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Projet de loi de finances pour 2013 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

22 novembre 2012 : Budget - Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation ( avis - première lecture )

N° 151

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE
ET LIENS AVEC LA NATION

Par Mme Gisèle PRINTZ,

Sénatrice.

(1) Cette commission est composée de : Mme Annie David, présidente ; M. Gilbert Barbier, Mmes Isabelle Debré, Catherine Génisson, MM. Jean-Pierre Godefroy, Claude Jeannerot, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Jean-Marie Vanlerenberghe, vice-présidents ; Mmes Aline Archimbaud, Claire-Lise Campion, Catherine Deroche, Chantal Jouanno, M. Marc Laménie, secrétaires ; M. Yves Daudigny, rapporteur général ; Mme Jacqueline Alquier, M. Jean-Paul Amoudry, Mmes Natacha Bouchart, Marie-Thérèse Bruguière, MM. Jean-Noël Cardoux, Luc Carvounas, Mme Caroline Cayeux, M. Bernard Cazeau, Mmes Karine Claireaux, Laurence Cohen, Christiane Demontès, MM. Gérard Dériot, Jean Desessard, Mmes Muguette Dini, Odette Duriez, MM. Guy Fischer, Michel Fontaine, Mme Samia Ghali, M. Bruno Gilles, Mmes Colette Giudicelli, Christiane Hummel, M. Jean-François Husson, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Georges Labazée, Jean-Claude Leroy, Gérard Longuet, Hervé Marseille, Mmes Michelle Meunier, Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Gisèle Printz, Catherine Procaccia, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roche, René-Paul Savary, Mme Patricia Schillinger, MM. René Teulade, François Vendasi, Michel Vergoz, Dominique Watrin.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°5) (2012-2013)

Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2013

Programmes

Crédits de paiement demandés pour 2013 (en euros)

Crédits de paiement ouverts en LFI pour 2012 (en euros)

Variation 2013/2012
(en %)

Pour mémoire, variation 2012/2011 (en %)

167 - Liens entre la Nation et son armée

119 372 126

118 019 312

+ 1,1

- 12,2

Journée défense et citoyenneté

102 165 200

105 992 074

- 3,6

- 13,4

Politique de mémoire

17 206 926

12 027 238

+ 43,1

+ 0,3

169 - Reconnaissance et réparation en faveur
du monde combattant

2 839 324 180

2 914 602 520

- 2,6

- 4,2

Administration de la dette viagère

2 313 000 000

2 397 470 000

- 3,5

- 3,7

Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité

162 418 953

161 218 953

+ 0,7

- 11,8

Solidarité

353 905 227

345 913 567

+ 2,3

- 0,2

Réparation des conséquences sanitaires des essais nucléaires français

10 000 000

10 000 000

-

-

158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale

110 008 040

116 319 279

- 5,4

+ 1,2

Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliations du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation

56 124 124

60 550 643

- 7,3

- 4,7

Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale

53 883 826

55 768 636

- 3,4

+ 8,5

Mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »

3 068 704 346

3 148 941 111

- 2,5

- 4,3

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission budgétaire « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » regroupe l'ensemble des engagements de la République en faveur de ceux qui l'ont servie lors des conflits des XXe et XXIe siècles. Marque de sa reconnaissance envers les sacrifices qu'ils ont consentis pour la France, son examen permet de rappeler, chaque année, que la disparition d'un nombre croissant d'anciens combattants et l'éloignement temporel des deux conflits mondiaux ne doivent pas les faire tomber dans l'oubli.

Au contraire, la politique de mémoire et la transmission de l'esprit de défense, qui fait partie intégrante de la citoyenneté, sont les outils indispensables de la préservation du souvenir des différentes générations du feu et de la relation spéciale qui existe entre la Nation et son armée. C'est pourquoi la politique publique en la matière que porte cette mission garde toute son actualité dans la période actuelle, riche en échéances commémoratives comme en engagements de l'armée française à travers le monde.

L'alternance politique consécutive aux élections législatives de juin 2012 a conduit au remplacement du secrétariat d'Etat aux anciens combattants par un ministère délégué auprès du ministre de la défense, chargé des anciens combattants. Cette évolution du portefeuille ministériel, appréciée du monde combattant alors que, durant la période 2010-2011, toute fonction équivalente avait disparu de l'organigramme gouvernemental, traduit l'attachement du Gouvernement et de son titulaire, Kader Arif, aux problématiques de reconnaissance, de réparation et de promotion de la mémoire.

Dans un contexte budgétaire difficile, qui rend nécessaire un effort de redressement des finances publiques de grande ampleur, le projet de loi de finances (PLF) pour 2013 assure la préservation des droits acquis, le respect des engagements pris par la précédente majorité et permet de renforcer les moyens alloués à deux actions qui sont au coeur de la mission : la préparation des commémorations des deux conflits mondiaux, qui débuteront en 2014, et la solidarité envers les anciens combattants et leurs ayants droit.

