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Projet de loi de finances pour 2013 : Protection de l'environnement et prévention des risques

22 novembre 2012 : Budget - Protection de l'environnement et prévention des risques ( avis - première lecture )

N° 153

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur le projet de loi de finances pour 2013, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES

PROTECTION DE L'ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES

Par M. Philippe ESNOL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, Paul Vergès, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 235, 251 à 258 et T.A. 38

Sénat : 147 et 148 (annexe n°10) (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Le budget dédié à la protection de l'environnement et à la prévention des risques est à replacer dans le contexte général de forte dégradation des finances publiques que la France a connu au cours des dernières années. Il est donc marqué par un effort partagé de maîtrise des dépenses, engagé par le gouvernement afin de contribuer à redresser les comptes publics, tout en veillant à préserver la capacité d'action sur les grandes politiques et les grands services publics utiles aux Françaises et aux Français.

L'effort budgétaire entamé sous la précédente majorité se trouve aujourd'hui mieux équilibré et davantage ciblé, afin de hiérarchiser les programmes d'action et de préserver les interventions les plus importantes. En matière de protection de l'environnement, il préserve l'essentiel des capacités d'intervention, notamment dans le domaine de la prévention des risques naturels et technologiques.

Ce budget 2013 s'inscrit par ailleurs dans le contexte spécifique de la conférence environnementale. Des engagements importants y ont été pris, notamment en matière de protection de la biodiversité, avec l'annonce de la création d'une agence nationale de la biodiversité et de la présentation d'un projet de loi-cadre au cours du premier semestre 2013, engagements qui trouveront leur traduction budgétaire dans le cadre de futures lois de finances.

Cet avis présente les crédits de trois programmes : le programme 113 « paysages, eau et biodiversité », le programme 159 « information géographique et cartographique » et le programme 181 « prévention des risques ».

Votre rapporteur pour avis se félicite que, dans le cadre de ces trois programmes, les capacités d'intervention du ministère et de ses opérateurs soient pour l'essentiel largement préservées.

I. LE PROGRAMME 113 « PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ »

A. LE PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 113

Le périmètre du programme 113 évolue en 2013 du fait de la création, aux côtés du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, d'un ministère de l'égalité des territoires et du logement.

Ainsi, l'intitulé du programme a été revu pour devenir « paysages, eau et biodiversité ». Les activités relatives à l'urbanisme et à l'aménagement, désormais de la compétence de la ministre de l'égalité des territoires, ont été transférées dans le programme 135 « urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».

Le programme 113 comprend quatre actions :

- l'action 1 retrace les crédits relatifs à la politique des sites, des paysages et de la publicité ;

- l'action 2, « logistique, formation et contentieux », comporte les crédits relatifs aux activités supports du programme (communication, informatique, prospective et gestion de l'information, formation des agents) et ceux destinés au règlement des contentieux qui relèvent de la responsabilité du ministère de l'écologie ;

- l'action 7 « gestion des milieux et de la biodiversité », soit l'essentiel des crédits du programme, n'a pas vu son périmètre modifié. Elle comprend les crédits concourant à la mise en oeuvre des politiques de l'eau et de la nature et au soutien des organismes oeuvrant dans ces domaines (agences de l'eau, parcs nationaux, office national de la chasse et de la faune sauvage, l'office national de l'eau et des milieux aquatiques, etc.).

- l'action 8 « fonds d'intervention pour la biodiversité et la restauration écologique » (FIBRE) regroupe les crédits permettant de couvrir les dépenses engagées à ce titre en 2012.

B. LES GRANDS AXES DU BUDGET 2013

Le programme 113 s'inscrit dans la volonté du Gouvernement de mieux préserver, gérer et restaurer les ressources et milieux naturels. Il est conçu à la fois pour atteindre les objectifs identifiés dans la stratégie nationale de la biodiversité 2011-2020, poursuivre les actions mises en oeuvre à la suite des deux lois du Grenelle de l'environnement, et enfin répondre à la démarche engagée dans le cadre de la conférence environnementale.

1. Les crédits alloués

Les crédits du programme 113 passent de 293,3 millions d'euros à 280,5 millions d'euros en AE et de 280 millions d'euros à 279,2 millions d'euros en CP. Le budget est donc globalement stable, avec une évolution de - 4,4 % en AE et - 0,3 % en CP.

Le ministère indique que la baisse des AE de 2013 par rapport à 2012 s'inscrit dans une démarche de réduction des restes à payer d'une année sur l'autre, afin de disposer pleinement de l'exhaustivité des crédits votés par le Parlement pour prendre, à terme, de nouveaux engagements lors des futures conférences environnementales.

Les crédits alloués seront constants jusqu'en 2015 aux termes de la nouvelle loi de programmation.

