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Projet de loi de finances pour 2013 : Ecologie, développement et aménagement durables : énergie

22 novembre 2012 : Budget - Ecologie, développement et aménagement durables : énergie ( avis - première lecture )

Avis n° 149 (2012-2013) de M. Roland COURTEAU, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 22 novembre 2012

Disponible au format PDF (517 Koctets)


N° 149

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

Fascicule 1

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT
ET AMÉNAGEMENT DURABLES

ÉNERGIE

Par M. Roland COURTEAU,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°10) (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La commission des affaires économiques s'est saisie pour avis du programme de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », qui regroupe les crédits consacrés à l'énergie :

Les crédits du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » connaissent une légère hausse cette année, qui résulte de deux effets contraires : d'une part la diminution structurelle des crédits consacrés à la gestion économique et sociale de l'après-mines, d'autre part l'abondement exceptionnel de 50 millions d'euros de la trésorerie de l'Agence de services et de paiement pour le versement des bonus attribués aux acquéreurs de véhicules émettant peu de gaz à effet de serre.

Votre rapporteur pour avis s'est attaché à étudier l'état du développement de la production d'énergie à partir de sources renouvelables. Il s'est particulièrement inquiété des difficultés rencontrées par la filière éolienne. Outre la complexité de la réglementation qui a été signalée bien des fois, cette filière fait face au manque de sécurité juridique de l'arrêté tarifaire. Les nouvelles installations connaissent ainsi un ralentissement important depuis deux ans.

L'hydroélectricité est également dans une situation incertaine : de nouvelles réflexions sont en cours sur la procédure de renouvellement des concessions concernant les grandes installations, tandis que les petites installations doivent faire face à des besoins d'investissements mais aussi à des contraintes environnementales qui risquent de limiter leur développement.

Votre rapporteur pour avis souligne également la nécessité, dans le cadre du débat sur la transition énergétique qui va s'engager, de conduire une réflexion sur la fiscalité des produits énergétiques alimentant les logements, ainsi que sur l'évolution des dispositifs de soutien à la performance énergétique des bâtiments. L'objectif de rénovation thermique d'un million de logements sera en effet crucial pour permettre la réduction à long terme de la consommation d'énergie du pays ainsi que la diminution des émissions de gaz à effet de serre.

Enfin votre rapporteur pour avis a constaté la difficulté de mise en oeuvre du nouveau régime de financement de l'électrification rurale, dont les principaux dysfonctionnements semblent toutefois en voie d'être réglés.

Au cours de sa réunion du 21 novembre 2011, la commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Écologie, développement et aménagement durables », concernant le programme 174 « Énergie, climat et après-mines ».

CHAPITRE I : LES CRÉDITS DESTINÉS À L'ÉNERGIE

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME 174

Dans le projet de loi de finances pour 2013, le budget du programme 174 « Énergie, climat et après-mines », après avoir enregistré une baisse au cours de l'exercice 2012, connaît une légère hausse globale, aussi bien en crédits de paiement (CP) qu'en autorisations d'engagement (AE).

Cette hausse résulte du quasi triplement des crédits consacrés à l'action « Lutte contre le changement climatique », qui sera présentée plus en détail infra.

Programme 174
(en euros)

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

2011

2012

2013

2011

2012

2013

Politique de l'énergie

6 150 903

5 716 085

-7,07 %



5 520 000

-3,43 %

6 150 599

6 488 250

+5,49 %


6 411 003

-1,19 %

Gestion économique et sociale de l'après-mines

697 984 000

634 817 711

-9,05 %


589 428 962

-7,15 %

708 500 000

642 347 046

-9,34%


594 408 772

-7,46 %

Lutte contre le changement climatique

36 877 640

29 382 344

-20,32 %


85 003 844

+189,30 %

36 877 640

29 382 344

-20,32 %


85 003 844

+189,30 %

Soutien (nouveau)

 

1 947 446

1 947 446

 

1 947 446

1 947 446

Total

741 012 543

671 863 586

-9,33 %


681 900 252

+1,49%

751 528 239

680 165 086

-9,50 %


687 771 065

+1,12 %

Source : Projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2012 (colonne 2011), projet annuel de performances du projet de loi de finances pour 2013 (colonnes 2012 et 2013)

Programme 174 : évolution des autorisations d'engagement de 2011 à 2013

A. LA GESTION DE L'APRÈS-MINES CONSTITUE TOUJOURS LA PRINCIPALE ACTION DE CE PROGRAMME

La gestion économique et sociale de l'après-mines représente des crédits de paiement de 594 408 772 euros dans le projet de loi de finances pour 2013, soit 86 % du total des crédits de paiement du programme 174.

Cette action assure le financement et le versement de prestations diverses aux retraités ou bénéficiaires d'une retraite anticipée des mines fermées et de certaines mines et ardoisières en activité.

Les sommes qui y sont consacrées diminuent de façon structurelle d'année en année, en raison de la baisse du nombre des ayants droit. En 2012, l'Agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM) a géré les prestations de 147 098 personnes, contre 154 000 en 2011.

Votre rapporteur pour avis constate avec satisfaction que, selon les éléments qui lui ont été fournis par le ministère, la situation budgétaire de la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines (CASSM) a désormais été assainie : cet organisme a connu en effet par le passé une situation de sous-budgétisation chronique due à une mauvaise évaluation des entrées et sorties prévisionnelles.

B. LE QUASI TRIPLEMENT DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA LUTTE CONTRE LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

Les autorisations d'engagement consacrées à l'action « Lutte contre le changement climatique » passent de 29,4 millions d'euros en 2012 à 85 millions d'euros en 2013.

Cette augmentation relève pour l'essentiel d'un abondement de la trésorerie de l'Agence de services et de paiement en charge du paiement du « bonus écologique » pour les acquéreurs d'automobiles émettant peu de gaz à effet de serre.

