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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( avis - première lecture )

N° 149

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VI

OUTRE-MER

Par M. Serge LARCHER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°19) (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'année dernière, votre rapporteur pour avis estimait que le projet de loi de finances pour 2012 constituait « un budget sans ambition pour nos outre-mer »1(*).

Alors que les outre-mer ont marqué un large soutien au nouveau Président de la République et à la nouvelle majorité parlementaire, votre rapporteur pour avis attendait donc avec espoir le premier budget du quinquennat.

Après une analyse approfondie des crédits de la mission « Outre-mer », il ne peut que faire part de sa satisfaction : le projet de loi de finances pour 2013 constitue un véritable budget du changement pour les outre-mer.

Au-delà de l'augmentation très sensible des crédits de la mission « Outre-mer » (de plus de 3 % et, à périmètre constant, de près de 5 %), votre rapporteur pour avis se réjouit, entre autres, de la poursuite de la montée en puissance du service militaire adapté (SMA), de l'augmentation de la ligne budgétaire unique (LBU) ? signe que cette dernière redevient l'instrument prioritaire de financement du logement social dans les outre-mer ? ou encore de l'amorce d'un plan de rattrapage des investissements publics.

L'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer », à l'heure de l'effort national de redressement des finances publiques, illustre l'attention portée par le Gouvernement à nos outre-mer et la reconnaissance par ce dernier de la nécessaire solidarité nationale à l'égard de ces territoires qui connaissent une situation économique et sociale dramatique.

Votre rapporteur pour avis voit par ailleurs dans le maintien des règles applicables aux dispositifs de défiscalisation dans les outre-mer et dans la discussion rapide du projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer, un signal fort attestant que les outre-mer constituent une véritable priorité pour le Gouvernement.

Lors de sa réunion du 6 novembre 2011, la commission des affaires économiques a émis, sur proposition de son rapporteur pour avis, un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Outre-mer » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

*

* *

I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 : UN BUDGET DU CHANGEMENT POUR LES OUTRE-MER

A. L'AUGMENTATION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » ILLUSTRE LA VOLONTÉ DU GOUVERNEMENT DE RÉPONDRE AUX DIFFICULTÉS DES OUTRE-MER

Les crédits budgétaires de la mission « Outre-mer » progressent très sensiblement en 2013, de 3,4 % en autorisations d'engagements (AE) et de 3,8 % en crédits de paiement (CP).

EVOLUTION DES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Programme 138 : Emploi outre-mer

1 312,9

1 405,6

+ 7,1 %

1 338,1

1 395,0

+ 4,3 %

Programme 123 : Conditions de vie outre-mer

805,8

784,3

- 2,7 %

628,4

645,6

+ 2,7 %

Total de la mission

2 118,7

2 189,9

+ 3,4 %

1 966,4

2 040,6

+ 3,8 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.

Il convient de noter que le périmètre de la mission « Outre-mer » connaît deux évolutions à l'occasion du projet de loi de finances pour 2013 :

- d'une part, en conséquence de la consécration du ministère des outre-mer en tant que ministère de plein exercice, une nouvelle action a été créée au sein du programme 138 « Emploi outre-mer ». Cette action, intitulée « Pilotage des politiques des outre-mer », regroupe certaines dépenses de fonctionnement du ministère des outre-mer, pour un montant de 2,9 millions d'euros en 2013 ;

- d'autre part, le financement de l'agence de santé des îles Wallis et Futuna, assuré jusqu'alors par l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » du programme 123 « Conditions de vie outre-mer », est transféré sur le programme 204 « Prévention sanitaire et offres de soins » et est doté de 26 millions d'euros. L'objectif de ce transfert est d'assurer « une plus grande cohérence entre le portage budgétaire et l'exercice de la tutelle technique et opérationnelle concernant des établissements de soins »2(*).

Ces modifications de périmètre conduisent à ce que, à périmètre constant, les crédits de la mission augmentent plus fortement encore, de 4,5 % en AE et de 4,9 % en CP.

Votre rapporteur pour avis salue cette forte augmentation des crédits de la mission « Outre-mer », qui constitue un signal fort adressé par le Gouvernement aux outre-mer.

Au-delà de l'évolution statistique des crédits de la mission, votre rapporteur pour avis souhaite formuler trois observations.

? Tout d'abord, le projet de loi de finances pour 2013 constitue une véritable rupture pour nos outre-mer. L'augmentation globale des crédits de la mission marque un net changement de cap par rapport aux années passées, caractérisées par une diminution de l'effort de l'État en faveur des outre-mer.

Dans son rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2012, votre rapporteur pour avis soulignait ainsi que, après l'examen en séance publique à l'Assemblée nationale des crédits de la mission, ces derniers étaient en diminution de 1,1 % en AE et en augmentation de 0,1 % en CP, ceci alors même que le projet de loi de finances avait été élaboré sur la base d'une prévision de l'inflation de 1,7 %.

Votre rapporteur pour avis dénonçait alors « un budget sans ambition pour nos outre-mer »3(*) et estimait que « les moyens [n'étaient] pas à la hauteur des défis auxquels [ces derniers] sont confrontés »4(*). Il s'inquiétait également de l'« écart entre les annonces faites après les États généraux de l'outre-mer et lors du Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) et la réalité budgétaire »5(*).