Pour 2013, les crédits de la mission s'élèveront à 3,07 milliards d'euros, soit une baisse de 2,5 % par rapport à 2012, qui traduit mécaniquement la diminution du nombre d'anciens combattants. Toutefois, cette baisse est inférieure à celle intervenue entre 2011 et 2012 (- 4,3 %) ainsi qu'à celle des effectifs d'anciens combattants titulaires de pensions militaires d'invalidité ou de la retraite du combattant. Cela signifie donc que le Gouvernement a reconnu que cette population mérite un traitement privilégié et qu'elle ne peut se voir appliquer la contrainte uniforme d'une réduction de 7 % des dépenses d'intervention que le ministère du budget souhaitait imposer.

Premier budget de la mandature 2012-2017, le PLF 2013 définit les orientations des années à venir : une nouvelle impulsion donnée à la politique de mémoire, une Journée défense et citoyenneté (JDC) confortée, un droit à réparation maintenu, une exigence de solidarité renforcée. Dans ces quatre directions, on ne peut que saluer les initiatives du Gouvernement.

Votre rapporteure est d'ailleurs satisfaite de voir que les préconisations qu'elle avait faites l'an dernier se retrouvent, pour certaines, dans ce budget. C'est le cas notamment du renforcement des moyens de l'Onac à destination des publics les plus démunis, grâce à des outils comme l'aide différentielle au conjoint survivant (ADCS), et de la pérennisation de cet opérateur qui a durement subi, comme toute l'administration des anciens combattants, la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il n'est pas possible, au vu de l'état des finances publiques de la France, de satisfaire toutes les demandes du monde combattant. Cela ne doit pas pour autant conduire à faire preuve d'immobilisme et d'indifférence à son égard. A l'aune de ces considérations, ce budget reçoit le plein assentiment de votre rapporteure car il réaffirme la spécificité de la politique de l'Etat en direction des anciens combattants, tout comme l'importance accordée à la transmission de la mémoire des conflits qui ont façonné la société française et au souvenir de ceux qui y ont participé.

I. UN BUDGET QUI MET L'ACCENT SUR LA TRANSMISSION DE L'ESPRIT DE DÉFENSE ET DE LA MÉMOIRE DES CONFLITS DU XXE SIÈCLE

Le programme 167 « Liens entre la Nation et son armée » porte sur deux aspects complémentaires du maintien, chez nos concitoyens, d'un attachement fort à leur armée et à ceux qui ont servi la France lors des conflits du XXe siècle. Il assure le financement de la Journée défense et citoyenneté (JDC ; action n° 1), qui a remplacé le service national et à laquelle sont astreints tous les Français entre leur seizième et leur dix-huitième anniversaire. Il comporte également les crédits de la politique de transmission de la mémoire du ministère de la défense et des anciens combattants (action n° 2).

D'un montant total de 119,4 millions d'euros, les crédits de paiement demandés pour ce programme dans le PLF 2013 sont en hausse de 1,2 % par rapport à 2012. C'est le résultat d'un double mouvement : une baisse (- 3,6 %) des moyens consacrés à la JDC, en lien avec l'achèvement de la réforme de la direction du service national (DSN) débutée en 2009, et une hausse de plus de 43 % du budget de la politique de mémoire, afin de préparer dans les meilleures conditions les échéances commémoratives des années à venir.

Evolution des crédits de paiement du programme 167

(en millions d'euros)

Action

LFI 2012

PLF 2013

Variation

Journée défense et citoyenneté

106

102,2

- 3,6 %

Politique de mémoire

12

17,2

+ 43,3 %

Total

118

119,4

+ 1,2 %

Source : projet annuel de performance de la mission annexé au PLF

La maquette budgétaire étant inchangée par rapport aux exercices précédents, le déséquilibre entre les deux actions de ce programme que votre rapporteure avait dénoncé l'an dernier est toujours présent. La JDC représente toujours près de 86 % des crédits du programme, contre 14 % pour la politique de mémoire. Si cet écart a quelque peu diminué par rapport à 2012, en particulier grâce à l'augmentation importante du budget de l'action n° 2, il est toujours regrettable qu'une telle disproportion existe. De plus, l'absence d'indicateur pour évaluer la performance de cette action n'est guère conforme à l'esprit de la gestion budgétaire rénovée issue de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf) du 1er août 2001.

Néanmoins, votre rapporteure ne peut que se réjouir que les regrets exprimés il y a un an dans son rapport concernant la faible place accordée à la politique de mémoire, malgré l'engagement sincère de ceux chargés de la mettre en oeuvre, n'aient plus lieu d'être. Il y a désormais en la matière une volonté politique forte, qui trouve son expression dans un effort budgétaire sans précédent.

A. UNE JOURNÉE DÉFENSE ET CITOYENNETÉ MODERNISÉE ET CONFORTÉE

La Journée défense et citoyenneté (JDC) s'est substituée, à compter du 1er janvier 2011, à la journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD), créée en 1997 lors de la suspension du service national. La direction du service national (DSN) est chargée de son organisation à destination, chaque année, de toute une classe d'âge, soit environ 750 000 jeunes sur deux cents sites en France.

