalisation d'études de définition et de suivi des expérimentations, dans la limite de la moitié des dépenses, tandis que l'ONEMA prend en charge l'évaluation nationale des expérimentations. L'ONEMA aide par ailleurs les offices de l'eau dans les départements d'outre-mer pour le financement des études, dans la limite d'un million d'euros par an.

III. La position de votre commission

Votre commission estime que le recours à une expérimentation sur cinq ans est une solution de sagesse.

Le service public de l'eau est en effet structurellement différent du service public de l'énergie. Tandis que le nombre d'acteurs est globalement réduit dans le domaine de l'énergie, l'eau et l'assainissement mobilisent près de 33 000 services en France. Les collectivités locales organisatrices du service fixent localement les tarifs de l'eau. Le poids des factures d'eau est moindre que celui de l'énergie (quatre fois moins important). Les spécificités géographiques justifient des différences de tarifs parfois importantes. Enfin, un grand nombre de personnes ne sont pas abonnées directement au service de l'eau, lorsqu'elles habitent en logements collectifs. Toutes ces distinctions rendent préférables une approche locale et différenciée de la mise en place d'une tarification sociale de l'eau, approche permise par le système de l'expérimentation. Un cadre national serait par nature inapproprié dans un grand nombre de cas.

Par ailleurs, votre commission estime important d'insister sur le fait que cette expérimentation ne remet en cause ni les expériences déjà lancées localement, ni la possibilité de mettre en place une tarification sociale de l'eau hors expérimentation, notamment pour les petites collectivités. Il s'agit d'un choix donné aux collectivités, et non d'une voie obligée.

Sur la question de l'accès aux données concernant le revenu ou la composition des ménages, il est important de souligner que l'article 14 prévoit un accès aux données nécessaires pour les collectivités lançant une expérimentation. Cet accès n'est donc pas donné aux opérateurs, publics ou privés, gérant le service. Votre commission juge ce point essentiel pour le respect des données personnelles. Les opérateurs se verront remettre des listes de clients éligibles à la tarification sociale de l'eau, sans avoir eux-mêmes connaissance des données ayant justifié cette éligibilité.

Votre commission a adopté un amendement, sur proposition de votre rapporteur, visant à rappeler au premier alinéa de l'article 14 que l'expérimentation ne concerne que la tarification sociale de l'eau, et non celle d'autres services.

Enfin, votre commission a jugé opportun, sur suggestion de votre rapporteur, de repousser la date limite de dépôt des demandes d'expérimentation au 31 décembre 2014. De cette manière, les nouvelles équipes municipales issues des élections de mars 2014 pourront avoir accès, si elles le souhaitent, à l'expérimentation. Un amendement de cohérence proposé par votre rapporteur et adopté par votre commission a repoussé en conséquence d'un an les dates de remise des rapports prévus au septième alinéa.

Votre commission pour avis est favorable à l'adoption de cet article ainsi amendé.

Article 15 (article L. 314-1 du code de l'énergie) - Suppression du seuil des cinq mâts

Objet : cet article tend à supprimer l'obligation pour les parcs éoliens éligibles au bénéfice de l'obligation d'achat de comporter au minimum cinq éoliennes.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 314-1 du code de l'énergie, tel qu'il résulte de l'article 90 de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », dispose que les installations éoliennes éligibles au bénéfice de l'obligation d'achat de l'électricité produite doivent constituer des unités de production composées d'un nombre de machines électrogènes au moins égal à cinq.

Cette obligation d'une taille minimale de « cinq mâts » pour les parcs éoliens a été introduite dans la loi « Grenelle II » à l'initiative de l'Assemblée nationale, dans le but de prévenir une dissémination excessive des éoliennes dans le paysage.

Elle ne s'applique pas aux parc éoliens pour lesquels une demande de permis de construire a été déposée avant le 14 juillet 2010, date de publication de la loi, ni à ceux qui se réduisent à une seule éolienne dont le mât est d'une hauteur inférieure à trente mètres.

II. Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le présent article, qui résulte d'un amendement présenté en séance publique par le rapporteur de l'Assemblée nationale, François Brottes, supprime les dispositions de l'article L. 314-1 du code de l'énergie relatives à l'obligation pour les parcs éoliens de comporter au minimum cinq machines électrogènes.

