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Projet de loi Programmation des finances publiques

23 octobre 2012 : Programmation des finances publiques ( avis - première lecture )

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le mardi 23 octobre 2012 sous la présidence de Mme Annie David, présidente, la commission procède à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 69 rectifié (2012 2013), adopté par l'Assemblée nationale, de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, dont M. Yves Daudigny est rapporteur pour avis.

EXAMEN DU RAPPORT

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Nous examinons, pour la troisième fois, un projet de loi de programmation des finances publiques, le premier datant de 2008. A chaque fois, notre commission se saisit pour avis. Quoi de plus légitime quand les administrations de sécurité sociale représentent 46,5 % des dépenses publiques et 54,4 % des prélèvements obligatoires ?

Les lois de programmation présentent la particularité de couvrir l'ensemble des administrations publiques : Etat, sécurité sociale, collectivités locales. Elles dessinent une trajectoire financière fixe pour une période donnée sans s'imposer aux lois de finances et de financement. Ce texte traduit un double cap conforme aux engagements européens du Président de la République : une limitation du déficit public à 3 % du PIB en 2013 et un solde structurel ramené à 0,5 % du PIB dès 2015.

L'objectif est de ramener le déficit des finances publiques à 0,3 point de PIB en 2017. Toutes les administrations publiques seraient excédentaires, sauf l'Etat. Les hypothèses macro-économiques qui le sous-tendent, par nature conventionnelles à l'exception de la prévision de 2013, ne sont pas irréalistes : une croissance de 2 % à compter de 2014 et une progression annuelle de 4 % de la masse salariale privée - qui est la principale assiette de la sécurité sociale. Par comparaison, les deux précédentes lois de programmation avaient retenu une croissance de 2,5 % et une progression de la masse salariale respectivement de 4,6 % et de 4,5 %.

Le déficit des administrations de sécurité sociale a atteint 0,6 point de PIB, soit 12,5 milliards en 2011. Un chiffre à mettre en perspective avec le déficit des administrations publiques en 2011, qui était de 5,2 % du PIB, soit 103,6 milliards, et avec le montant total des dépenses d'administration de sécurité sociale, dont il représente environ 2 %. Pour mémoire, le déficit des administrations publiques centrales représente 20 % de leurs dépenses et celui des administrations publiques locales 0,4 %.

Le projet de loi vise un redressement significatif du solde des comptes sociaux : l'équilibre serait retrouvé dès 2014, et l'excédent atteindrait 0,8 point de PIB en 2017. Un tel excédent n'aurait rien d'exceptionnel : l'exercice 2008 s'était conclu sur un excédent de 0,7 point de PIB. Au contraire, c'est le déficit qui constitue une anomalie grave : on fait payer les prestations sociales d'aujourd'hui aux générations futures. Le creusement du déficit durant la crise a très majoritairement des sources structurelles : en 2009, la composante structurelle représentait 60 % du déficit, 75 % en 2010 et les deux tiers en 2011.

Ce texte affiche plus d'ambition pour la réduction du déficit social que le programme de stabilité et de croissance d'avril 2012, élaboré par le précédent gouvernement, tout en retenant une prévision de croissance plus raisonnable pour 2013. Là où le précédent gouvernement prévoyait un déficit de 0,4 point de PIB en 2013, puis de 0,1 point de PIB en 2014, le Gouvernement vise un effort supplémentaire de 0,2 point de PIB en 2013 et de 0,1 point de PIB en 2014 par la remise en cause de niches sociales et la mobilisation de ressources justement réparties.

La politique du Gouvernement est claire : le croisement des courbes de recettes et de dépenses. Côté recettes, après l'exercice 2012, on remettra à niveau les prélèvements sociaux en 2013, et seulement en 2013, afin de financer durablement la protection sociale. A noter : les projections ne comprennent aucune mesure nouvelle par rapport aux 5 milliards inscrits au projet de loi de financement. Côté dépenses, on procédera à un « rebasage », à hauteur des besoins en 2012 et 2013, avant d'engranger les gains de productivité issus de la modération de l'Ondam entre 2014 et 2017. L'effort en dépense sera réparti durant la période.

