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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

N° 149

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par Mme Valérie LÉTARD,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : M. Daniel Raoul, président ; MM. Claude Bérit-Débat, Martial Bourquin, Gérard César, Alain Chatillon, Daniel Dubois, Pierre Hérisson, Joël Labbé, Mme Élisabeth Lamure, M. Gérard Le Cam, Mme Renée Nicoux, M. Robert Tropeano, vice-présidents ; MM. Jean-Jacques Mirassou, Bruno Retailleau, Bruno Sido, secrétaires ; M. Gérard Bailly, Mme Delphine Bataille, MM. Michel Bécot, Alain Bertrand, Mme Bernadette Bourzai, MM. François Calvet, Roland Courteau, Marc Daunis, Claude Dilain, Alain Fauconnier, Didier Guillaume, Michel Houel, Serge Larcher, Jean-Jacques Lasserre, Jean-Claude Lenoir, Philippe Leroy, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Michel Magras, Jean-Claude Merceron, Jackie Pierre, Ladislas Poniatowski, Mme Mireille Schurch, M. Yannick Vaugrenard.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°22) (2012-2013)

INTRODUCTION

Madame, Monsieur,

Alors que notre pays réfléchit aux moyens d'améliorer sa compétitivité, et notamment sa compétitivité hors-coût, afin de redonner à nos entreprises des atouts vis-à-vis de leurs concurrentes, le soutien à la recherche constitue un instrument d'action essentiel entre les mains des pouvoirs publics. Source de croissance et d'emploi, l'appui à la recherche et à l'innovation apparaît plus largement comme un facteur d'externalités positives profitant à la société dans son ensemble et permettant d'en préparer l'avenir.

Or, la France dispose à cet égard de ressources matérielles et humaines d'une qualité incontestée qui lui permettraient, si elles étaient optimisées, de bénéficier en la matière d'un effet de levier de grande ampleur. Comme l'a souligné le récent rapport de M. Louis Gallois sur la compétitivité française1(*), « la recherche française est reconnue mondialement. Certes, elle reste insuffisamment articulée avec le tissu productif, mais sa présence à très haut niveau, sur un large spectre, en fait un pilier de l'économie de la connaissance. Nos ingénieurs et nos personnels techniques sont bien formés et sont appréciés à l'étranger. Il y a en France un acquis d'expérience et de compétence industrielles qui reste considérable ».

Le problème de notre recherche ne vient pas tant de l'inexistence des instruments de soutien que, au contraire, de leur caractère pléthorique et, surtout, de leur manque de coordination. Il réside également dans l'insuffisante connexion entre la recherche et développement (R&D) et l'innovation, qui devrait normalement en constituer le prolongement naturel. Ainsi qu'il est indiqué de façon pertinente dans l'introduction du récent rapport de l'Académie des sciences sur la recherche publique en France2(*), « une très grande partie de nos futurs emplois sera directement liée à la capacité à associer la meilleure recherche fondamentale (...) à des capacités de transfert vers l'innovation et la création d'activités économiques ».

Le Gouvernement semble certes avoir pris la mesure de ces deux enjeux capitaux. Au premier écueil, il répond par l'organisation d'assises de l'enseignement supérieur et de la recherche (ESR) ; après une phase de concertation de quatre mois venant de se conclure, elles devraient donner lieu au dépôt d'un projet de loi d'orientation de l'ESR au printemps prochain. Et pour surmonter la deuxième limite, il présente un projet de loi de finances pour 2013 qui, outre la préservation globale des crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieure » (MIRES) et du mécanisme du crédit d'impôt recherche (CIR), met en place un nouveau dispositif soutenant l'innovation à travers un même mécanisme de crédit d'impôt.

Des doutes subsistent cependant quant aux actions concrètes que le Gouvernement entend mener pour « rationaliser » l'organisation de la recherche dans notre pays et mieux articuler l'intervention de ses différents acteurs. Quant à l'enveloppe allouée à la recherche dans les crédits de la MIRES, elle recule très légèrement en euros constants, rognant sur les financements octroyés aux appels à projets et laissant certains grands organismes de recherche dans une situation difficile, tandis que la mise en oeuvre opérationnelle du CIR reste très incertaine.

Aussi votre rapporteur pour avis, après avoir analysé dans le présent document chacun de ces différents points et mis en perspective à la fois les avancées et les motifs d'inquiétude potentiels, a-t-elle proposé de s'abstenir lors du vote des crédits de la mission.