Ce dispositif a connu des difficultés d'équilibrage au cours des années passées, car les bonus versés étaient plus importants que les malus collectés et le système n'était donc pas équilibré. L'article 12 du projet de loi de finances proroge et durcit le dispositif du bonus-malus automobile en abaissant les seuils d'émission à partir desquels est appliqué le malus.

C. LES AUTRES ACTIONS DU PROGRAMME 174

L'action « politique énergétique » comprend principalement les crédits de l'Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA), dont les crédits sont en légère baisse à 4,062 millions d'euros, contre 4,162  millions d'euros en loi de finances initiale pour 2012 mais 3,676 millions d'euros seulement en loi de finances initiale pour 2011. Ces sommes couvrent en fait une petite partie des ressources publiques de l'ANDRA : l'Agence bénéficie, pour le financement des recherches et études sur le stockage géologique profond des déchets radioactifs, du produit de la taxe pour les recherches et études sur l'entreposage et le stockage des déchets à HA et MA-VL1(*), pour un montant de 119 millions d'euros en 2012.

Enfin, l'action « soutien » concerne des dépenses de fonctionnement de la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC), en provenance du programme 217. Elle représente 0,3 % des crédits du programme.

D. DES DÉPENSES FISCALES EN FORT RECUL

Si dix-huit dépenses fiscales sur impôts d'État et une dépense fiscale sur impôts locaux, prise en charge par l'État, sont rattachées à ce programme, la part la plus importante de ces dépenses fiscales provient du crédit d'impôt développement durable (CIDD), malgré une diminution de 42 % de son coût prévisionnel (voir infra).

Les autres dépenses fiscales importantes sont :

l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel des ménages et des réseaux de chaleur, chiffrée à 253 millions d'euros ;

- le dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties à raison des travaux d'économie d'énergie menés par le secteur immobilier public, qui représente un coût de 92 millions d'euros ;

- le taux réduit de taxe intérieure de consommation sur le gaz de pétrole liquéfié, pour un montant de 50 millions d'euros ;

- le taux réduit de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable, chiffré à 25 millions d'euros.

Évolution du coût des deux principales dépenses fiscales

II. UNE POLITIQUE DE L'ÉNERGIE DÉSORMAIS ORIENTÉE VERS LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Le Gouvernement a annoncé, après la conférence environnementale des 14 et 15 septembre derniers, l'organisation d'un débat sur la transition énergétique, qui devrait préparer le dépôt d'un projet de loi de programmation à la mi-2013. Le Parlement sera associé à ce débat au niveau national.

Votre rapporteur pour avis souhaite à cette occasion faire un point sur le niveau du développement des énergies renouvelables et sur le rôle central que devront jouer les économies d'énergie dans la transition énergétique, tout particulièrement dans le bâtiment.

A. LA NÉCESSITÉ DU SOUTIEN AU DÉVELOPPEMENT DES ÉNERGIES RENOUVELABLES

1. Des objectifs difficiles à atteindre

Le Grenelle de l'environnement a fixé des objectifs de développement des énergies renouvelables, repris par la programmation pluriannuelle des investissements (PPI) en 2009 et transmis à la Commission européenne en 2010 dans le cadre du plan d'action national en faveur des énergies renouvelables (PNAA)2(*).

Votre rapporteur pour avis a déjà constaté l'an dernier que le chemin de progression était insuffisant par rapport aux ambitions affichées. C'est ce que confirme le rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique, annexé au présent projet de loi de finances. Ce rapport mesure le taux de réalisation en 2011 des objectifs du PNAA et évalue le supplément à réaliser d'ici à 2020, en incluant la métropole et les départements d'outre-mer.

Taux de réalisation en 2011 des objectifs du PNAA

Consommation finale d'énergie renouvelable (Métropole + DOM) en ktep3(*)

 

Situation 2005

Situation 2011

Objectif 2011 (PNAA)

Objectif 2020

Taux de réalisation de l'objectif 2011

Électricité renouvelable

         

Hydraulique

5 723

5 400

5 499

5 541

98 %

Éolien

101

1 104

1 234

4 979

90 %

Photovoltaïque

2

196

81

592

240 %

Marémotrice

41

41

43

99

95 %

Géothermie

82

48

159

409

30 %

Biomasse

320

453

513

1477

88 %

Total

6 270

7 241

7 530

13 097

96 %

ENR thermiques pour chaleur

         

Solaire thermique

37

96

155

927

62 %

Géothermie profonde

130

94

175

500

54 %

Pompes à chaleur

151

1 143

1 090

1 850

105 %

Biomasse solide

8 954

9 188

10 165

15 900

90 %

Biogaz

85

94

85

555

110 %

Total

9 357

10 616

11 670

19 732

91 %

Biocarburants

403

2786

2 800

3 500

100 %

Total consommation finale ENR

16 030

20 643

22 000

36 329

94 %

Source, rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique,
annexe au projet de loi de finances pour 2013.

En fait, si aucune inflexion n'est réalisée dans les politiques menées, seul l'objectif relatif au photovoltaïque semble pouvoir être atteint et même dépassé largement.

L'éolien, qui présente l'un des principaux potentiels de développement, connaît depuis 2010 une régression préoccupante du nombre d'installations nouvelles.

Les biocarburants suivent certes le chemin de progression prévu, mais la contestation dont ils font l'objet, au sujet notamment des changements d'affectation des sols qu'entraine leur exploitation, risque de limiter leur développement à venir. Alors que l'Union européenne a assigné à chaque État un objectif d'utilisation des énergies renouvelables dans les transports de 10 % à l'horizon 20104(*), la Commission européenne a présenté en septembre 2012 une proposition de directive5(*) qui prévoirait que les biocarburants de première génération ne seraient comptabilisés pour la réalisation de cet objectif qu'à hauteur de 5 %. Or les biocarburants de deuxième génération ne semble pas avoir la maturité nécessaire pour permettre une diffusion de masse au niveau industriel d'ici à 2020.