LE CONSEIL INTERMINISTÉRIEL DE L'OUTRE-MER (CIOM)

Suite à la grave crise sociale qui a paralysé, au début de l'année 2009, les départements d'outre-mer, et notamment les deux départements antillais, le Président de la République a annoncé, le 19 février 2009, l'organisation des États généraux de l'outre-mer (EGOM).

A l'occasion de ces États généraux, la population des outre-mer a été consultée sur huit thèmes :

- la formation des prix, le fonctionnement du marché et la concurrence ;

- les productions locales et le développement endogène ;

- les grands projets structurants ;

- le dialogue social ;

- la gouvernance ;

- l'insertion des outre-mer dans leur environnement régional et dans l'espace communautaire ;

- l'insertion et l'égalité des chances des jeunes ;

- l'identité culturelle.

La synthèse des travaux des EGOM a été examinée, le 6 novembre 2009, par le premier Conseil interministériel de l'outre-mer (CIOM) qui a annoncé 137 mesures en faveur des outre-mer, dont 71 transversales à l'ensemble des collectivités ultramarines.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012, l'impact budgétaire du CIOM était ainsi limité à quelques mesures utiles mais relativement anecdotiques :

- le Fonds de développement endogène, destiné à financer les études demandées par les commissaires au développement endogène, était doté de 2 millions d'euros ;

- la dotation de constructions scolaires à Mayotte atteignait 10 millions d'euros, tout comme la dotation d'équipement scolaire en Guyane ;

- le Fonds de garantie agriculture-pêche était doté de 3 millions d'euros.

? Ensuite, votre rapporteur pour avis souligne que cette augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » est pleinement cohérente avec les engagements pris par le Président de la République vis-à-vis de territoires dont les besoins sont immenses, notamment en matière d'emploi, de logement ou d'investissements.

A l'heure de l'effort national de redressement des finances publiques, marqué par la diminution des crédits pour de nombreuses missions budgétaires, l'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » est justifiée par la situation économique et sociale des outre-mer. Quelques chiffres suffisent à rappeler la gravité de la situation de ces territoires :

en matière d'emploi, le taux de chômage est très supérieur dans les outre-mer : au deuxième trimestre 2011, il atteignait ainsi 21 % en Guyane, 22,6 % en Guadeloupe, 20,8 % en Martinique et 29,5 % à La Réunion, contre 9,2 % dans l'Hexagone.6(*) La situation est également dramatique pour la jeunesse ultramarine : le taux d'emploi des jeunes de 15 à 24 ans est particulièrement faible. Il n'atteint que de 9,7 % en Guadeloupe, 8,8 % en Martinique, 9,9 % en Guyane et 12,1 % à La Réunion, contre 27,7 % dans l'Hexagone7(*) ;

- par ailleurs, comme le soulignent les Instituts d'émission, « les départements et collectivités ultramarines connaissent depuis plusieurs années une crise du logement qui s'illustre à la fois par un déficit en logement, particulièrement dans le parc social, mais également par la persistance de logements insalubres en dépit d'une amélioration récente »8(*). L'Union sociale pour l'habitat (USH) relève ainsi qu'il manque près de 100 000 logements sociaux sur l'ensemble de l'outre-mer, qu'un habitat indigne, touchant près de 65 000 personnes, persiste au coeur des centres-villes et des centres-bourgs ou encore que la sur-occupation des logements est particulièrement élevée, atteignant près du double du taux hexagonal9(*).

L'augmentation des crédits de la mission « Outre-mer » n'est donc en rien un « privilège » pour nos outre-mer, mais la simple reconnaissance par le Gouvernement de la nécessaire solidarité nationale à l'égard de ces territoires en souffrance.

? Votre rapporteur pour avis relève enfin que, malgré l'augmentation très sensible des crédits de la mission « Outre-mer », cette dernière ne reste pas à l'écart de l'effort national de redressement des finances publiques :

- l'opérateur rattaché au ministère des outre-mer, à savoir l'Agence de l'outre-mer pour la mobilité (LADOM) participera aux efforts imposés par les normes gouvernementales d'évolution des dépenses et des emplois ;

- dans un contexte de montée en puissance du plan « SMA 6 000 », le service militaire adapté (SMA) accroîtra son effort de productivité, ce qui conduira à une stabilité de ses dépenses de fonctionnement.


* 1 Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome IV : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 5.

* 2 Réponse au questionnaire budgétaire.

* 3 Avis n° 111 (2011-2012) présenté au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur le projet de loi de finances pour 2012, Tome IV : Outre-mer, M. Serge Larcher, p. 5.

* 4 Ibid., p. 6.

* 5 Ibid., p. 5.

* 6 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 14.

* 7 Ibid, p. 14.

* 8 « L'habitat dans les outre-mer français : progrès, enjeux, disparités », Institut d'émission des départements d'outre-mer (IEDOM), Institut d'émission d'outre-mer (IEOM), « Les notes de l'institut d'émission », février 2010, p. 3.

* 9 Contribution écrite de l'Union sociale pour l'habitat (USH) transmise à votre rapporteur pour avis.