Au cours de sa réunion du mercredi 14 novembre 2012, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » inscrits dans le projet de loi de finances pour 2013.

Elle a par ailleurs adopté les deux amendements présentés par Mme Valérie Létard, rapporteur pour avis, portant sur l'article 55 du texte.

I. L'ANALYSE GÉNÉRALE DES CRÉDITS CONSACRÉS À LA RECHERCHE

A. UN BUDGET NATIONAL DE LA RECHERCHE GLOBALEMENT ÉPARGNÉ

1. Une préservation relative des crédits affectés à la MIRES

Dans un contexte économique particulièrement contraint, les moyens du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) sont relativement épargnés par la trajectoire d'économies demandées à la plupart des ministères « dépensiers ».

A structure constante, ils progressent en effet de 208 millions d'euros, à 25,965 milliards en autorisations d'engagement (AE) (+ 0,81 %) et de 548,6 millions d'euros, à 25,957 milliards, en crédits de paiement (CP) (+ 2,16 %). Le ministère se situe ainsi en cinquième position dans la liste des départements ministériels - rares - voyant leurs crédits réévalués dans ce projet de loi de finances.

Toutefois, la progression de 90 millions d'euros des crédits affectés au seul programme « Recherche » (+ 1,2 %) est moindre que celle des programmes « Enseignement supérieur » (+ 2 %) et plus encore « Vie étudiante » (+ 7 %). Si l'on intègre l'inflation (aux alentours de 2 % cette année), elle se réduit même très légèrement.

En matière d'emplois, les 68 449 postes affectés aux organismes de recherche sont reconduits à ce niveau. En réalité, le nombre d'emplois de la MIRES sous plafond ministériel diminue, mais dans une proportion à peu près équivalente à l'augmentation du nombre d'emplois sous plafond opérateurs.

2. Des évolutions divergentes pour chaque programme et organisme de recherche

PRÉSENTATION DES CRÉDITS « RECHERCHE » DE LA MIRES, PAR PROGRAMME
(en millions d'euros)

         

Numéro et intitulé du programme

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Ouvertes en LFI pour 2012

Demandées pour 2013

Ouverts en LFI pour 2012

Demandés pour 2013

150 / Formations supérieures et recherche universitaire (actions recherche : 6 à 12)

3 743,974

3 775,797

3 743,974

3 775,797

172 / Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

5 121,883

5 166,763

5 121,883

5 166,763

187 / Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 250,149

1 281,772

1 250,149

1 281,772

193 / Recherche spatiale

1 398,540

1 413,022

1 398,540

1 413,022

190 / Recherche dans le domaine de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables

1 423,342

1 418,488

1 352,342

1 380,488

192 / Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle (actions recherche : 2 et 3)

697,827

645,423

673,040

702,397

191 / Recherche duale (civile et militaire)

192,869

192,869

192,869

192,869

186 / Recherche culturelle et culture scientifique

123,464

115,833

124,071

118,833

142 / Enseignement supérieur et recherche agricoles (action recherche : 2)

37,365

36,137

37,365

36,137

Total des crédits recherche

13 989,413

14 046,104

13 894,233

14 068,078

Source : projet annuel de performances Recherche et enseignement supérieur pour 2013, structure courante

Le programme 150, « Formations supérieures et recherche universitaire »

S'élevant à 3,775 milliards d'euros en AE et CP, il présente, à périmètre constant et par rapport à 2012, une diminution des crédits de 50,4 millions d'euros en AE (- 0,4 %) et une augmentation de 247 millions d'euros en CP (+ 2 %). Cependant, si l'on isole les seules de ses 15 actions relevant de la recherche universitaire, soit les actions 6 à 12, elles sont en légère hausse de 0,82 %.

Ses principaux opérateurs sont soit des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), soit des établissements publics administratifs, autonomes ou rattachés.

Le programme 172, « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires »

Avec 5,166 milliards d'euros en AE et CP (+ 0,87 %), il représente le premier programme dédié à la recherche au sein de la MIRES, et couvre à ce titre l'ensemble des champs scientifiques.

Ses opérateurs sont essentiellement les grands organismes de recherche nationaux3(*). Sont rattachées à ce programme les dépenses fiscales consenties au titre du crédit d'impôt recherche (CIR), évaluées à 3,35 milliards d'euros en 2013.