Moment indispensable d'éveil et de sensibilisation des adolescents français au rôle de leur armée et, plus largement, à leurs droits et devoirs de citoyens, la JDC met l'accent, par rapport à la JAPD, sur la sensibilisation des jeunes aux nouveaux enjeux de la défense et de la sécurité nationale. Une nouvelle approche a été adoptée, visant, durant les trois modules1(*) qui la composent, à davantage solliciter les participants lors d'échanges avec les formateurs et à leur proposer des contenus plus actualisés. Cela se traduit, dans les indicateurs destinés à mesurer la satisfaction des usagers de la JDC, par une stabilisation du taux de ceux qui sont satisfaits de la qualité de la prestation offerte par la DSN et les armées à 86 %. Le résultat est le même lorsqu'ils sont interrogés sur l'impact de la JDC sur l'image qu'ils ont des armées. La cible ambitieuse que s'est fixée la DSN est d'atteindre 90 % de satisfaction en 2015.

La JDC est encore amenée à évoluer, afin de sensibiliser ceux qui y prennent part à des thématiques sociétales telles que la sécurité routière, le don du sang et le don d'organe. Des partenariats sont en effet à l'étude avec la délégation à la circulation et à la sécurité routière ainsi qu'avec l'Etablissement français du sang et l'Agence de la biomédecine. Contribuant déjà à l'identification et au suivi des décrocheurs scolaires et offrant une initiation aux gestes de premier secours, la JDC pourrait devenir, dans le futur, un outil de santé publique et de prévention. C'est une des hypothèses émises par le ministre lors de son audition par votre commission. Il a, à cette occasion, rappelé son attachement à ce rite de passage républicain, qui ne permet malheureusement pas au brassage républicain de s'opérer aussi bien que durant le service militaire. C'est la raison pour laquelle il a indiqué réfléchir à son éventuel doublement. Un tel cas de figure poserait bien sûr d'importantes questions financières et logistiques. Il n'en reste pas moins que cela rejoint la préoccupation constante de votre rapporteure d'arriver à offrir aux jeunes Françaises et Français de tous milieux sociaux la possibilité de se mélanger et d'oublier leurs différences.

L'année 2012 marque la dernière étape de la réforme de la DSN, qui s'est traduite par une réorganisation de ses compétences administratives et de son implantation géographique, le tout dans un souci de rationalisation de son activité. Son plafond d'emplois, fixé pour 2013 à 1 518 personnes, baisse de trente-sept équivalents temps-plein travaillé (ETPT) par rapport à 2012. Entre 2007 et 2015, les effectifs passeront de 2 893 à 1 370 ETPT, 965 postes étant supprimés et 558 transférés à d'autres services.

Reposant désormais sur une administration centrale, qui a déménagé cette année de Compiègne à Orléans, et cinq établissements du service national (Bordeaux, Rennes, Lyon, Nancy, Versailles), desquels dépendent les centres du service national (CSN) qui organisent la JDC, la DSN a achevé sa mutation. Au 31 décembre 2012, le transfert de sa responsabilité en matière de conservation des archives du service national concernant la métropole au centre des archives militaires du service historique de la défense (SHD) sera achevé et les derniers déplacements de CSN auront été réalisés.

L'an dernier, votre rapporteure se demandait si « cette course à l'économie est véritablement compatible avec une politique qui vise à transmettre les valeurs de la République à tous ceux qui sont sur le point d'atteindre l'âge adulte ». Il est de toute façon trop tard pour revenir en arrière sur ce mouvement sans doute nécessaire pour adapter la DSN à l'évolution de ses missions et de son public. Les économies réalisées n'ont pas diminué le taux de satisfaction des usagers tel qu'il est actuellement mesuré. Les propos rassurants du ministre sur la JDC et les nouveaux objectifs qu'il souhaite lui assigner méritent d'être salués. Votre rapporteure émet désormais le souhait que cette réforme soit pleinement évaluée, en tenant notamment compte des éventuelles modifications que le prochain Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, actuellement en cours de rédaction sous la direction de Jean-Marie Guéhenno, pourrait recommander afin de renforcer le lien entre la Nation et ses armées.

B. LA POLITIQUE DE MÉMOIRE ENFIN DOTÉE DE MOYENS À LA HAUTEUR DE SES AMBITIONS

Transmettre la mémoire des conflits du siècle passé constitue un devoir de l'Etat et l'un des moyens d'assurer la cohésion de la Nation. L'action n° 2 du programme 167 en est donc le vecteur, sous l'égide de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives (DMPA) du ministère de la défense. Depuis la réforme de l'administration au service du monde combattant, en 2010, l'Office national des anciens combattants et des victimes de guerre (Onac) est opérateur de cette politique, en charge notamment de l'entretien des hauts lieux de mémoire et des nécropoles nationales.