Sur les 279,2 millions d'euros en CP, près de 136 millions correspondent à des subventions pour charges de service public versés à près d'une trentaine d'opérateurs divers.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 113 PAR ACTION

(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

2012

2013

Variation en %

2012

2013

Variation en %

Action 1 Sites, paysages, publicité

11,2

6,4

-42,9

11,2

6,4

-42,9

Action 2 Logistique, formation et contentieux

 

3,8

+100

 

3,8

+100

Action 7 Gestion des milieux et biodiversité

282,1

270,3

-4,2

268,8

266,9

-0,7

Action 8 Fonds d'investissement pour la biodiversité et la restauration écologique

 

 

 

 

2,1

+100

Total

293,3

280,5

-4,4

280

279,2

-0,3

Fonds de concours et attributions de produits

4

7,1

+77,5

4

6,5

+62,5

2. Les objectifs poursuivis

Plusieurs priorités ont été définies pour l'exercice budgétaire 2013.

Les crédits du réseau Natura 2000 (29,9 millions en AE et 29,1 millions en CP) augmenteront de 5 millions d'euros en CP par rapport à 2012. L'objectif est de mettre l'accent sur la poursuite de l'élaboration des documents d'objectifs (DOCOB) afin d'en doter les 1 600 sites terrestres Natura. Les initiatives d'animation des sites et l'évaluation des incidences sur la faune et la flore des dispositifs mis en oeuvre seront également encouragées. L'exécution des directives européennes « habitat, faune, flore » et « oiseaux » sera poursuivie en dynamisant la démarche de contractualisation.

Les moyens des nouveaux parcs naturels marins, financés via l'Agence des aires marines protégées, sont stabilisés, après une hausse de 2 millions d'euros entre 2011 et 2012, afin de faciliter l'application de la directive cadre stratégie pour le milieu marin (DCSMM) et de Natura 2000 en mer. Le budget de l'Agence des aires marines protégées s'élèvera ainsi à 20,8 millions d'euros en AE et en CP.

Les moyens alloués aux trames verte et bleue resteront stables par rapport à 2012 (44,8 millions en AE et 42,8 millions en CP). La priorité est accordée au fonctionnement et aux investissements des parcs naturels régionaux ainsi qu'à la participation au financement des instances fédératrices.

3. L'effort de redressement dans la justice des finances publiques

Les priorités du programme ayant été définies et dotées de crédits en conséquence, une réduction maîtrisée et ciblée des moyens de fonctionnement a été opérée dans les domaines où des gains de productivité ou d'efficience ont été identifiés.

Le budget des parcs nationaux connaît un léger tassement de 4 millions d'euros par rapport à 2012, passant ainsi à 68,3 millions d'euros en AE et en CP.

Les moyens en personnel des opérateurs sont en baisse de 124 ETP (équivalents temps plein) en 2013. Une même baisse est prévue chaque année jusqu'en 2015. Cependant, en ce qui concerne les parcs, la mutualisation des structures support devrait permettre d'obtenir un gain de productivité de 51 ETP. Une exception importante à cette règle de réduction est à noter : les effectifs de l'Agence des aires marines protégées augmenteront de 19 ETP en 2013.

De manière générale, pour 2013, le plafond d'emplois du programme 113 est fixé à 3 144 ETP. Il s'agit donc d'une baisse de 81 ETP par rapport à l'année 2012.

C. UN ENGAGEMENT BUDGÉTAIRE NÉCESSAIRE EN MATIÈRE DE BIODIVERSITÉ

1. Les engagements de la conférence environnementale

La conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012 a été l'occasion pour le Président de la République de rappeler l'importance de la protection et de la restauration de la biodiversité.

Il a ainsi annoncé la création d'une agence nationale de la biodiversité, qui agira, sur le modèle de l'ADEME, en appui aux collectivités locales, aux entreprises et aux associations. L'objectif de cette agence sera également d'inscrire la politique nationale en matière de biodiversité dans le respect des engagements européens et, plus largement, internationaux de la France : la stratégie pour la biodiversité de l'Union européenne, la directive « oiseaux », la directive « habitat faune flore », la directive cadre « stratégie pour le milieu marin », ou encore les objectifs d'Aïchi établis à l'issue de la conférence mondiale sur la biodiversité de Nagoya en 2010.

La création de l'agence passera par le vote d'une loi cadre sur la biodiversité d'ici la fin du premier semestre 2013.

Une phase de préparation doit être lancée afin de définir le périmètre exact de l'agence. Ainsi que l'a d'ores et déjà indiqué la ministre Delphine Batho lors de son audition devant votre commission, la future agence n'intégrera pas les structures de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS). La phase de préfiguration de l'agence devra permettre de déterminer sa place par rapport aux différents acteurs sur le territoire, collectivités territoriales et services de l'État, en anticipant les évolutions possibles en matière de décentralisation.

Le programme 113, relativement stable dans le présent projet de loi de finances par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, sera donc largement modifié par la future loi cadre sur la biodiversité et à l'occasion du projet de loi de finances pour 2014.