Le programme 187, « Recherche dans le domaine de la gestion de l'eau et des ressources »

Avec 1,282 milliard d'euros en AE comme en CP (+ 2,52 %), il est mis en oeuvre par six organismes de recherche finalisée, opérateurs principaux de l'État, dont les ressources proviennent d'une part de l'État et d'autre part de leurs activités contractuelles.

Trois de ces organismes sont des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST)4(*), tandis que trois autres sont des établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC)5(*).

Le programme 193, « Recherche spatiale »

S'élevant à 1,413 milliard d'euros pour 2013 (+ 1,07%), il a pour principal opérateur le Centre national d'études spatial (CNES). Ce dernier, dont la dotation est en recul cette année (- 2,4 %), va perdre 60 millions d'euros sur trois ans, l'obligeant à réduire, reporter ou annuler des programmes pourtant stratégiques

Le programme 142, « Enseignement supérieur et recherche agricole »

Ses crédits se montent à 395,75 millions d'euros en AE (+ 29,5 %)6(*) et 308,79 en CP (+ 0,6 %). Il a pour principal opérateur l'Institut national de la recherche agricole (INRA).

Le programme 192, « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle »

Ses crédits se montent à 951,1 millions d'euros en AE (- 5,4 %) et 1,001 milliard d'euros en CP (+ 2,7 %).

Ce programme renvoie à plusieurs actions et opérateurs. Tout d'abord, le soutien aux pôles de compétitivité et aux projets de R&D industrielle, à travers le Fonds de compétitivité des entreprises. Ensuite, le soutien au développement des petites et moyennes entreprises (PME) innovantes et à la diffusion de l'innovation, avec OSEO. Enfin, les actions d'enseignement supérieur, de recherche et de soutien à la création d'entreprises portées par des organismes de formation supérieure et de recherche, établissements sous tutelle du ministère du redressement productif.

Le programme 190, « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables »

S'élevant à 1,419 milliard d'euros en AE (- 0,3 %) et 1,381 milliard en CP (+ 2,1 %), ce programme couvre la recherche dans les domaines du développement durable, de l'énergie, des risques, des transports, de la construction et de l'aménagement.

Il s'appuie à ce titre sur divers organismes de recherche7(*), en lien avec le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE).

On notera que la dotation de l'IFP-EN est certes stabilisée, après plusieurs années de baisse, mais que ses ressources propres régressant, ses recettes totales diminuent de 3 %. Quant à l'IFSTTAR, sa dotation est certes reconduite, mais le plafond d'emplois de l'établissement subit cette année une baisse de 2,67 %.

Le programme 191, « Recherche duale civile et militaire »

Bénéficiant d'une reconduction des crédits inscrits dans la précédente loi de finances, soit un budget s'élevant à 192,87 millions d'euros, ce programme vise à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et, inversement, à faire bénéficier la défense des avancées de la recherche civile. Ses opérateurs sont le CNES et le CEA, dont les dotations de l'État sont toutes deux en recul cette année, de respectivement 2,4 et 1,6 %.


* 1 Pacte pour la compétitivité de l'industrie française, rapport de M. Louis Gallois, commissaire général à l'investissement, remis au Premier ministre le 5 novembre 2012.

* 2 Remarques et propositions sur les structures de la recherche publique en France, rapport de l'Académie des sciences, Institut de France, 25 septembre 2012.

* 3 Tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Commissariat à l'énergie atomique (CEA), l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) ...

* 4 Institut national de la recherche agronomique (INRA), Institut national de recherche en sciences et technologies pour l'environnement et l'agriculture (IRSTEA, anciennement CEMAGREF) et Institut de recherche pour le développement (IRD).

* 5 Institut français de recherche l'exploitation de la mer (IFREMER), Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) et Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM).

* 6 La forte progression des crédits en AE s'explique par l'inscription dans le projet de budget de 88,6 millions d'euros dans l'action 1 dans la perspective du projet de déménagement d'AgroParisTech et de l'INRA sur le plateau de Saclay.

* 7 Commissariat à l'énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), IFP-Énergies nouvelles (IFPEN), Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS), Institut français des sciences et technologies des transports, de l'aménagement et des réseaux (IFSTTAR) et agence de l'environnement et de la maitrise de l'énergie (ADEME).