2. L'éolien

Votre rapporteur pour avis s'inquiète du ralentissement des installations de nouvelles éoliennes en France et constate que la filière doit faire face de plus à une accumulation de difficultés liées à la réglementation.

a) Un ralentissement marqué des nouvelles installations

L'électricité d'origine éolienne est, parmi les énergies nouvelles renouvelables, celle qui pèse le moins sur la collectivité : son coût de production est en effet proche de celui du marché et son régime de soutien ne constitue donc qu'une charge limitée pour les consommateurs. Le rapport de la commission d'enquête sénatoriale sur le coût réel de l'électricité considère que l'électricité d'origine éolienne n'apparaît pas plus coûteuse que celle qui sera produite par le réacteur nucléaire de type EPR en construction sur le site de Flamanville6(*).

Or la puissance installée chaque année, après avoir crû de manière importante au cours des années 2000, fléchit à présent de manière très nette.

Le parc éolien français s'élevait à 6 994 MW à la mi-20127(*), mais le nombre de nouveaux raccordements n'a été que de 196 MW au cours du premier semestre 2012, contre 467 MW au cours du premier semestre 2011 (soit une diminution de 58 %) et 504 MW au cours de la même période en 2010.

La puissance installée nouvelle dans l'année a été de 832 MW en 2011, contre 1 256 l'année précédente (-34 %).

Or, pour atteindre, d'ici à 2020, l'objectif fixé par le Grenelle de l'environnement d'une puissance éolienne installée à terre de 19 000 MW, il serait nécessaire au contraire d'installer plus de 1 400 MW d'éoliennes nouvelles chaque année. Cet objectif paraît d'autant plus difficile à atteindre que les sites les plus favorables à l'éolien, du point de vue des conditions de vent que de l'acceptabilité locale, ont probablement été exploités en premier.

Le CGDD note que, à la fin 2012, les projets entrés en file d'attente repartent en très forte hausse (8 272 MW contre 5 995 MW fin mars 2012), mais cette hausse est principalement due à la prise en compte des projets offshore retenus dans le cadre de l'appel d'offres.

b) Le poids de la réglementation

Votre rapporteur pour avis souligne le rôle majeur que joue, dans ce ralentissement, la complexité croissante du cadre réglementaire. Le nombre de permis de construire déposés a ainsi sensiblement diminué après l'entrée en vigueur des dispositions de la loi « Grenelle 2 » portant engagement national pour l'environnement.

Pour mémoire :

- les installations éoliennes font l'objet d'une autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ;

- elles doivent obtenir un permis de construire ;

- elles doivent être réunies au sein d'unités de production de cinq mâts au moins ;

- elles ne peuvent bénéficier de l'obligation d'achat que si elles sont construites au sein de zones de développement de l'éolien (ZDE).

Or l'ensemble de ces contraintes présente au moins deux inconvénients :

la longueur des procédures, accrue par le risque de contentieux : la durée moyenne d'obtention d'un permis de construire, selon les professionnels, est de 6,5 années en France, contre 2,5 années seulement en Allemagne ;

l'insécurité juridique du dispositif. Les ZDE, en particulier, sont fréquemment annulées par le juge administratif et ne semblent pas représenter un outil adéquat pour l'encadrement local des implantations éoliennes.

Tout en partageant le souhait que les collectivités et les populations locales soient associées au développement des projets éoliens, votre rapporteur pour avis a constaté, au cours des différentes auditions qu'il a menées au cours de l'année sur ce sujet, que la complexité du cadre réglementaire n'accroît pas réellement la maîtrise des autorités et du public, mais a surtout pour effet de ralentir la réalisation des projets et d'accroître leur coût.

Votre rapporteur pour avis, qui a fait des propositions à ce sujet en juillet dernier8(*), appelle donc de ses voeux une rationalisation rapide du cadre réglementaire de l'éolien, telle que celle qui est prévue par la proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre, actuellement en discussion au Parlement.

c) La menace posée par l'insécurité juridique de l'arrêté tarifaire

Votre rapporteur pour avis s'inquiète également de l'insécurité juridique dont souffre actuellement l'arrêté du 17 novembre 2008, fondement du tarif d'achat de l'électricité d'origine éolienne9(*).

Il convient de rappeler que le Conseil d'État a été saisi d'un recours contre cet arrêté, au motif que le dispositif correspondrait à une aide d'État et aurait dû, à ce titre, être notifié à la Commission européenne. Le Conseil d'État, lors de son audience du 15 mai dernier, a suspendu sa décision en posant une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne afin de savoir si le tarif d'achat éolien constitue ou non une aide d'État. Une réponse positive pourrait mener à l'annulation de l'arrêté.

Dans l'attente de la réponse de la Cour de justice, l'arrêté de novembre 2008 demeure en vigueur et les installations éoliennes peuvent continuer à en bénéficier. Les professionnels de la filière ont toutefois indiqué à votre rapporteur pour avis que, compte tenu de l'incertitude qui pèse actuellement sur le cadre juridique, les banques hésitent actuellement à financer les investissements dans la filière éolienne.

Or un gel durable des investissements représenterait une menace directe sur les emplois dans la filière. Il paraît donc important à votre rapporteur pour avis qu'une réponse juridique soit trouvée rapidement, si possible sans attendre la réponse de la Cour de justice, qui n'arrivera peut-être pas avant de longs mois.