Le budget de 17,2 millions d'euros que lui consacre le PLF 2013 représente une augmentation de 43 % par rapport à 2012. Cet effort est conséquent pour une politique qui, jusqu'à présent, ne constituait pas une priorité au vu de son faible poids budgétaire. Le riche calendrier commémoratif des années à venir, qui comprend notamment le centenaire de la Première Guerre mondiale et le soixante-dixième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale, rend un tel investissement nécessaire mais, une fois ces échéances passées, il serait regrettable de revenir à la situation connue les années précédentes.

La DMPA organise les cérémonies inscrites au calendrier commémoratif national, développe l'information du public, assure, avec l'Onac, la préservation des éléments de la « mémoire de pierre » que sont les hauts lieux de mémoire et les nécropoles et met en oeuvre de nombreuses actions pédagogiques à destination des publics scolaires.

1. Valoriser les symboles de la mémoire collective nationale

En 2012, en plus des neuf cérémonies mandatées par des textes législatifs ou réglementaires, l'accent a été mis sur la mémoire des rafles de 1942 ainsi que sur le soixante-dixième anniversaire de la bataille de Bir Hakeim.

Le calendrier commémoratif national en 2012

- le dernier dimanche d'avril : journée nationale du souvenir des victimes et héros de la déportation (loi du 14 avril 1954) ;

- le 8 mai : commémoration de la victoire de 1945 (loi du 2 octobre 1981) ;

- le deuxième dimanche de mai : fête nationale de Jeanne d'Arc et du patriotisme (loi du 10 juillet 1920) ;

- le 8 juin : journée nationale d'hommage aux « Morts pour la France » en Indochine (décret du 26 mai 2005) ;

- le 18 juin : journée nationale commémorative de l'appel historique du général de Gaulle à refuser la défaite et à poursuivre le combat contre l'ennemi (décret du 10 mars 2006) ;

- le dimanche le plus proche du 16 juillet : journée nationale à la mémoire des victimes des crimes racistes et antisémites de l'Etat français et d'hommage aux « Justes » de France (loi du 10 juillet 2000) ;

- le 25 septembre : journée nationale d'hommage aux Harkis et autres membres des formations supplétives (décret du 31 mars 2003) ;

- le 11 novembre : commémoration de l'Armistice de 1918 (loi du 24 octobre 1922) ;

- le 5 décembre : journée nationale d'hommage aux « morts pour la France » de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de la Tunisie (décret du 26 septembre 2003).

L'adoption par le Sénat, le jeudi 8 novembre 2012, de la proposition de loi, adoptée par l'Assemblée nationale, relative à la reconnaissance du 19 mars comme journée nationale du souvenir et de recueillement à la mémoire des victimes civiles et militaires de la guerre d'Algérie et des combats en Tunisie et au Maroc devrait avoir pour conséquence d'ajouter cette date au calendrier commémoratif pour 2013. Si le Conseil constitutionnel, saisi par les députés et sénateurs de l'opposition, confirme la constitutionnalité de ce texte, il appartiendra au Président de la République de le promulguer.

Les hauts lieux de la mémoire nationale sont les symboles des épreuves traversées par notre pays au XXe siècle et du sacrifice de millions de Français au cours des conflits qui l'ont parcouru. C'est pourquoi ils font l'objet d'une attention particulière de la part de l'Onac qui, depuis 2010, les entretient et les développe pour le compte de la DMPA. Ils incarnent chacun un aspect précis des conflits contemporains dont la mémoire ne saurait être effacée.

Les hauts lieux de mémoire

- Le mémorial des martyrs de la déportation (île de la Cité, Paris)

- Le mémorial de la guerre d'Algérie et des combats du Maroc et de Tunisie (quai Branly, Paris)

- Le monument aux victimes de la rafle du Vel d'Hiv (Paris)

- Le mémorial de la France combattante (Mont Valérien)

- Le mémorial de l'internement aux Milles (Bouches-du-Rhône)

- Le mémorial du débarquement de Provence (Mont Faron, Var)

- Le mémorial de l'internement (Gurs, Pyrénées-Atlantiques)

- Le Centre européen du résistant-déporté (Natzwiller-Struthof, Bas-Rhin)

- Le mémorial de la prison de Montluc (Lyon)

Plusieurs projets de rénovation sont en cours, notamment celui du mémorial des martyrs de la déportation de l'île de la Cité, où la modernisation de la muséographie va être engagée. Les travaux d'aménagement du mémorial de Montluc à Lyon sont en cours d'achèvement et son premier directeur devrait bientôt être nommé.

De même, l'entretien des nécropoles et sépultures de guerre est désormais de la responsabilité de l'Onac, qui perçoit pour ces missions liées à la politique de mémoire une subvention de 6,35 millions d'euros, principalement dédiée à la préservation du patrimoine mémoriel. Il est de la responsabilité de son pôle des sépultures de guerre et des hauts lieux de la mémoire nationale, implanté à Metz.

2. Soutenir des projets pédagogiques, littéraires et audiovisuels

La DMPA mène également de nombreuses actions pédagogiques à destination de publics scolaires et universitaires de tous âges, notamment sous la forme de concours. Ainsi, un protocole défense-éducation nationale a été signé en 2007 pour appuyer ces initiatives. De même, un nouveau protocole a été signé avec le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche le 20 avril 2012.