III. La position de votre commission

Il convient de rappeler que la règle des « cinq mâts » était l'une des propositions de la mission commune d'information de l'Assemblée nationale sur l'éolien8(*), présidée par Patrick Ollier et rapportée par Franck Reynier. Proposée au printemps 2010, et visant à prévenir le « mitage » du paysage par les éoliennes, cette règle avait été aussitôt introduite par les députés dans le projet de loi portant engagement national pour l'environnement, qu'ils examinaient alors en première lecture, après le Sénat. Lors de la commission mixte paritaire qui s'était ensuite tenue, la procédure accélérée ayant été demandée, le rapporteur du Sénat, Bruno Sido, avait suggéré - en vain - de ramener à trois mâts le seuil proposé.

En effet, cette obligation d'observer une taille minimale pour les parcs éoliens présente des inconvénients certains.

Si le regroupement des éoliennes en parcs de grande dimension peut faire sens dans les paysages ouverts du nord et de l'est de la France, il est inadapté aux paysages de bocage de l'ouest du pays. Ainsi, un recensement réalisé au moment du vote de cette mesure par le syndicat des énergies renouvelables montrait que la règle des « cinq mâts » aboutissait à interdire 45 % des projets en développement en Bretagne, 46 % en Pays de la Loire et 61 % en Basse Normandie. Effectivement, alors que 22 demandes de permis de construire pour des installations éoliennes avaient été déposées dans ces trois régions en 2009 et 17 en 2010, 4 seulement l'ont été en 2011, et aucune pour les trois premiers trimestres de 2012.

Par ailleurs, la tendance de l'évolution technologique est à l'accroissement de la puissance unitaire des éoliennes, qui est passée en dix ans de 0,5 MW à 2,5 voire 3 MW. Ainsi, pour une même puissance installée, une seule éolienne est-elle aujourd'hui suffisante là où il en fallait, il y a encore quelques années, deux ou trois.

Enfin, la fixation d'une taille minimale pour les unités de production d'énergie éolienne a pour effet paradoxal de gêner l'extension des parcs existants. En effet, l'administration a une interprétation stricte des dispositions de l'article L. 314-1 du code de l'énergie : toute extension d'un parc existant est considérée comme une unité de production nouvelle, qui doit donc respecter la taille minimale de cinq mâts. Ainsi, il n'est pas possible d'agrandir un parc éolien existant de moins de cinq éoliennes à la fois, ce qui n'est pas toujours possible économiquement, ni souhaitable d'un point de vue paysager.

Votre commission pour avis est donc favorable à la suppression de la règle des « cinq mâts », qui s'applique avec une rigidité préjudiciable au développement de l'énergie éolienne. L'impact paysager des installations éoliennes doit, bien sûr, être pris en considération. Mais il continuera d'être apprécié, avec davantage de finesse, dans le cadre des procédures du classement ICPE et du permis de construire.

Toutefois, dans un souci de cohérence rédactionnelle, elle vous propose de supprimer le présent article pour en regrouper les dispositions avec celles de l'article 12 bis, qui modifient déjà l'article L. 314-1 du code de l'énergie.

Votre commission pour avis est favorable à la suppression de cet article.


* 3 Ordonnance 2011-504 du 9 mai 2011 portant codification de la partie législative du code de l'énergie

* 4 Circulaire du 19 juin 2006 relative à la création des zones de développement de l'éolien terrestre, complétée par la Circulaire du 25 octobre 2011 relatives aux zones de développement de l'éolien suite à l'entrée en vigueur de la loi 2010-788 portant engagement national pour l'environnement.

* 5 Circulaire du 29 août 2011 relative aux conséquences et aux orientations du classement des éoliennes dans le régime des installations classées.

* 6 En anglais « Not In My BackYard », ce qui peut se traduire approximativement par : « pas dans mon arrière-cour ».

* 7 Les ZNI incluent aussi la Corse, qui ne dispose que d'une interconnexion limitée avec la Sardaigne et l'Italie, ainsi que trois îles bretonnes (Molène, Ouessant et Sein).

* 8 Rapport d'information de l'Assemblée nationale n°2398 (Treizième législature) - page 115.