3. Le photovoltaïque

La capacité photovoltaïque installée était, au 30 juin 2012, de 3 630 MW, contre 2 921 MW au 31 décembre 2011, soit une progression de 24 % en six mois. Il paraît donc probable que cette source d'énergie dépasse l'objectif fixé par le Grenelle de l'environnement d'une capacité installée de 5 400 MW en 2020.

Votre rapporteur pour avis s'en réjouit et considère que cet objectif ne doit pas être considéré comme un plafond mais plutôt comme un plancher, d'autant que les objectifs concernant les autres formes d'énergies renouvelables risquent d'être plus difficiles à atteindre.

Il note toutefois que le rythme des raccordements, au premier semestre 2012, connaît un fléchissement (-28 % par rapport au second semestre 2011 et -8% par rapport au premier semestre 2011) 10(*). Cette baisse concerne tout particulièrement les très petites installations de moins de 3 kW (installations résidentielles).

Votre rapporteur pour avis approuve donc les nouvelles dispositions annoncées par le gouvernement début octobre 2012, qui a prévu, pour les petites installations de puissance inférieure ou égale à 100 kilowatts :

- un accroissement significatif des volumes cibles de développement ;

- l'attribution d'une bonification de 10 % du tarif d'achat en fonction de l'origine des panneaux ;

- la limitation à 20 % de la baisse annuelle du tarif d'achat.  

En attendant la mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions, l'évolution du tarif d'achat a suivi le chemin de baisse régulière et importante prévu dans l'arrêté de mars 2011, qui a défini le nouveau cadre du tarif d'achat pour l'électricité d'origine photovoltaïque.

Source : arrêté du 31 août 2010, arrêté du 4 mars 2011, documents annexés à la délibération de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) du 23 octobre 201211(*).

4. L'hydroélectricité

La programmation pluriannuelle des investissements d'électricité12(*), décidée en 2009, a fixé un double objectif à la production d'énergie hydroélectrique entre cette date et 2020 :

- croissance de l'énergie hydroélectrique produite annuellement de 3 téra-wattheures (TWh)13(*) ;

- augmentation de la puissance installée de 3 000 MW.

L'Union française de l'électricité a conclu, pour sa part, à un potentiel d'augmentation de la production plus ambitieux, de l'ordre de 10,6 TWh par an.

L'hydroélectricité, historiquement source majeure d'alimentation des réseaux électriques, est la deuxième source de production d'électricité derrière le nucléaire, avec une puissance installée de 25 600 MW et une part de 10 % de la production d'électricité.

Elle occupe toujours une place prépondérante parmi les énergies renouvelables : ainsi et malgré le développement du photovoltaïque et de l'éolien, l'année 2011 a vu un recul de la production d'électricité à partir de sources renouvelables, en raison d'une diminution importante de la production hydroélectrique due à la sécheresse (50,7 TWh en 2011 contre 67,7 TWh en 2010).

De plus, l'énergie hydroélectrique bénéficie d'un taux de disponibilité bien supérieur aux éoliennes et aux panneaux photovoltaïques.

a) Quelle évolution pour les grands barrages ?

La plus grande part de cette production vient des grands barrages, qui permettent également, par leur capacité de stockage, de contribuer à l'équilibrage du réseau en produisant aux moments où la demande est la plus forte.

Les perspectives actuelles de développement de la grande hydroélectricité sont assez limitées. EDF construit toutefois une nouvelle centrale de 92 MW sur la commune de Livet-et-Gavet (Isère), pour une mise en service prévue en 2017.

Un programme de renouvellement des concessions, fondé sur la rationalisation de leur périmètre et leur mise en concurrence, a été lancé en 2010. Mme Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, a toutefois demandé, lors d'une audition à l'Assemblée nationale le 24 octobre dernier, l'étude de scénarios alternatifs à ce processus.

Votre rapporteur pour avis considère que le renouvellement des concessions hydroélectriques ne présente pas de caractère d'urgence. Il lui paraît légitime de prendre le temps d'une réflexion plus approfondie afin de déterminer, dans le respect des règles européennes, le régime d'exploitation des barrages qui permettra de développer la production et d'améliorer la gestion environnementale des cours d'eau, tout en préservant l'emploi et les conditions de travail du personnel. Les collectivités sur le territoire desquelles se situent les installations devront avoir toute leur place dans cette réflexion.

b) Les enjeux de la petite hydroélectricité

Près de 2 000 centrales de puissance inférieure à 10 MW, fonctionnant le plus souvent au fil de l'eau, ont produit 6,9 TWh en 2010, soit 10 % environ de la production hydroélectrique. Ces centrales engendrent une activité industrielle dans les vallées, apportent des emplois et des taxes et redevances pour les territoires. Le développement de leur activité est soumise toutefois à deux contraintes : la conduite d'investissements pour les contrats d'obligation d'achat anciens et le respect des règles de classement des cours d'eau.

(1) La nécessité d'investir pour renouveler les contrats 1997

Ces centrales bénéficient de l'obligation d'achat de l'électricité qu'elles produisent. Deux régimes sont actuellement en application :

- l'arrêté du 1er mars 200714(*) prévoit un tarif de 6,07 centimes d'euro / kWh pendant 20 ans, auquel s'ajoute une première prime comprise entre 0,5 et 2,5 centimes d'euro pour les petites installations ainsi qu'une seconde prime comprise entre 0 et 1,68 centime d'euro / kWh en hiver selon la régularité de la production.

- un certain nombre d'installations existantes bénéficient toutefois d'un régime antérieur, défini en 1997 dans le cadre de contrats d'une durée de quinze ans. Ces « contrats 1997 » arrivent donc actuellement à échéance.