Dans ce cadre, le ministère soutient le concours national de la résistance et de la déportation. Il prend également part à des initiatives visant des élèves scolarisés à l'école primaire, comme le concours « les petits artistes de la mémoire », organisé par l'Onac, pour lequel les participants sont invités à imaginer la vie d'un poilu originaire de leur commune. De plus, au 1er août 2012, 245 projets relatifs à la mémoire des conflits contemporains ou à la politique de défense ont été soutenus. Cela représente une participation de plus de 132 000 euros, auxquels il faut ajouter 225 000 euros de crédits de l'Onac.

La DMPA mène également une politique de coédition d'ouvrages portant sur la mémoire du XXe siècle, le patrimoine du ministère de la défense ainsi que les conflits contemporains dans lesquels l'armée française est engagée. Elle soutient également la production audiovisuelle et cinématographique sur ces thèmes, en particulier si elle a un lien direct avec le contexte commémoratif. Ainsi, en 2012, trois documentaires relatifs à la guerre d'Algérie ainsi qu'un sur la bataille de Bir Hakeim ont été retenus.

3. Honorer la quatrième génération du feu

Le précédent gouvernement avait confié au général Thorette la présidence d'un groupe de travail sur la réalisation d'un monument aux soldats morts pour la France durant les opérations extérieures (Opex) qui représentent désormais, depuis la fin de la guerre d'Algérie, l'engagement principal des forces armées françaises à l'étranger. Dans son rapport, remis en septembre 2011, celui-ci recommandait d'ériger un tel ouvrage à Paris et d'y faire inscrire les noms de tous les morts en Opex. Il suggérait également de le compléter par un « monument virtuel » accessible à tous sur internet.

Le ministre de la défense avait alors donné son accord à la réalisation de ce projet. Après des négociations avec la ville de Paris, le lieu d'implantation retenu est la place Vauban, située derrière l'Hôtel national des Invalides. En conséquence, 1 million d'euros ont été inscrits à l'action politique de mémoire du programme 167 dans le cadre du PLF 2013. Cette estimation de coût a été faite, selon les explications données à votre rapporteure par la DMPA, sur la base de celui de la construction du monument du quai Branly au début des années 2000.

Un appel d'offres a d'ores et déjà été lancé et sept candidatures ont été reçues. Un jury, où seront représentés le ministère de la défense, le ministère de la culture ainsi que la ville de Paris, sélectionnera le projet retenu dans le courant de l'année 2013. Son inauguration est prévue pour le premier semestre de l'année 2014. Votre rapporteure s'en félicite.

C. A PARTIR DE 2013, RÉUSSIR LES COMMÉMORATIONS DES DEUX GUERRES MONDIALES

Les cinq prochaines années vont coïncider avec les anniversaires de la fin des deux conflits mondiaux du XXe siècle.

Tout d'abord, à partir de 2014 et pour les quatre années qui suivront, le centenaire de la Première Guerre mondiale sera l'occasion de faire vivre la mémoire de ce conflit, encore très présente dans les territoires qui ont constitué la ligne de front et chez les belligérants étrangers qui ont combattu en France. De 2013 à 2015, le soixante-dixième anniversaire de la Seconde Guerre mondiale constituera sans doute la dernière séquence commémorative à laquelle pourront être associés des participants au conflit ; il revêt donc une importance particulière.

1. Le centenaire de la Première Guerre mondiale, occasion unique de commémorer un conflit qui a transformé la France

Alors que le dernier poilu, Lazare Ponticelli, est décédé en mars 2008, les réflexions sur les commémorations du centenaire du conflit ont débuté depuis déjà plusieurs années, accompagnées d'un regain d'intérêt pour l'histoire de la période 1914-1918 au sein de la population. C'est donc sur la base du rapport2(*) rendu au Président de la République par Joseph Zimet en septembre 2011 que les modalités d'organisation de ces événements ainsi que leurs dimensions symboliques et internationales ont commencé à être définies.

Au vu de l'ampleur des travaux préparatoires à réaliser, de l'étalement sur plusieurs années de cet événement mémoriel et du besoin de faire collaborer plusieurs ministères entre eux et avec des opérateurs culturels, un groupement d'intérêt public (GIP) a été créé. Celui-ci, dénommé « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale », se voit attribuer une subvention de 2 millions d'euros dans le budget 2013.

Le GIP « Mission du centenaire de la Première Guerre mondiale »

Comme le suggérait le rapport Zimet, le travail de préfiguration du centenaire a été confié à une structure interministérielle dédiée, un GIP. Par un arrêté du 5 avril 2012, sa constitution a été approuvée et ses travaux ont débuté.

