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Projet de loi de finances pour 2013 : Recherche et enseignement supérieur

22 novembre 2012 : Budget - Recherche et enseignement supérieur ( avis - première lecture )

II. L'ORGANISATION DE LA RECHERCHE EN FRANCE

A. DES FAIBLESSES STRUCTURELLES AUXQUELLES IL DOIT ÊTRE REMÉDIÉ

1. Un empilement d'instruments devenu totalement illisible

C'est un constat qui semble aujourd'hui unanimement partagé : l'organisation institutionnelle de la recherche publique et du soutien à la recherche privée est d'une complexité sans nom. Aux dires de plusieurs des personnes auditionnées par votre rapporteur pour avis, l'enchevêtrement d'organismes et de compétences est tel à ce jour que personne ne maitrise réellement l'ensemble du dispositif.

Cette situation extrême s'explique par la création et la sédimentation progressive, au fil du temps, d'innombrables structures dont l'utilité et l'existence même ne sont jamais remises en cause. La recherche française ressemble désormais à un millefeuille que personne n'a voulu prendre le risque d'alléger.

Ainsi qu'il est expressément indiqué dès l'introduction du rapport de l'Académie des sciences précité, « depuis plus de huit ans, de nombreuses modifications ont été apportées par le législateur et les différents gouvernements qui se sont succédé ; toutes ont contribué à rendre de plus en plus complexes les structures de la recherche publique en France en accumulant de nouvelles stratifications qui rendent de moins en moins lisible le monde de la recherche, tant pour les acteurs eux-mêmes, que pour les décideurs et les citoyens ».

« N'y a-t-il pas trop d'outils ? » interroge dans le même sens le professeur Jean-Pierre Finance, président de l'université Henri-Poincaré (Nancy-I), qui souligne que « leur multiplication amène à s'interroger sur d'éventuelles redondances et sur leur efficacité réelle »11(*). Après une accélération et un empilement des réformes, « il faudrait que l'on ait maintenant une vague de calme », suggère M. Jacques Lesourne, président du comité de direction de Futuris12(*).

Pour Marilyn Nicoud, professeur d'histoire médiévale13(*), la politique de ces dernières années à consister à « multiplier les agences et les groupes de recherche de plus ou moins longue durée » ; vu de l'étranger, assure la chercheuse, « l'organisation de la recherche en France ressemble à une forêt équatoriale dense et touffue. Le chercheur actif est censé participer à de multiples projets, de plus ou moins longue durée, qui lui prennent plus ou moins de mois-chercheur, au point que son identité professionnelle s'y perd, et que sa recherche se retrouve parcellisée, émiettée (...) ».

Selon l'association nationale recherche technologie (ANRT), les politiques publiques sont en grande partie responsables de la complexité du système actuel. « Pour ne pas choquer, on a ajouté sans supprimer » indique-t-elle dans sa contribution aux Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche14(*). « Pour simplifier, on a construit des mutualisations grâce à des échafaudages qui - paradoxe - ont transitoirement compliqué le paysage ». Il s'agit maintenant, selon l'ANRT, « que chaque élément trouve sa place dans un ensemble dont la cohérence soit établie et comprise ».

Mêmes questionnements dans le rapport de nos collègues de la délégation du Sénat à la planification qui, dès 2008, s'interrogeaient sur « d'éventuelles grandes réformes relatives aux structures de la recherche, dont la dispersion est accentuées en France »15(*). Pointant « un manque évident de coordination (dénotant) l'absence de référentiel commun (...) ainsi que de vision stratégique et transversale », le rapport s'inquiétait de la « multiplicité des programmes, qui coexistent avec celle des tutelles » et notait « un risque accru d'incohérence » et « un émiettement croissant des moyens ».

Le rattachement institutionnel de ces multiples structures est source de complexité, selon l'Académie des sciences, qui pointe dans son rapport une « surabondance d'organismes de statuts différents, relevant de plusieurs tutelles : 82 universités, neuf EPST, une quinzaine d'EPIC dont cinq relevant du ministère de la Recherche, 67 établissements publics administratifs dont deux sous tutelle ou co-tutelle du ministère chargé de la recherche, de nombreuses fondations et autres institutions ».

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Mme Geneviève Fioraso, est au demeurant parfaitement consciente de cet état de fait. « Depuis plusieurs années », a-elle indiqué cet été16(*), « l'objectif d'un meilleur pilotage de la recherche s'est paradoxalement traduit par un empilement des structures, aboutissant à un système plus lourd, moins lisible et plus coûteux. Ce système est peu lisible et peu visible au niveau international et, dans l'exercice de leurs missions, pour les opérateurs de base ».