Or l'article L. 314-2 du code de l'énergie prévoit que le contrat d'obligation d'achat pour la production d'électricité à partir de sources d'énergie renouvelables ne peut courir qu'une seule fois. Cette règle a toutefois bénéficié de deux aménagements pour les installations hydroélectriques :

- le régime « rénovation » : une installation ayant fait l'objet d'investissements d'un montant de 1 000 euros par kW installé est considérée comme « neuve » et peut donc bénéficier d'une nouvelle période d'obligation d'achat15(*). Ce montant d'investissements requis est de 800 euros par kW pour les installations d'une puissance inférieure à 100 kW ;

- le régime « investissement - loi NOME » : l'article 3 de la loi du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (loi NOME) a prévu la possibilité, pour les installations de production hydroélectrique, de bénéficier d'un renouvellement pour 15 ans de leur « contrat 1997 », à la condition expresse que ces centrales fassent l'objet d'un programme d'investissements.

Un arrêté du 10 août 2012 a fixé ce programme d'investissements à un niveau de 750 euros par kw installé pour les installations d'une puissance supérieure à 300 kW ou de 550 euros par kilowatt installé pour les installations d'une puissance inférieure à 100 kW16(*).

(2) Les contraintes environnementales

Votre rapporteur pour avis a été saisi par les professionnels des difficultés qu'ils rencontrent pour exploiter le potentiel de développement de la production hydroélectrique des cours d'eaux français, en raison des pratiques de classement des cours d'eau résultant de l'article 6 de la loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques17(*).

Dans les cours d'eau classés en « liste 1 », c'est-à-dire les cours d'eau en très bon état biologique, jouant le rôle de réservoir biologique ou nécessaires à la migration des poissons, tout nouvel ouvrage constituant un obstacle à la continuité écologique sera en effet interdit. Cette disposition, selon les professionnels, ferait obstacle à la réalisation des trois quarts du potentiel de développement hydroélectrique.

Votre rapporteur pour avis considère qu'il ne saurait être question de remettre en cause le principe de préservation des ressources aquatiques et des continuités écologiques. Il constate toutefois que les petites centrales actuelles ont fait des progrès importants dans la gestion de leur impact sur l'environnement. Le caractère écologique de la production hydroélectrique et son coût modéré, par rapport aux autres modes de production d'électricité, mériteraient donc d'être pris en compte dans un bilan environnemental global des cours d'eau.

B. DES BÂTIMENTS AU CoeUR DE LA TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

L'Agence internationale de l'énergie, dans son panorama annuel de l'énergie, considère que seul un plan d'action pour l'efficacité énergétique permettra de limiter ou de retarder le réchauffement climatique18(*).

Le secteur du bâtiment constitue donc un enjeu majeur de toute politique énergétique durable puisqu'il représente 44 % de la consommation énergétique finale de la France19(*). Il a fait l'objet, dans le cadre du Grenelle de l'environnement, d'objectifs ambitieux :

- généralisation des bâtiments basse consommation (BBC) dès 2012 et des bâtiments à énergie positive à l'horizon 2020 ;

- réduction de 38 % des consommations d'énergie primaire du parc existant.

Cette politique passe actuellement, dans le parc de logements privé, par des outils d'une part de réglementation et d'autre part d'incitation :

- la nouvelle réglementation thermique RT 2012 prévoit que les nouveaux bâtiments dont le permis de construire aura été déposé après le 1er janvier 2013 devront avoir une consommation d'énergie primaire inférieure à un seuil de 50 kWh ep/m²/an (le « kWh ep » correspond à la consommation d'énergie primaire par unité de surface et par an) ;

- le crédit d'impôt développement durable (CIDD) et l'éco-prêt à taux zéro aident les particuliers à réaliser des travaux conduisant à une réduction de la consommation des logements.

1. La baisse de régime du CIDD, une conséquence des décisions prises dans les précédentes lois de finances

Le crédit d'impôt développement durable (CIDD), défini à l'article 200 quater du code général des impôts, a pour objectif de diminuer la consommation énergétique des logements.

Cet outil est très largement utilisé : entre 2005 et 2010, près de 7,9 millions de travaux ont été déclarés au titre du CIDD en France métropolitaine. Le Grenelle de l'environnement prévoit qu'il doit aider à la rénovation de 9 millions de logements d'ici à 2020.

La portée du CIDD a toutefois été progressivement réduite ces dernières années, comme l'a déjà remarqué votre rapporteur pour avis l'an passé.

Les modifications du CIDD dans la loi de finances pour 2012

L'article 43 du projet de loi de finances pour 2012 a réformé le dispositif du CIDD afin de privilégier les rénovations lourdes. Il a introduit une bonification du crédit d'impôt développement durable (CIDD) en cas de réalisation de plusieurs travaux mais supprimé l'avantage fiscal à l'isolation des fenêtres d'une maison individuelle lorsqu'elles ne font pas partie d'un bouquet de deux actions de travaux.

Cet article a également allongé la durée de l'éco-prêt à taux zéro pour les rénovations lourdes en modulant la durée en fonction de l'ampleur des travaux.

Il a enfin rétabli la possibilité de cumul entre l'éco-prêt à taux zéro et le CIDD, pour les ménages dont le revenu fiscal de référence est inférieur à 30 000 euros.

Par ailleurs, le CIDD a été touché par le « coup de rabot » général qui a conduit à une diminution de 20 % du taux de nombreux avantages fiscaux.

S'agissant par exemple des installations de production d'énergie renouvelable, les taux du crédit d'impôt étaient généralement de 50 % en 2009, mais ont baissé année après année pour atteindre en 2012 un niveau de 11 % à 32 %.

Les modifications intervenues dans le projet de loi de finances pour 2012 s'appliquent aux travaux conduits à partir de 2012 et leur effet peut donc être apprécié dans le montant de dépense fiscale prévu pour 2013.

Chiffrage de la dépense fiscale relative au CIDD

Année

2010

2011

2012

2013

Montant
(en millions d'euros)

2 625

2 015

1 130

650

Source : projet annuel de performances, annexe aux projets de loi
de finances pour 2012 et 2013.