Ses membres, avec la pondération de leurs voix au sein du conseil d'administration, sont les suivants :

- le ministère de la défense (34,6 %) ;

- le ministère de la culture et de la communication (24,3 %) ;

- le ministère de l'éducation nationale (4,4 %) ;

- le ministère des affaires étrangères (4,5 %) ;

- le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (5,6 %) ;

- le ministère chargé du tourisme (1,5 %) ;

- le ministère de l'intérieur (1,5 %) ;

- l'Institut français (1,5 %) ;

- l'Onac (2,2 %) ;

- le musée de l'armée (3,5 %) ;

- l'Etablissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (1,3 %) ;

- la Bibliothèque nationale de France (5 %) ;

- le Centre national de documentation pédagogique (5 %) ;

- l'Association des maires de France (2,1 %) ;

- le Souvenir français (0,6 %) ;

- la Carac (2,4 %).

Sept ministères sont donc représentés, celui de la défense ayant le poids le plus important au sein du conseil d'administration puisqu'il y dispose, avec les organismes qui en dépendent, de 41,6 % des voix. Au sein de ce conseil siègent également deux sénateurs et deux députés. Il est présidé par le général Elrick Irastorza, ancien chef d'état-major de l'armée de terre. A ses côtés, un conseil scientifique, présidé par l'historien Antoine Prost, est chargé de veiller à la cohérence historiographique des projets envisagés.

En ce qui concerne les moyens du GIP, ses besoins sont estimés à environ 30 millions d'euros sur trois ans. Sur ce total, 8 millions seront issus de subventions et 10 millions de valorisations diverses provenant de membres du conseil d'administration, que ce soit la mise à disposition de personnel, de locaux ou la délivrance de prestations à titre gratuit. La différence doit être comblée par le mécénat. Pour cela, un comité des mécènes, présidé par Jean-Claude Narcy, a été mis en place.

Au plan local, plus de soixante comités départementaux du centenaire, sous la présidence du préfet de département, ont d'ores et déjà été installés. Ils sont chargés d'identifier les projets des collectivités ou associations susceptibles de recevoir un label national et devront avoir transmis les conclusions de leurs travaux d'ici le 1er juin 2013.

La mission du GIP, telle qu'elle ressort de sa convention constitutive, est la conception, la préparation et l'organisation du programme commémoratif du centenaire. Toutefois, le poids renforcé du ministre chargé des anciens combattants dans le gouvernement issu de l'alternance politique de 2012 a conduit, non sans quelques difficultés, à lui reconnaître une place prééminente en matière de conception et de décision sur les orientations des commémorations de la guerre. Dès lors, le GIP est avant tout chargé de la mise en oeuvre du programme du centenaire de 1914, en 2014, qui devrait constituer une grande saison mémorielle sous l'impulsion de l'Etat.

Son rôle pour les années suivantes n'est pas encore clairement défini, sa dissolution devant avoir lieu au plus tard le 31 décembre 2015. Votre rapporteure estime qu'il serait regrettable que cette structure ne soit pas pérennisée pour toute la durée du centenaire afin qu'elle coordonne les différentes initiatives qui seront prises pour associer nos partenaires étrangers aux commémorations des événements qui leur sont plus spécifiques. Cela est d'autant plus vrai que son équipe pluridisciplinaire de douze personnes, sous la direction de Joseph Zimet, semble déterminée à faire en sorte que le centenaire de la Première Guerre mondiale soit une réussite comparable à celle du bicentenaire de la Révolution en 1989.

De plus, les commémorations du premier conflit mondial donnent lieu à un effort particulier en matière de rénovation des nécropoles et sépultures de guerre des victimes des combats, dans le cadre d'un programme pluriannuel pour la période 2011-2018. Ainsi, les nécropoles nationales de Douaumont et de Notre-Dame de Lorette ont déjà ou auront fait l'objet d'importants travaux de restauration d'ici 2014. Le montant de la dotation versée à l'Onac pour remplir cette mission a augmenté progressivement en 2010, 2011 puis 2012 pour être porté en 2013 à 4,27 millions d'euros, tous conflits confondus. Ils financeront également l'implantation, dans les principaux cimetières militaires et nécropoles, de nouveaux panneaux d'information historique, qui doit s'étaler sur les années à venir.

La pleine participation de nos partenaires étrangers à la commémoration sera également l'un des facteurs qui permettra de mesurer le succès de ces manifestations. La Première Guerre mondiale est un événement fondateur de l'identité de plusieurs nations, en particulier l'Australie et la Nouvelle-Zélande. L'Allemagne doit également être pleinement associée, et plusieurs projets de coopération sont en cours de développement avec des Länder, l'Etat fédéral étant encore réticent à s'impliquer dans des cérémonies qui auront lieu, pour lui, en période électorale. Le ministre a rencontré la plupart de ses homologues étrangers concernés. Les sensibilités nationales liées à des événements marquants de la guerre, que ce soit la bataille de la Somme pour le Royaume-Uni ou celle de la crête de Vimy pour la Canada, doivent être pleinement prises en compte. Il en va d'ailleurs de même avec la situation spécifique de l'Alsace-Moselle, alors territoire allemand. Il convient de mieux faire connaître à tous nos concitoyens l'histoire douloureuse de ces territoires durant cette période.