La ministre en conclut qu'« il faut simplifier l'organisation de la recherche ». Notre système « est impossible à expliquer aux étrangers et il est incompréhensible pour des patrons de PME. Nous devons arrêter de superposer les structures ». Pour cela, nous devons réfléchir à l'utilité de chacune des structures, voire « dans certains cas, s'interroger sur leur pérennité ».

2. Des chercheurs distraits de leur coeur de métier par des contingences administratives

Dans un monde de la recherche à l'organisation complexe et sur-administrée, les chercheurs délaissent de plus en plus leur activité principale au profit de tâches administratives chronophages. «  L'alourdissement des procédures (...) devient insupportable pour les chercheurs les plus actifs et les plus créatifs, et tend à réduire de manière inadmissible le temps que le chercheur peut consacrer à son propre travail de recherche » juge le rapport de l'Académie des sciences, qui met en garde : « si rien n'est fait, le chercheur français ne sera plus qu'un simple élément au sein d'une technostructure complexe au service d'elle-même ».

La commodité qu'implique la dématérialisation des données pourrait, assez paradoxalement, être pour partie à l'origine de ce phénomène. Selon le rapport de l'Académie en effet, « la facilité de diffusion par voie électronique de questionnaires construits de manière peu rationnelle par des personnes très éloignées des laboratoires et n'ayant pas une connaissance réelle de la vie des laboratoires amène les chercheurs à passer un temps de plus en plus grand à remplir de trop nombreux formulaires qui nourrissent des " cimetières à informations " ».

Le développement de la recherche sur projet renforcerait par ailleurs ce phénomène. Il induit en effet « une transformation du travail du chercheur », selon Marilyn Nicoud. Ce dernier « n'est plus actif dans sa propre recherche », mais devient « un gestionnaire de la recherche, qui passe plus de temps à construire des projets, à trouver des partenaires, à gérer les financements reçus, à rendre compte des résultats obtenus, au détriment d'une activité de terrain qui reste fondamentale pour mener à bien le projet en question ». La multiplication des tâches auxquelles il se retrouve confronté « est préjudiciable au temps de recherche qui tend à devenir la portion congrue de l'enseignant-chercheur, désormais enseignant-administrateur et chercheur du dimanche ».

3. Une asymétrie chronique entre recherche publique et recherche privée

Si l'effort public de recherche atteint un niveau relativement élevé en France, l'effort de R&D des entreprises y est comparativement plus faible, comme en atteste le tableau suivant.

L'ÉFFORT DE RECHERCHE DE L'ÉTAT ET DES ENTREPRISES EN 2005

 

DIRD financée par l'État

DIRD financée par les entreprises

En % du PIB

En % de l'effort de recherche

En % du PIB

En % de l'effort de recherche

France

0,82 %

38 %

1,12 %

53 %

Allemagne

0,70 %

28 %

1,68 %

68 %

Italie

0,56 %

51 %

0,43 %

40 %

Japon

0,56 %

17 %

2,53 %

76 %

Espagne

0,48 %

43 %

0,52 %

46 %

Grande-Bretagne

0,58 %

33 %

0,75 %

42 %

États-Unis

0,80 %

30 %

1,68 %

64 %

OCDE

0,66 %

29 %

1,41 %

63 %

EU-15

0,63 %

34 %

1,02 %

55 %

Source : Sénat, d'après données OCDE, principaux indicateurs de la science et de la technologie, octobre 2007.

L'une des raisons de ce déséquilibre entre recherche publique et privée réside dans l'évolution de notre économie au cours des dernières décennies et sa progressive tertiarisation. En effet, l'industrie concentre une part majeure de l'effort de recherche privé dans un pays développé tel que le nôtre ; or, le secteur secondaire n'a fait que régresser depuis les années 70. Ainsi que le note très justement l'Académie dans son rapport sur la structuration de la recherche publique, « il serait utopique d'imaginer qu'un tissu industriel en déclin puisse produire à lui seul une recherche de haut niveau capable de rivaliser avec les pays ayant réussi à développer leurs entreprises industrielles ».

Les conséquences d'une telle faiblesse de la part de la R&D privée sont importantes. La part relative de la France dans l'industrie européenne est en décroissance depuis dix ans, en lien avec un déficit d'innovation chronique. En outre, la capacité d'innovation de notre pays tend à être concentrée dans des secteurs qui ne sont pas toujours les plus dynamiques et les plus porteurs pour un pays à hauts revenus comme le nôtre.

Si l'objectif doit donc être de renforcer la recherche privée, et si l'État dispose d'instruments d'action utiles à cet effet, il doit en user de façon fine et adaptée, en cherchant à soutenir plus encore l'innovation au sein des PME et des entreprises de taille intermédiaire (ETI). C'est ce que préconise le rapport Gallois lorsqu'il souligne que « les dispositifs de soutien à la recherche industrielle devraient être systématiquement conditionnés à la coopération entre les grands groupes et leurs sous-traitants et fournisseurs ».