Votre rapporteur pour avis peut comprendre la baisse progressive du taux du CIDD, car la rentabilité hors subvention des travaux d'amélioration de la performance énergétique a vocation à s'améliorer année après année.

Il se réjouit néanmoins que le projet de loi de finances ne prévoie pas de modification du dispositif cette année, ni dans ses modalités d'accès, ni dans ses taux.

Il souligne en effet la nécessité de prévoir un chemin de baisse du taux raisonnable et surtout prévisible dans le temps. L'an passé, le CIDD avait ainsi subi, en pleine discussion de la loi de finances, une baisse de 20 % de ses taux en application d'un « coup de rabot » général appliqué à l'ensemble des dispositifs de réduction d'impôt.

Une diminution trop rapide des taux risquerait de décourager les propriétaires de procéder à des travaux pourtant nécessaires pour réduire la consommation des bâtiments et donc les émissions de gaz à effet de serre. Par ailleurs, les entrepreneurs du secteur ont besoin d'une lisibilité sur la progression du dispositif dans les années à venir afin de définir leur stratégie et de prévoir leurs investissements.

Il convient toutefois de noter que le CIDD est concerné par l'abaissement du plafond global de la réduction d'impôt que peuvent fournir certains avantages fiscaux. Ce plafond, introduit par la loi de finances pour 2009, est actuellement égal à la somme d'un montant de 18 000 euros et d'un montant égal à 4 % du revenu imposable20(*). L'article 56 du présent projet de loi de finances abaisse le plafond à 10 000 euros seulement, en application de l'engagement du Président de la République de mieux encadrer les pratiques de défiscalisation.

Votre rapporteur pour avis prend acte de cette limitation qui pourrait concerner certaines personnes engageant des travaux très importants ou souhaitant bénéficier de plusieurs des dispositifs concernés par le plafond21(*). Il relève également qu'elle ne s'applique pas à tous les dispositifs fiscaux du même type : le nouveau plafonnement global de 10 000 euros ne concerne pas la réduction d'impôt accordée au titre de certains investissements réalisés outre-mer22(*), ni celle qui est accordée au titre des dépenses de restauration complète d'un immeuble situé dans certains secteurs (réduction d'impôt « Malraux »)23(*).

2. Les conséquences de l'évolution annoncée de la TVA pour la facture énergétique des logements

Le Premier ministre a annoncé le 6 novembre dernier, dans le cadre du Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi, une réforme du niveau et de la structure des taux sur la valeur ajoutée (TVA).

D'une manière générale, le taux actuel à 5,5 % serait abaissé à 5 % tandis que les taux à 7 % et 19,6 % seraient portés respectivement à 10 % et 20 %.

Votre rapporteur pour avis constate que cette évolution aurait plusieurs effets sur la facture énergétique des logements, sauf bien sûr si des dispositions plus spécifiques étaient prises lors de la mise en oeuvre de cette réforme :

- d'une part, le taux de TVA appliquée au montant de l'abonnement à l'électricité et au gaz naturel diminuerait de 5,5 % à 5 % ;

- d'autre part et en sens inverse, le taux de TVA appliqué aux travaux de rénovation des logements augmenterait de 7 % à 10 %. De même, la TVA appliquée aux consommations d'électricité, de gaz naturel et de fioul passerait de 19,6 % à 20 %.

Votre rapporteur pour avis constate ainsi que le taux de TVA applicable au bois énergie, ressource renouvelable qui contribue à l'indépendance énergétique de chaque territoire, pourrait passer de 7 % à 10 %, alors qu'un combustible fossile tel que le gaz naturel serait peu impacté par la réforme puisqu'il bénéficie à la fois d'une légère baisse de taxation sur l'abonnement et d'une légère hausse sur la consommation. Pour mémoire, le bois énergie représente 46 % de la production primaire d'énergies renouvelables24(*).

Cette réforme ne s'appliquant qu'au 1er janvier 2014, il considère donc qu'une réflexion sera nécessaire, dans le cadre du débat sur la transition énergétique, sur les régimes de taxation à appliquer aux différentes sources d'énergie de l'habitat ainsi qu'aux travaux permettant d'améliorer la performance énergétique des logements.

Cette réflexion devra s'inscrire à la fois dans le débat sur la transition énergétique et dans le projet d'élaboration d'une fiscalité écologique annoncé par le gouvernement.

III. LA MISE EN PLACE DIFFICILE DU NOUVEAU CADRE DE FINANCEMENT DE L'ÉLECTRIFICATION RURALE

L'article 7 de la loi n° 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 a créé un nouveau compte d'affectation spéciale intitulé « Financement des aides aux collectivités territoriales pour l'électrification rurale ». Il remplace l'ancien fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ).

A. LE COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE « FINANCEMENT DES AIDES AUX COLLECTIVITÉS POUR L'ÉLECTRIFICATION RURALE »

Les recettes de ce compte sont les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution en application du I bis de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales. Le taux de la contribution, fixé annuellement par arrêté, est compris entre 0,03 et 0,05 centime d'euro par kwh pour les communes de moins de 2 000 habitants et entre 0,15 et 0,25 centime d'euro par kwh pour les autres communes.

Les dépenses sont les aides liées au financement d'une partie du coût des travaux de développement et d'adaptation des réseaux ruraux de distribution publique d'électricité, prévues par le même article L. 2224-31, ainsi que les frais liés à la gestion de ces aides.

