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Projet de loi de finances pour 2013 : Outre-mer

22 novembre 2012 : Budget - Outre-mer ( avis - première lecture )

C. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » EST MARQUÉE PAR LA REMISE À NIVEAU DE LA LIGNE BUGÉTAIRE UNIQUE (LBU) ET PAR LE LANCEMENT D'UN PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS PUBLICS

En 2013, les crédits du programme 123 « Conditions de vie outre-mer » diminuent de 2,7 % en AE et augmentent de 2,7 % en CP.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 123 « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER »
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement
(AE)

Crédits de paiement
(CP)

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

LFI 2012

PLF 2013

Évolution

Logement

273,0

272,8

-0,0 %

214,4

227,0

+ 5,9 %

Aménagement du territoire

208,9

184,9

- 11,5 %

144,4

164,9

+ 14,2 %

Continuité territoriale

51,5

51,5

0

51,5

51,5

0

Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports

32,2

5,4

- 83,2 %

32,2

5,4

- 83,2 %

Collectivités territoriales

188,4

187,9

- 0,3 %

158,3

161,4

+ 2,0 %

Insertion économique et coopération régionales

1,8

2,0

+ 11,1 %

1,8

2,0

+ 11,1 %

Fonds exceptionnels d'investissement

17,0

50,0

+ 194,1 %

19,0

25,9

+ 36,3 %

Appui à l'accès aux financements bancaires

33,0

30,0

- 9,1 %

7,0

7,5

+ 7,1 %

Programme 123 : Conditions de vie outre-mer

805,8

784,3

- 2,7 %

628,4

645,6

+ 2,7 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013.

A périmètre constant, les crédits du programme augmentent de 0,6 % en AE et de 6,9 % en CP.

Seule une partie des actions de ce programme relève du champ de compétence de votre commission des affaires économiques.

Votre rapporteur pour avis souhaite analyser plus spécifiquement l'évolution en 2013 de deux actions de ce programme :

- l'action « Logement », autrement dit la ligne budgétaire unique (LBU) ;

- l'action « Fonds exceptionnel d'investissement ».

1. La ligne budgétaire unique (LBU), instrument prioritaire du financement du logement social

Les crédits de la ligne budgétaire unique (LBU) sont stables en AE en 2013 et progressent fortement, de près de 6 %, en CP.

Aux yeux de votre rapporteur, cette remise à niveau de la LBU qui, d'après l'USH, « permettra d'apporter une première réponse à quelques retards de paiements que les organismes d'Hlm ont signalés »25(*), constitue un signal très positif :

- d'une part, elle illustre la volonté du Gouvernement d'apporter des réponses à la grave crise du logement que connaissent nos outre-mer. Votre rapporteur pour avis, qui soulignait l'année dernière que « le logement doit constituer une véritable priorité pour l'État dans les outre-mer »26(*), ne peut que s'en réjouir ;

- d'autre part, elle symbolise le fait que la LBU redevient l'instrument prioritaire de financement du logement social, ceci en pleine cohérence avec l'article 33 de la LODEOM qui dispose que « la ligne budgétaire unique reste le socle du financement du logement social, dans les départements d'outre-mer, à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon ».

Outre le logement social, la LBU finance d'autres volets de la politique de l'État en matière de logement dans les outre-mer, comme la politique de résorption de l'habitat insalubre (RHI), les Fonds régionaux d'aménagement foncier urbain (FRAFU) qui financent la production de foncier aménagé, ou encore l'accession à la propriété.

VENTILATION DES CRÉDITS DE LA LBU EN 2012
(en millions d'euros)

 

AE

CP

GIP Indivision

1

1

Accession à la propriété

25

28

Amélioration de l'habitat privé

27

32,5

Aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l'acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques

0,5

0,5

Logement locatif social et logements locatifs spécifiques dans les DOM et à Mayotte

141,3

103,5

Amélioration du parc locatif social

13,5

6,0

Fonds régional d'aménagement foncier urbain (FRAFU) à destination du logement social et de la viabilisation des quartiers d'habitat spontané

28

25

Résorption de l'habitat insalubre (RHI) dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon

36

30

Autres interventions27(*)

0,5

0,5

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 67-70.