2. Le soixante-dixième anniversaire de la fin de la Seconde Guerre mondiale, symbole de la mobilisation nationale et internationale contre la barbarie nazie

Les trois prochaines années ne sont pas uniquement la phase préliminaire et la première partie du centenaire de la Première Guerre mondiale. La France doit également commémorer le soixante-dixième anniversaire des années 1943, 1944 et 1945 qui ont vu l'affirmation de la résistance intérieure, la reconquête du territoire national et la défaite du nazisme.

Ce cycle commémoratif débutera dès 2013 par un hommage à la Résistance intérieure et à son unification, sous la présidence de Jean Moulin, au sein du Conseil national de la Résistance (CNR) le 27 mai 1943. Pour votre rapporteure, cette date mériterait d'ailleurs d'être consacrée comme journée nationale de la Résistance. Cette année mettra aussi à l'honneur la libération de la Corse, survenue en septembre et octobre 1943.

En 2014, les dates anniversaires des débarquements en Normandie (6 juin) et en Provence (15 août) donneront lieu aux principales cérémonies commémoratives, sans doute les dernières auxquelles des vétérans pourront participer. De plus, des manifestations en mémoire des grands combats des maquis contribueront à transmettre aux jeunes générations les valeurs au nom desquelles les résistants se sont battus. Le rappel du massacre d'Oradour-sur-Glane sera l'occasion d'évoquer les victimes civiles.

Contrairement au centenaire de la Grande Guerre, il n'est pas prévu de créer une structure spécifique pour organiser ces commémorations. La DMPA, en collaboration avec l'Onac, en aura la responsabilité et développera également sur le sujet une série d'actions culturelles et pédagogiques.

Votre rapporteure se félicite que le projet de budget pour 2013 comporte 2 millions d'euros de crédits afin de financer cette échéance mémorielle de première importance. Elle réitère une fois de plus son souhait que les souffrances des Alsaciens-Mosellans, qui ont vécu quatre ans annexés à l'Allemagne, ne soient pas oubliées mais au contraire mieux enseignées à tous les jeunes Français.

3. Quel rôle pour la mission interministérielle des anniversaires des deux guerres mondiales ?

L'année 2014 va donc être particulièrement chargée sur le plan mémoriel, avec deux anniversaires majeurs qui ne doivent pas être mis en concurrence. De plus, les cérémonies se concentreront sur un temps très court, débutant le 6 juin avec l'anniversaire du débarquement en Normandie et celui de l'assassinat de l'archiduc François-Ferdinand à Sarajevo le 28 juin 1914. Puis les mois de juillet et d'août seront consacrés, d'un côté, à la libération d'une grande partie du territoire français et de Paris en 1944 et, de l'autre, à la mobilisation générale de 1914. Enfin, la bataille de la Marne sera commémorée au mois de septembre.

La décision a donc été prise par le Gouvernement de créer une mission interministérielle des anniversaires des deux guerres mondiales, placée auprès du ministre de la défense et présidée par le ministre délégué chargé des anciens combattants. Le but recherché est de mieux coordonner les travaux des structures organisant les commémorations et d'assurer une plus grande cohérence dans leur action. Il s'agit aussi de permettre aux autorités politiques de réaliser les arbitrages qui doivent logiquement leur revenir dès lors que les décisions concernent des aspects essentiels de la mémoire nationale.

La création de cette structure a suscité une polémique à laquelle votre rapporteure n'est pas insensible. En effet, le message porté par la commémoration de ces deux conflits n'est pas le même ; le centenaire est un événement unique à la portée universelle, à l'importance mémorielle inégalée. Le risque est donc fort, en apparence tout du moins, de créer une confusion des messages pédagogiques alors que les cinq prochaines années doivent être l'occasion de transmettre à tous les Français, en particulier aux plus jeunes d'entre eux, le sens du sacrifice des 1,4 million d'hommes morts dans les tranchées et, en parallèle, l'attachement à la Nation de ceux qui ont résisté au nazisme.

Toutefois, les relations difficiles qui ont pu exister entre le ministère et le GIP il y a quelques mois se sont désormais apaisées. Le ministre a participé à la dernière réunion de son conseil d'administration et a confirmé son existence ainsi que ses moyens. Dans ce contexte, la création d'une structure légère de supervision, avec à sa tête un secrétaire général assisté de deux ou trois collaborateurs, a du sens dès lors qu'elle ne vient pas interférer dans le travail quotidien du GIP ou de la DMPA mais qu'elle valide, avec le cabinet du ministre, les grandes orientations prises.

Votre rapporteure espère donc que la controverse sur le sujet est close et que les quelques mois perdus à cause des débats sur le pilotage des commémorations n'auront pas d'impact négatif durable sur le fonctionnement du GIP et l'organisation du centenaire. Elle rappelle également que la création de cette mission ne doit pas avoir pour conséquence le mélange malvenu de mémoires bien distinctes et qui méritent chacune une attention particulière mais doit plutôt être le moyen d'assurer une meilleure promotion de chacune d'entre elles.