Les crédits prévus pour 2013 s'élèvent à 377 millions d'euros, répartis dans deux programmes :

- électrification rurale : 369,6 millions d'euros. La moitié de cette somme, soit 184 millions d'euros, concerne le renforcement des réseaux, les sommes restantes étant consacrées à l'extension des réseaux, à l'enfouissement des fils, à la pose en façade et à la sécurisation des fils nus, ainsi qu'à des frais de fonctionnement ;

- opérations diverses liées notamment à la maîtrise de la demande d'électricité, à la production d'électricité par des énergies renouvelables ou par des installations de proximité dans les zones non interconnectées, à des travaux faisant suite à des intempéries exceptionnelles : 7,4 millions d'euros.

Synthèse des crédits du CAS « FACÉ » en 2013

 

Programme

Autorisations d'engagements / Crédits de paiement demandés pour 2013

793

Électrification rurale

369 600 000

 

Renforcement des réseaux

184 000 000

 

Extension des réseaux

46 700 000

 

Enfouissement et pose en façade

56 500 000

 

Sécurisation des fils nus (hors faible

section)

39 000 000

 

Sécurisation des fils nus de faible

section

42 000 000

 

Fonctionnement

1 400 000

794

Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, déclarations d'utilité publique et intempéries

7 400 000

 

Sites isolés

4 920 000

 

Maîtrise de la demande d'énergie

1 480 000

 

Déclaration d'utilité publique (Très haute tension)

200 000

 

Intempéries

800 000

Source : projet annuel de performance, annexe au projet de loi de finances pour 2013, « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale »

B. L'ANCIEN RÉGIME DU FACÉ

Le compte d'affectation spéciale correspond à l'ancien fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ), créé en 1936, qui versait des subventions aux collectivités maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale.

L'électrification rurale

La distribution d'électricité est soumise à deux régimes distincts : un régime dit urbain et un régime d'électrification rurale.

Dans le cadre du régime rural, les autorités concédantes, à savoir les communes ou leurs établissements publics de coopération (syndicats intercommunaux d'électrification), assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux de développement des réseaux en basse tension, c'est-à-dire, de travaux d'extension, de renforcement, de sécurisation et d'amélioration esthétique. Ces travaux sont alors financés par les collectivités. Le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) a pour objet d'apporter une aide financière aux collectivités concédantes qui entreprennent ces travaux de développement des réseaux de distribution d'électricité sur le territoire de communes considérées comme rurales.

Dans tous les cas (régime urbain ou rural) le renouvellement des réseaux est à la charge du concessionnaire.

En régime urbain, c'est le distributeur qui assure la maîtrise d'ouvrage de tous les travaux et qui finance la construction, l'entretien et le renouvellement des ouvrages nécessaires à l'exploitation du service public qui lui est confié par la collectivité.

Source : ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie

Les aides du FACÉ étaient ventilées chaque année entre les départements, après avis du conseil du FACÉ, par les ministres chargés de l'énergie et de l'agriculture. Les départements répartissaient ensuite leur dotation entre les différentes collectivités maîtres d'ouvrage concernées qui réalisent les travaux.

Le FACÉ était alimenté par une contribution annuelle des gestionnaires des réseaux publics de distribution en fonction des kilowattheures distribués en basse tension.

Les aides du FACÉ étaient réparties, avec un taux d'aide unique de 65 % du montant toutes charges comprises des travaux aidés, pour cinq types de travaux :

- extension et renforcement des réseaux basse tension ;

- amélioration esthétique des réseaux ;

- résorption des lignes aériennes basse tension en fils nus.

- maîtrise de la demande d'électricité et production de proximité au moyen d'énergies renouvelables (ou autres dans les collectivités d'outre-mer) afin d'éviter des renforcements de réseaux plus coûteux ;

- amélioration des réseaux de distribution des communes traversées par des lignes à très haute tension et renforcement des ouvrages de distribution endommagés par des intempéries.

Le fonds était administré par un conseil composé de quinze membres, dont cinq représentants de l'État, un représentant de l'association des départements de France, quatre représentants des collectivités et des établissements publics maîtres d'ouvrage des travaux, un représentant des organisations agricoles, un représentant des régies ou sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité (SICAE), et trois représentants d'EDF.

Enfin, le fonds était constitué dans un compte spécial ouvert dans les écritures d'EDF. C'est ce dernier point qui a justifié la transformation du statut juridique du FACÉ en compte d'affectation spéciale.

C. UNE NOUVELLE ORGANISATION QUI SUSCITE ENCORE DES INTERROGATIONS

La loi de finances rectificative du 28 décembre 2011 a transformé le FACÉ en compte d'affectation spéciale au motif principal que le fonds était dépourvu de comptable public alors qu'il gérait des deniers publics. Il existait en conséquence un risque de requalification de la gestion du fonds par le juge des comptes en gestion de fait25(*).

De fait, aucune raison ne justifiait de confier la gestion de ce compte à une entreprise particulière, même EDF. De plus, cette intégration du FACÉ dans les comptes de l'État présente l'avantage de créer un rendez-vous annuel avec le Parlement pour l'examen de son budget et de son fonctionnement, s'agissant d'un fonds alimenté par une contribution pouvant être qualifiée d'imposition.

La plupart des règles applicables aux aides en matière d'électrification rurale ainsi que les modalités de gouvernance qui leur sont associées ont été maintenues, laissant croire que la transformation du FACÉ en compte d'affectation spéciale ne serait qu'une sécurisation du cadre juridique du fonds.

Toutefois, votre rapporteur pour avis, comme nombre de ses collègues, a été saisi au cours de l'année par de nombreux responsables locaux au sujet des dysfonctionnements importants qui sont survenus dans l'attribution des aides suite à cette réforme.

La fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a ainsi signalé à votre rapporteur pour avis que les syndicats d'énergie n'ont reçu des informations, de surcroît incomplètes, sur la nouvelle procédure qu'au mois de juillet 2012. Les maitres d'ouvrage ont dû renoncer à passer avec les entreprises des marchés publics de travaux d'électrification.