Plusieurs éléments attirent l'attention de votre rapporteur pour avis.

? S'agissant du groupement d'intérêt public (GIP) chargé de rassembler les éléments permettant de reconstituer les titres de propriété outre-mer, dénommé « GIP Indivision », dont la création était prévue par l'article 35 de la LODEOM, votre rapporteur pour avis relève que, plus de trois ans après le vote de la loi, ce GIP n'a toujours pas vu le jour, le décret d'application n'ayant pas été publié.

Votre rapporteur pour avis souligne pourtant que l'indivision constitue incontestablement un facteur de blocage. Il s'agit, comme le soulignait notre collègue Georges Patient dans son rapport sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, d'« une des explications de la permanence de certaines situations d'occupation sans titre »28(*). La reconstitution des titres de propriété est donc un enjeu important dans les outre-mer.

D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement, une mission de préfiguration du « GIP Indivision » s'est achevée en mai 2011. Consulté sur le projet de décret, le Conseil d'État a estimé qu'il n'était pas conforme à l'article 35 de la LODEOM qui prévoit la constitution d'un seul GIP pour l'ensemble des collectivités concernées.

Le Gouvernement souhaite donc modifier l'article 35 de la LODEOM afin de prévoir la constitution d'un GIP par collectivité concernée et d'étendre le dispositif à Mayotte. Compte-tenu des spécificités des territoires concernés et de situations préexistantes très différentes, il paraît en effet préférable de retenir l'option de créer un GIP par territoire.

Votre rapporteur pour avis regrette que plus de trois années aient été perdues. Il espère que le Gouvernement pourra proposer le plus rapidement possible au Parlement une modification de l'article 35.

? S'agissant ensuite de la production de logement social, votre rapporteur pour avis relève que le Gouvernement a fixé un objectif pour 2013 de production de 6 260 logements sociaux par la LBU, soit un niveau stable par rapport aux objectifs fixés en 2012.

Votre rapporteur pour avis se réjouit par ailleurs que le montant de la subvention unitaire soit, en 2013, maintenu à son niveau de 2012, c'est-à-dire 34 000 € par logement locatif social (LLS) et 43 000 € par logement locatif très social (LLTS).

OBJECTIFS DE PRODUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX PAR LA LBU EN 2013

 

Logements

Subvention unitaire
(en €)

Subvention
(en millions d'€)

Logements locatifs sociaux (LLS)

1 400

34 000

47,6

Logements locatifs très sociaux (LLTS)

1 600

43 000

68,8

Logements locatifs sociaux défiscalisés (subvention complémentaire)

3 000

6 633

19,9

Logements spécifiques29(*)

260

19 230

5

Total

6 260

-

141,3

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 68-69.

? Enfin, en matière de résorption de l'habitat insalubre (RHI), 36 millions d'euros sont inscrits en AE pour 2013 et 30 millions d'euros en CP, soit un montant équivalent à 2012.

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'en septembre 2009, notre collègue député Serge Letchimy avait remis au Gouvernement un excellent rapport sur la lutte contre l'habitat indigne dans les outre-mer30(*). Sur la base des conclusions de ce rapport, le CIOM a annoncé le lancement d'un plan global de lutte contre l'habitat indigne. Enfin, le Parlement a adopté en juin 2011, à l'unanimité, une proposition de loi visant à mettre en oeuvre plusieurs propositions du rapport de Serge Letchimy.

La loi du 23 juin 201131(*) a adapté les outils de lutte contre l'habitat indigne existant dans l'Hexagone aux réalités ultramarines et notamment à l'existence d'un habitat informel massif. Une de ses principales avancées est qu'elle autorise le versement d'une aide financière aux occupants sans titre dans le cadre d'opérations d'aménagement ou pour des raisons de sécurité liées aux risques naturels, ceci afin de débloquer des opérations de RHI.