A l'instar du SBRI britannique (Small Business Research Initiative) ou du SBIR américain (Small Business Innovation and Research), qui orientent une partie de la commande publique vers des innovations ou des prototypes élaborés par des PME, le rapport souhaite que soit fixé un objectif à la part des innovations dans les achats courants de l'État, part qu'il fixe à 2 % pour commencer.

4. Un financement hésitant entre crédits récurrents et appels à projet

Le budget de l'État a toujours comporté une enveloppe destinée à financer des programmes de recherche spécifiques sur la base d'une sélection de projets, en plus des dotations allouées aux organismes, dites « récurrentes ». Ce sont le Fonds national pour la science (FNS) et le Fonds national pour la recherche technologique (FNRT) qui ont joué ce rôle avant la création de l'Agence nationale de la recherche (ANR) en 2005.

Dans l'approche « projets », les agences de recherche sollicitent les chercheurs sur des thématiques bien précises, par « appels à projets », auxquels sont alloués des financements adaptés. Les chercheurs, aidés éventuellement par le personnel administratif, soumettent donc leurs projets de façon concurrentielle, qui font ensuite l'objet de sélections par les agences.

La création de l'ANR, en 2005, a marqué un tournant dans l'approche du financement par l'État de la recherche publique. Parmi les objectifs fixés à cet établissement figurait en effet l'introduction d'une « culture de projet » de type anglo-saxon, et d'un financement inhérent, en complément d'une approche « soutien de base » traditionnellement très centralisée.

Le bilan de l'activité de l'ANR dans le paysage scientifique français semble bon. Si l'on en croit l'Académie, elle a introduit une dose d'émulation entre chercheurs et laboratoires, orienté certaines recherches vers des questions sociétales d'importance, fait prendre conscience au monde de la recherche publique des problématiques de financement et promu de jeunes scientifiques.

Cependant, ce changement radical de conception du travail de recherche a, par le système des vases communicants, conduit à une diminution substantielle de l'enveloppe traditionnellement consacrée au « soutien de base ». Cette « réduction drastique », selon l'Académie, des moyens des laboratoires est si intense que l'enveloppe « crédits récurrents » de la plupart des équipes de recherche françaises « est très faible et a atteint un niveau déraisonnable ».

L'analyse des académiciens quant aux conséquences de cette évolution est alarmiste. Ils expliquent en effet que dans un système où l'emploi scientifique est permanent et fonctionnarisé, et où la dépense principale est constituée par les salaires, « il est incohérent de mettre le financement sur projets à un niveau trop élevé en laissant de nombreux chercheurs de qualité sans aucun crédit de fonctionnement ». Cette politique conduirait ainsi à un « appauvrissement des laboratoires et des Instituts ». Selon le rapport de l'Académie, « il n'existe pratiquement plus de moyens pour le financement des équipements collectifs, des infrastructures et des plateformes que l'ANR ne prend pas en charge ».

Les chercheurs eux-mêmes sont relativement réticents au travail sur appel à projets. Ainsi, selon Mme Marilyn Nicoud, ce modèle a « certes donné des résultats », mais « n'est pas toujours en adéquation avec les modalités de la recherche (...) ni même avec les temporalités de cette recherche ». En effet, les financements sont octroyés, dans le cadre des appels à projets, sur trois ou quatre ans généralement ; or, si cette échéance cadre parfois avec le calendrier de certains chercheurs, dans d'autres cas, ils les contraignent « à modéliser leur objet en fonction d'une temporalité qui (...) dessert leur projet ».

Plus grave encore, au-delà de cette contrainte liée à une excessive rigidité des appels à projets, il leur est reproché de ne pas correspondre fondamentalement à des axes de recherche réellement pertinents, mais de s'inscrire dans « l'air du temps ». « Nombre de ces appels à programmes lancés par le CNRS, l'ANR ou bien encore les organismes européens sont parfois plus poussés par les effets de mode (...) que par de vrais questionnements scientifiques » analyse Marilyn Nicoud.

Enfin, dernière critique adressée à l'approche par projets, une certaine tendance à donner l'avantage aux organismes les plus importants et les mieux armés pour répondre aux appels. Ces derniers, toujours selon Marilyn Nicoud, « favorisent les gros projets, ceux qui ont le plus de visibilité, qui font participer le plus de partenaires et deviennent des outils d'une communication apte à souligner les efforts consentis par les pouvoirs publics pour les soutenir ».

Le rapport de la délégation du Sénat pour la planification de 2008 précité traçait toutefois des pistes pour remédier aux limites de la programmation par appel à projets. Il citait notamment le recours aux « programmes blancs » de l'ANR17(*) qui « permettent de réserver une place importante aux projets spontanés ». Ils sont cependant minoritaires par rapport aux autres types d'appels à projets et ne satisfont pas toutes les demandes.