Dans le détail, on passerait d'un déficit social de 10,4 milliards en 2012 à un excédent de 18,8 milliards pour l'ensemble des administrations de sécurité sociale en 2017.

Le fonds de réserve des retraites (FRR) et la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) enregistrent un excédent structurel qui représenterait 10,4 milliards en 2012 pour atteindre à 13,5 milliards en 2017. Il réduit de moitié le déficit des administrations de sécurité sociale en 2012 et représenterait près des trois quarts de leur excédent en 2017. Cet excédent est d'abord celui de la Cades, et c'est aussi sa raison d'être.

Deuxièmement, les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et le fonds de solidarité vieillesse (FSV) relèvent de la loi de financement de la sécurité sociale et constituent le coeur de notre protection sociale. Si ce n'est la branche AT-MP, toutes les branches présenteraient encore un déficit en fin de période, mais plus limité ; j'y vois le gage d'une prévision sincère et réaliste. Le déficit des régimes obligatoires de base passerait de 15,2 à 9,1 milliards de 2012 à 2017. Les dépenses seraient couvertes à hauteur de 98,3 % par des recettes en 2017 alors que ce pourcentage n'était que de 95,7 % en 2011. Le FSV connaîtrait lui aussi une amélioration significative de sa situation financière : son déficit serait de 0,6 milliard en 2017, contre 4,1 milliards en 2012.

La maîtrise de l'Ondam conduirait à une amélioration significative du solde de la branche maladie d'ici 2017. La branche famille enregistrerait un déficit tendanciel préoccupant de 2,6 milliards en 2013, de 2,4 milliards en 2014, avec un reflux attendu jusqu'à un déficit de 1,3 milliard en 2017. Sans surprise, le déficit cumulé de la branche vieillesse et du FSV resterait à un niveau élevé jusqu'en 2017 avec un déficit global de 8,5 milliards en fin de période. Une parenthèse importante : le Gouvernement n'a évidemment pas intégré à la programmation les concertations en cours et à venir avec les partenaires sociaux. Cela dit, les déficits du régime général et du FSV sont financés par avance. L'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 prévoit, en effet, la reprise des déficits 2011 à 2018 de la branche vieillesse du régime général et du FSV à partir de 2012 dans la limite de 10 milliards par an et de 62 milliards au total. En l'état actuel, le besoin de financement de la période resterait en deçà du plafond.

Troisièmement, les autres administrations de sécurité sociale couvrent les régimes complémentaires et l'Unedic dont la gouvernance reste largement et légitimement confiée aux partenaires sociaux. Leur excédent de 15 milliards en 2017 contribuerait décisivement à l'amélioration des soldes sociaux. Si des excédents ont été constatés par le passé, ce Gouvernement, pas plus que ses prédécesseurs, ne délivre de projections sur ces régimes. Il y a là une véritable boîte noire dans la programmation sur laquelle j'ai demandé des explications. A ce stade, sans succès. Les hypothèses sous-jacentes à une amélioration très substantielle du solde de l'Unedic, qui explique l'excédent de 15 milliards envisagé en 2017, ne sont pas explicitées. De là l'amendement que je proposerai au projet de loi organique.

L'effort de maîtrise de l'Ondam est à la fois réaliste et substantiel. La programmation repose sur l'hypothèse d'une modération de la dépense des administrations de sécurité sociale limitée à 1,1 % en volume, contre 2,25 % en moyenne. L'Ondam progresserait de 2,7 % en 2013, de 2,6 % en 2014, puis de 2,5 % à partir de 2015 contre une tendance spontanée à la hausse de 4,1 %. Il s'agirait de minimas historiques après un record de 7 % établi en 2002. Pour une année donnée, cela représenterait une économie de 2,7 milliards, amplifiée en 2017 pour atteindre 0,6 point de PIB. Certes, les chiffres retenus par le Gouvernement apparaissent moins rigoureux pour 2013 et 2014 que ceux du programme de stabilité. C'est un choix politique : la majorité veut, d'une part, limiter le reste à charge des patients, d'autre part, accompagner des projets prioritaires de mise en sécurité et de restructuration-rationalisation. Surtout, si l'on adopte la méthode de calcul appliquée à l'Ondam de 2013 - partir de la réalisation et non de la prévision - l'Ondam de 2012 était de 2,8 %, et non de 2,5 %.