Votre rapporteur pour avis, qui a eu l'honneur d'être rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires sociales sur cette loi, considère que cette loi est très importante pour nos outre-mer.

Il note cependant avec regret que l'arrêté prévu par la loi afin de fixer le barème des aides financières versées aux occupants sans titre, qui devait être publié au mois de novembre 2011, n'a toujours pas été publié, près de dix-huit mois après le vote de la loi.

D'après les informations transmises à votre rapporteur pour avis par le Gouvernement, un projet d'arrêté, une circulaire d'application et une instruction technique pour les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI) ont été préparés et doivent désormais donner lieu à un arbitrage interministériel.

2. L'amorce d'un plan de rattrapage des investissements publics

L'action « Fonds exceptionnel d'investissement » voit ses crédits augmenter très fortement en 2013, de près de 200 % en AE et de presque 40 % en CP.

Cette augmentation des crédits est la traduction budgétaire d'un engagement fort du Président de la République32(*) qui a annoncé, au cours de la campagne électorale, la mise en oeuvre d'un programme d'investissements publics destiné à rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants.

Comme l'indique le projet annuel de performances, « l'isolement, l'éloignement et la dimension réduite des territoires ultramarins, associés parfois à une croissance démographique forte, génèrent à la fois un besoin élevé d'équipements publics et d'infrastructures pour assurer l'autonomie indispensable à un fonctionnement régulier de la société, et le constat d'un niveau insuffisant d'équipements collectifs comparé à celui dont bénéficient les populations de l'hexagone »33(*).

50 millions d'euros sont ainsi inscrits pour 2013. Il s'agit de la première concrétisation de l'engagement du Président de la République qui portait sur 500 millions d'euros sur l'ensemble du quinquennat.

Votre rapporteur pour avis se réjouit du lancement de ce programme d'investissements publics : le rattrapage du retard des outre-mer en matière d'équipements structurants est indispensable pour améliorer les conditions de vie de nos concitoyens ultramarins. Il espère par ailleurs que ce programme pourra monter en puissance à partir de 2014.

D'après les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, le plan de rattrapage reposera sur l'identification de domaines d'intervention prioritaires en matière d'infrastructures de base, ceci en concertation avec les élus locaux. Un appel à projet devrait ainsi être lancé afin de sélectionner certaines opérations menées par les personnes publiques et « contribuant de manière déterminante au développement économique, social et énergétique des territoires ultramarins »34(*).

Les investissements devraient notamment être ciblés sur les domaines suivants :

- l'adduction d'eau potable et l'assainissement ;

- la gestion des déchets ;

- le désenclavement ;

- la prévention des risques naturels ;

- les équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social ;

- les énergies renouvelables et le développement durable.

*

* *


* 25 Contribution écrite transmise à votre rapporteur pour avis.

* 26 Avis n° 111 (2011-2012), Ibid., p. 19.

* 27 Il s'agit du financement de la réalisation d'études ou d'actions pilotées par le ministère des outre-mer.

* 28 Rapport n° 424 (2010-2011) fait au nom de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sur la proposition de loi portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer, M. Georges Patient, p. 43.

* 29 Il s'agit des logements étudiants, de l'hébergement d'urgence et des établissements d'hébergement des personnes âgées en difficulté (EHPAD).

* 30 « L'habitat insalubre et indigne dans les départements et régions d'outre-mer : un défi à relever », M. Serge Letchimy, septembre 2009.

* 31 Loi n° 2011-725 du 23 juin 2011 portant dispositions particulières relatives aux quartiers d'habitat informel et à la lutte contre l'habitat indigne dans les départements et régions d'outre-mer.

* 32 Cf. engagement n° 1 pour les outre-mer : « Je dégagerai 500 M€ pour l'investissement outre-mer. Après l'établissement d'un état des retards, je lancerai un programme d'investissements publics pour rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants ».

* 33 Projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013, p. 87.

* 34 Ibid, p. 87.