Le projet de loi de finances pour 2013 opère un rééquilibrage entre financements sur projet et crédits récurrents. Il réduit ainsi les moyens d'engagement et de paiement de l'ANR à 687 millions d'euros en 2013 contre 760 millions d'euros en loi de finances pour 2012 (- 9,6 %). Cette diminution va obliger l'ANR à se recentrer sur un nombre limité de thématiques, en lien avec une réforme en cours de ses modalités de programmation. A l'inverse, les organismes de recherche connaissent une hausse de 60 millions d'euros de leurs crédits (+ 11,3 %) au titre de leurs dotations récurrentes, qui se trouvent portés à 5,91 milliards d'euros.

Ce transfert de crédits d'un type de financement à un autre était sans doute rendu nécessaire par l'insuffisant abondement dont bénéficiaient les grands organismes de recherche. Il est néanmoins regrettable que le Gouvernement ne précise pas s'il s'agit là d'une opération ponctuelle, ou d'une tendance de long terme. Dans ce cas, votre rapporteur pour avis s'inquiète d'une réduction structurelle des moyens de l'ANR, qui reste un instrument efficace en vue d'orienter la recherche sur des thématiques d'actualité de nature à permettre une valorisation économique.

5. Un transfert de technologie vers l'aval insuffisant

Le rapport de la délégation du Sénat pour la planification de 2008 précité attirait déjà l'attention, en 2008, sur « une relative désaffection pour le transfert de technologie ». Faisant état d'une « insuffisante mobilisation des organismes de recherche pour la valorisation », ce rapport stigmatisait à cet égard « la complexité et (le) morcellement du dispositif français d'aide à la création d'entreprises et des services de valorisation, pour ce qui concerne aussi bien les contrats de recherche que la propriété intellectuelle ». Il invitait dès lors à « rationaliser et professionnaliser ces fonctions dans le cadre d'une évaluation renforcée ».

Le rapport Gallois, plus récemment, souligne clairement que « la question la plus décisive pour l'industrie française est probablement d'intensifier et d'accélérer (...) le transfert de la recherche vers l'innovation et ses applications industrielles ». Il observe ainsi que « les crédits publics de soutien à la R&D sont proportionnellement moins orientés vers le développement économique que chez nos principaux compétiteurs », relevant que 5,4 % des entreprises industrielles allemandes ont bénéficié d'un financement public au titre de la R&D, en 2008, contre 1,4 % des entreprises industrielles françaises

La ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche, Mme Geneviève Fioraso, est en phase sur ce point. Elle juge ainsi que les acteurs du transfert sont à la fois nombreux et de qualité, mais qu'ils « ne sont pas coordonnés », tandis que les dispositifs qu'ils opèrent « n'ont pas été pensés de manière stratégique, cohérente et lisible »18(*). Au-delà de « sa faible efficacité » et de « son manque de lisibilité pour les entreprises », particulièrement pour les PME, « cet enchevêtrement a un coût pour l'action publique », qu'elle relève des régions ou de l'État.

Partant de ce diagnostic, la ministre, ainsi que sa collègue déléguée aux PME, à l'innovation et à l'économie numérique, Mme Fleur Pellerin, ont d'ailleurs décidé de lancer une réflexion « afin que ce système soit simplifié et optimisé au regard de son impact ». M. Pierre Tambourin, directeur du génopôle d'Evry, s'est ainsi vu confier une mission en vue de proposer, avant fin avril 2013, « une évolution de notre système régional et national de transfert d'innovation » qui donne une place conséquente aux régions.

Par ailleurs, l'introduction d'un volet « innovation » dans le mécanisme du CIR, prévue par le projet de loi de finances pour 2013, constitue un élément de réponse intéressant à ce manque de vigueur de la valorisation en aval.


* 11 In aef.info, dépêche n° 158596, 24 novembre 2011.

* 12 Ibidem.

* 13 Repenser l'organisation de la recherche, contribution aux assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, par Mme Marilyn Nicoud, professeur d'histoire médiévale à l'université d'Avignon et des Pays de Vaucluse.

* 14 Contribution de l'ANRT aux assises de l'enseignement supérieur et de la recherche, 8 octobre 2012.

* 15 Recherche et innovation en France - Surmonter nos handicaps au service de la croissance, rapport fait au nom de la délégation du Sénat pour la planification par MM. Joseph Kergueris et Alain Saunier, n° 392 (2007-2008).

* 16 Interview donné à L'usine nouvelle, 30 août 2012.

* 17 Ouvert à toutes les disciplines scientifiques et à tous types de travaux de recherche, ils soutiennent des projets présentant des objectifs originaux, en rupture avec les itinéraires de recherche traditionnels.

* 18 Interview à L'usine nouvelle précité.