Dans le même temps, le paiement par l'État des aides s'effectuait avec des délais beaucoup plus longs, et souvent non prévisibles, alors même que, dans le sens inverse, les gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité continuaient à régler leur contribution au fonds.

Mme Delphine Batho, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, et M. Jérôme Cahuzac, ministre chargé du budget, ont, par courrier du 5 septembre 2012, signalé aux présidents d'autorités organisatrices de distribution de l'électricité qu'une souplesse accrue serait accordée dans le lancement des travaux.

Toutefois, les professionnels craignent que les règles de gestion propres aux comptes d'affectation spéciale ne soient pas adaptées aux nécessités du financement des travaux d'électrification rurale : le rythme des engagements juridiques de l'État ne peut pas excéder celui des encaissements de contribution des gestionnaires de réseau de distribution et ne correspond donc pas nécessairement au calendrier des travaux.

Votre rapporteur pour avis est conscient que le transfert du FACÉ vers un compte d'affectation spéciale est une opération complexe sur le plan administratif et s'interroge sur les conditions de préparation de cette réforme dans le cadre de la loi de finances rectificative du 28 décembre 2011.

Il constate cependant que les efforts du ministère ont permis d'obtenir au cours des mois récents une réactivité plus grande dans l'attribution des aides, permettant de prendre en compte la nature propre des travaux d'électrification : les travaux de raccordement, par exemple, ne peuvent pas toujours être programmés à l'avance. Il formule le souhait que ces efforts soient poursuivis afin de parvenir à un nouveau mode de coopération entre les autorités locales maîtres d'ouvrage et l'administration en charge de la répartition des aides, de manière à garantir la bonne exécution des travaux et la préservation de l'emploi local dans les entreprises concernées.

En particulier, il compte qu'une publication rapide du décret de l'arrêté définissant les règles d'attribution des enveloppes prévisionnelles de financement permettra d'améliorer le processus de gestion et de répartition des aides.

ANNEXE - LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Personnes auditionnées par M. Roland Courteau, rapporteur pour avis :

France énergie éolienne : M. Nicolas Wolff, président, et Mme Sonia Lioret, délégué générale adjointe.

Syndicat des énergies renouvelables : M. Jean-Louis Bal, président ; M. Damien Mathon, délégué général ; M. Alexandre de Montesquiou, consultant.


* 1 Déchets à haute activité d'une part, à moyenne activité et vie longue d'autre part.

* 2 Plan d'action national en faveur des énergies renouvelables, période 2009-2020, réalisé en application de l'article 4 de la directive 2009/28/CE de l'Union européenne.

* 3 1 ktep = 1 000 tonnes équivalent pétrole.

* 4 Article 3 de la directive 2009/28/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 avril 2009 relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables et modifiant puis abrogeant les directives 2001/77/CE et 2003/30/CE, dite « directive EnR ».

* 5 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel et modifiant la directive 2009/28/CE relative à la promotion de l'utilisation de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, 17 octobre 2012 (COM(2012) 595 final).

* 6 Rapport n° 667, tome I (2011-2012) de M. Jean Desessard, fait au nom de la commission d'enquête sur le coût réel de l'électricité, 11 juillet 2012.

* 7 Commissariat général au développement durable, Tableau de bord éolien-photovoltaïque - deuxième trimestre 2012.

* 8  Proposition de loi n° 637 (2011-2012) de M. Roland Courteau, relative au développement de la production d'énergie éolienne terrestre, déposée le 5 juillet 2012.

* 9  Arrêté du 17 novembre 2008 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie mécanique du vent.

* 10 Commissariat général au développement durable, Tableau de bord éolien-photovoltaïque - deuxième trimestre 2012.

* 11 Le chiffre d'octobre 2012 correspond à la proposition de la CRE, l'arrêté d'homologation n'étant pas encore paru.

* 12 Arrêté du 15 décembre 2009 relatif à la programmation pluriannuelle des investissements de production d'électricité.

* 13 1 TWh = 1 000 giga-wattheures (GWh). Pour mémoire, la production totale d'électricité en France a été de 562,4 TWh en 2011.

* 14  Arrêté du 1er mars 2007 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie hydraulique des lacs, cours d'eau et mers, telles que visées au 1° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000.

* 15  Arrêté du 14 mars 2011 relatif à la rénovation des installations utilisant l'énergie hydraulique visées au 1° de l'article 2 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 et pris en application du décret 2001-410 du 10 mai 2001.

* 16  Arrêté du 10 août 2012 définissant le programme d'investissement des installations de production hydroélectrique prévu à l'article L. 314-2 du code de l'énergie. Les valeurs pour les installations de puissance comprise entre 100 kW et 300 kW sont obtenues par interpolation linéaire.

* 17 Voir l'article L. 214-17 du code de l'environnement.

* 18 Agence internationale de l'énergie, World Energy Outlook 2012.

* 19 Plan d'action de la France en matière d'efficacité énergétique, juin 2011.

* 20 Article 200-0 A du code général des impôts.

* 21 D'après le rapport n° 251 de M. Christian Eckert, rapporteur général du budget pour l'Assemblée nationale, les principaux avantages fiscaux concernés par le nouveau plafonnement global sont, outre le CIDD, la réduction ou le crédit d'impôt accordés au titre des sommes versées pour l'emploi d'un salarié à domicile et le crédit d'impôt accordé au titre des frais de garde des jeunes enfants.

* 22 Articles 199 undecies A à 199 undecies D du code général des impôts.

* 23 Article 199 tervicies du code général des impôts.

* 24 Direction générale de l'énergie et du climat, Rapport 2012 sur l'industrie des énergies décarbonées.

* 25 Rapport n° 4006 de M. Gilles Carrez, rapporteur général pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011, déposé le 23 novembre 2011.