D. LE TOURISME DE MÉMOIRE, UNE OPPORTUNITÉ POUR LES TERRITOIRES

Depuis plusieurs années la DMPA, en lien avec les collectivités territoriales, agit en faveur du tourisme de mémoire, c'est-à-dire de la valorisation du patrimoine mémoriel, militaire comme civil, qui fait la richesse de notre pays. Axe majeur de développement de la politique de mémoire, le développement de cette forme de tourisme fait l'objet d'un effort interministériel avec le ministère chargé du tourisme et la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) dans le cadre de la convention « défense-tourisme » signée en mai 2011.

La tenue, l'an dernier au Sénat, des premières assises du tourisme de mémoire a souligné l'impact économique que peut avoir la mise en valeur de la mémoire des conflits contemporains. Une étude réalisée à cette occasion, que votre rapporteure avait annexée à son rapport l'an dernier, a montré qu'en 2010 les sites mémoriels avaient reçu plus de six millions de visiteurs, pour un chiffre d'affaires direct de 45 millions d'euros. Cela ne prend pas en compte les retombées indirectes, notamment pour l'hôtellerie et la restauration.

Devant ces résultats qui démontrent le potentiel économique de cette activité pour des territoires qui, notamment dans l'Est de la France, sont touchés par d'importantes difficultés économiques, l'action de la DMPA en la matière doit être confortée. Elle agit en faveur d'une professionnalisation de la filière, avec la création prochaine d'un observatoire du tourisme de mémoire, dédié aux professionnels du secteur, ainsi qu'un référentiel qualité pour les sites de mémoire, label qui viendrait reconnaître la qualité des initiatives locales.

De plus, à destination du grand public, elle a procédé à la refonte de son site internet Chemins de mémoire3(*), qui présente les lieux de mémoire existant en France, leur histoire et des informations complémentaires à leur sujet. Au premier semestre 2012, ce site a comptabilisé 930 000 visites et plus de trois millions de pages consultées.

Plusieurs partenariats avec des collectivités territoriales ont été noués, en particulier dans la perspective du centenaire de la Première Guerre mondiale. Ainsi, dans le cadre du contrat de projet Etat-région 2007-2013 avec la Lorraine, les travaux de requalification des sites du champ de bataille de Verdun sont financés par la DMPA à hauteur de 220 000 euros l'an prochain. Il en va de même, depuis 2008, avec le département du Haut-Rhin pour le champ de bataille du Hartzmannswillerkopf.

La valorisation des hauts lieux de mémoire participe pleinement de cette stratégie qui ne concerne pas uniquement la Première Guerre mondiale. Ainsi, votre rapporteure juge que la mémoire de la guerre franco-allemande de 1870-1871, avec des lieux symboliques et des projets muséographiques engagés comme à Gravelotte, mériterait d'être mieux promue dans le cadre du tourisme de mémoire.

Les années à venir devraient voir l'attrait du tourisme de mémoire augmenter, notamment auprès des touristes étrangers, du fait de la concomitance du centenaire de la Première Guerre mondiale et du soixante-dixième anniversaire de la Seconde. Lors de son audition, le ministre donnait comme exemple le fait que 70 000 Canadiens sont attendus en 2017 pour commémorer la bataille de Vimy. Le phénomène devrait être comparable pour le Royaume-Uni, l'Australie, la Nouvelle-Zélande ou les Etats-Unis, pays qui ont vu leur mémoire collective se forger sur les champs de bataille du Nord de la France. Il convient donc de réfléchir dès maintenant à l'accueil de ces personnes et aux retombées pour les collectivités et les acteurs économiques, notamment en inscrivant le tourisme de mémoire dans des circuits plus larges de découverte des territoires.

Alors que la seconde édition des assises du tourisme de mémoire devrait se tenir en 2013 à l'invitation de la région Nord-Pas-de-Calais, votre rapporteure se félicite de l'intérêt grandissant de nos concitoyens pour les lieux où repose la mémoire des sacrifices des différentes générations du feu et de la prise de conscience, par les collectivités territoriales concernées, des avantages économiques, culturels mais également de notoriété qu'elles peuvent en retirer. Elle regrette toutefois que les moyens dont dispose la DMPA pour appuyer des projets locaux ou développer des initiatives nationales restent limités, malgré les efforts budgétaires faits en faveur du centenaire de la Première Guerre mondiale. Il n'en reste pas moins qu'il s'agit sans nul doute d'un des meilleurs moyens pour réconcilier les Français avec leur histoire alors qu'ils ignorent trop souvent leur patrimoine mémoriel local et les valeurs dont celui-ci est porteur.


* 1 Module n° 1 : « Vous êtes des citoyens » ; Module n° 2 : « Vous devez faire face à un monde instable » ; Module n° 3 : « Vous avez un rôle à jouer ».

* 2Joseph Zimet, Commémorer la Grande Guerre (2014-2020) : propositions pour un centenaire international, rapport au Président de la République, septembre 2011.

* 3 http://www.cheminsdememoire.gouv.fr