Dernier élément financier, la dette. Un déficit cumulé des branches maladie et famille de 34,6 milliards est prévu de 2012 à 2017. Quels que soient les scénarios, le Gouvernement ne les a pas communiqués pour l'heure, il faudra envisager sa reprise par la Cades et, donc, son financement par des mesures nouvelles. D'après mes calculs, l'impact sur les prélèvements obligatoires, minime, se situerait entre 0,12 et 0,3 point de CRDS selon les dates de reprise et celle d'extinction de la Cades - 2024 ou 2025.

Quelques mots des mesures de bonne gestion des recettes et des dépenses. Le texte retient le principe d'une durée limitée d'existence des niches fiscales et sociales, l'obligation d'une évaluation régulière de celles-ci et une règle de sécurisation des recettes. En dépenses, je proposerai des modalités de mise en réserve des dépenses d'assurance maladie que j'espère plus intelligentes.

Pour conclure, j'invite la commission à donner un avis favorable à cette programmation pluriannuelle réaliste, rigoureuse et juste.

Mme Annie David, présidente. - Les négociations à venir, notamment sur les retraites, feront-elles l'objet d'un projet de loi rectificatif ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Les négociations sur les retraites, que le Gouvernement a annoncées pour 2013, ne figurent évidemment pas dans ce texte. Ces mesures structurelles seront intégrées dans les prochaines lois de financement.

M. Jean-Noël Cardoux. - Par définition, une loi de programmation repose sur des hypothèses. Une progression de la masse salariale de 4 % me semble très optimiste dans les circonstances actuelles. Bien sûr, on fera valoir que le précédent gouvernement...

Mme Annie David, présidente. - ... était plus optimiste encore !

M. Jean-Noël Cardoux. - La situation s'est pourtant nettement dégradée ces derniers mois. Vous avez mentionné une boîte noire de 15 milliards liée semble-t-il à des excédents prévisionnels de l'Unedic. Je m'explique mal ce chiffre quand notre pays vient de passer la barre des trois millions de chômeurs.

Enfin, il n'est nulle part question dans ce texte de la dépendance, un problème fondamental et récurrent qui fera l'objet, a déclaré Mme Touraine, d'un texte au milieu du quinquennat. Quelles mesures le Gouvernement compte-t-il prendre sur l'âge de départ à la retraite ? Quelles seront les incidences financières sur la branche vieillesse et une éventuelle hausse des cotisations pour financer le cinquième risque ?

M. Marc Laménie. - Je salue ce rapport pédagogique sur un sujet technique. Je rejoins M. Cardoux : le déficit global des quatre branches passerait de 15,2 à 9,1 milliards entre 2012 et 2017. Rien n'est moins simple que l'art de la projection. Idem pour la Cades, la projection paraît bien lointaine. Et, d'abord, est-on certain de la date d'extinction de la Caisse ?

M. Guy Fischer. - Notre commission n'est saisie que pour avis ; encore une fois, nous devrons travailler avec nos collègues des finances pour approfondir la réflexion sur ce texte et déterminer notre position. En attendant, le groupe CRC est préoccupé : si nous entendons la volonté du Gouvernement de réduire les déficits sociaux dans une perspective européenne, les efforts demandés aux Français seront-ils équilibrés ? Envisage-t-on une augmentation de la CSG ? Pas pour 2013, nous répond-on ; mais après ? Nous craignons que les plus déshérités ne souffrent encore. Je reviens du congrès des mutuelles de France. Leur souci est d'obtenir la suppression de la taxation imposée aux contrats d'assurance complémentaire. Savez-vous que 4 à 4,5 millions de Français sont dépourvus d'une assurance complémentaire ? L'année 2013 s'annonce difficile, autant que 2008 ; soyons prudents.

Je remercie le rapporteur général de nous aider à clarifier un dossier complexe, mais notre groupe n'a pas encore arrêté sa position.

M. Gilbert Barbier. - Grâce à ces projections, dont mes collègues ont souligné à raison la fragilité, vous atteignez un équilibre. Il n'est qu'artificiel : vous le devez entièrement à la Cades. L'évolution des différentes branches est très inquiétante ; je m'abstiendrai.

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je donnerai une première réponse simpliste à vos objections pertinentes et légitimes sur les projections : soit la crise s'aggrave et nos hypothèses ne tiennent pas, soit nous postulons le succès des politiques de ce Gouvernement et des autres dans la zone euro. Nous pouvons nous accorder sur l'objectif : la réduction des déficits publics. Le Gouvernement se donne les moyens de l'atteindre par des politiques dont nous pouvons attendre quelques résultats. Si comparaison n'est pas raison, rappelons que les précédentes lois de programmation prévoyaient une croissance de 2,5 %. La prévision de 2 % est à la fois optimiste et réaliste. La démonstration vaut pour la hausse de la masse salariale : 4 % contre 4,5 % et 4,6 % respectivement.

M. Gilbert Barbier. - Vous qualifiiez autrefois ces chiffres d'irréalistes!

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Aujourd'hui, ils se révèlent irréalistes parce que les politiques de l'ancienne majorité n'ont pas eu les résultats escomptés. Souhaitons que ce Gouvernement réussisse, non pour sa gloire, mais pour l'avenir de notre pays et sa jeunesse. Que diriez-vous si le Gouvernement tablait sur une croissance de 0,5 % par an ?

M. Gilbert Barbier. - Ça, ce serait réaliste !

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Concernant la boîte noire, j'ai demandé des explications ; je ne désespère pas de les obtenir.

La dépendance ? Le Président de la République a indiqué qu'elle serait financée par des recettes nouvelles.

La réduction des déficits, monsieur Laménie, est réaliste car elle repose d'abord sur la maîtrise de l'Ondam. Je suis de ceux qui pensent que l'on peut soigner aussi bien, voire mieux, en dépensant moins. Encore une fois, la programmation n'inclut pas les mesures structurelles à venir.

La dette sociale ? Le Gouvernement a décidé de ne pas prévoir de reprise de la dette sociale de 2012 dans le projet de loi de financement pour 2013. Cette attitude est motivée par des taux extrêmement bas, voire négatifs, auxquels emprunte l'Acoss. Cela rendra toutefois plus difficiles les exercices suivants, surtout si les taux progressent. La loi encadre strictement la Cades : je vous ai donné les chiffres théoriques que j'ai calculés concernant la CRDS.

Enfin, je partage le souci de M. Fischer d'un effort équitablement réparti. Si notre commission n'est saisie que pour avis, cet exercice est fondamental pour conserver notre rôle dans la réflexion et la décision sur le financement de la protection sociale.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 9

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'amendement n° 1 concerne les mises en réserve. Je propose de remplacer le mot « dotation » par les termes « une partie de l'Ondam » pour lever toute ambiguïté d'interprétation. Dans le rapport sur la T2A, nos collègues soulignaient que les gels ne devaient pas exclusivement porter sur les missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation (Migac), ce qui mettait les hôpitaux en difficulté.

M. Jacky Le Menn. - C'est la prudence !

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - Je demande également une information du Parlement sur les modalités de mise en réserve.

M. Gilbert Barbier. - Qu'en est-il de la réserve de cette année ?

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - A ma connaissance, seule une petite partie de la réserve pourrait être récupérée.

M. Guy Fischer. - Le groupe CRC réserve son vote sur l'ensemble et sur les amendements.

Mme Muguette Dini et M. Gilbert Barbier. - Nous ne participerons pas au vote.

M. Jean-Noël Cardoux. - Le groupe UMP également.

La commission émet un avis favorable à l'amendement n° 1.

Article 16

M. Yves Daudigny, rapporteur général. - L'article 16 prévoit la transmission au Parlement des évaluations socio-économiques réalisées sur tous les investissements des établissements publics de santé. L'amendement n° 2 supprime cette procédure qui paraît inutile mais maintient l'obligation d'une contre-expertise indépendante pour les investissements dépassant un certain montant fixé par décret.

L'amendement n° 2 est adopté.

La commission adopte le rapport.