La stratégie nationale pour la biodiversité

La Stratégie nationale pour la biodiversité 2011-2020 (SNB), adoptée le 19 mai 2011, a pour objectif de mobiliser tous les intervenants, publics et privés, quels que soient le niveau territorial et le secteur d'activité, en faveur de la biodiversité.

Cette stratégie s'inscrit directement dans la déclinaison des engagements actés à la conférence mondiale sur la biodiversité de Nagoya en 2010. L'objectif est de « préserver et restaurer, renforcer et valoriser la biodiversité, en assurer l'usage durable et équitable, réussir pour cela l'implication de tous et de tous les secteurs d'activité ».

La SNB offre un cadre pour tous les acteurs cherchant, sur une base volontaire, à contribuer à la lutte contre la perte de biodiversité. A l'heure actuelle, 285 organismes ont adhéré à la SNB, dont 122 associations, 98 entreprises ou organisations professionnelles, 41 établissements publics, 21 collectivités territoriales et 3 syndicats.

La contribution de l'État à la SNB 2011-2020 s'exprime au travers de quarante engagements interministériels s'articulant autour de plusieurs axes, dont notamment la restauration de milieux naturels et de continuités écologiques, l'intégration de la biodiversité dans des politiques sectorielles, ou encore l'amélioration de la connaissance en matière de biodiversité et d'innovation.

Ces engagements sont mis en oeuvre dans le cadre d'appels à projets ou d'actions menées par les différents départements ministériels. Plusieurs vagues d'appels à projets ont été lancés par le ministère depuis juillet 2011.

Sur sept appels à projets, quatre-vingts ont été retenus pour un montant de 12 millions d'euros. Une partie importante de ces projets a été financée par les agences de l'eau et l'office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), le reste, soit 4,3 millions d'euros, étant financé par l'action 8 du programme 113 (Fonds d'Intervention pour la Biodiversité et la Restauration Écologique, FIBRE).

2. Le renforcement des moyens du réseau Natura 2000

Le réseau Natura 2000 est le principal levier de la politique communautaire pour la conservation de la biodiversité. Les directives « oiseaux » de 1979 puis « habitat faune flore » de 1992 ont consacré l'objectif de protection des espèces d'intérêt communautaire sur l'ensemble du territoire des États membres et la nécessité, à cette fin, de constituer un réseau européen de sites protégés, appelé « Natura 2000 ».

La constitution du réseau Natura 2000 au niveau français est pratiquement achevée. Ce réseau comprend 1 753 sites, dont 1 369 Sites d'Intérêt Communautaire et 384 Zones de Protection Spéciale.

Sont ainsi couverts 12,5 % du territoire métropolitain terrestre, 43 % de la mer territoriale et 5 % de la zone économique exclusive.

La directive « habitats faune flore » de 1992 a introduit dans le dispositif la prise en compte, au sein des zones délimitées, des activités humaines. Il s'agit de concilier l'objectif de préservation de la biodiversité avec les réalités économiques, sociales et culturelles des territoires concernés. La directive laisse toute latitude aux États dans la définition du mode de gestion choisi pour ces zones.

La France a opté pour la concertation, avec l'implication de tous les acteurs locaux touchés par le dispositif Natura 2000. Citoyens, élus, services de l'État, agriculteurs, chasseurs, propriétaires terriens, associations, experts sont associés à la gestion des sites, par le biais de comités de pilotage.

Pour chaque site, le comité de pilotage conduit l'élaboration d'un document d'objectifs (DOCOB), conformément à l'article R. 414-11 du code de l'environnement, afin d'analyser les effets des activités humaines au regard des enjeux de conservation, et de définir les orientations de gestion et les mesures de préservation de la biodiversité sur le site.

Le DOCOB précise également les modalités de mise en oeuvre des actions à contractualiser et les dispositions financières d'accompagnement. Ce document est réalisé sur trois ans en moyenne, en commande d'achat (titre 3) ou en intervention (titre 6 : transferts aux collectivités territoriales et autres collectivités).

Les montants programmés pour le réseau Natura 2000 dans le projet de budget 2013, répartis entre deux sous-actions (703 et 712) de l'action 7 « Gestion des milieux et biodiversité », atteignent 29,1 millions d'euros en CP, soit 5 millions d'euros de plus qu'en 2012. La priorité est donnée à l'élaboration des DOCOB et à leur animation.

Une évaluation de l'état de conservation des espèces doit être réalisée tous les six ans au niveau national, pour chaque région biogéographique concernée par l'habitat ou l'espèce considéré. L'évaluation porte sur l'ensemble du territoire métropolitain, et non sur le seul territoire couvert par les zones Natura 2000.

L'état des lieux réalisé en 2007 avait mis en évidence que seuls 20 % des habitats et espèces sont en état de conservation favorable. La situation est donc très médiocre. Il apparaît nécessaire de mettre un coup d'arrêt à la dégradation de la biodiversité, de maintenir les habitats et espèces dans un état de conservation favorable, enfin de restaurer les habitats et espèces qui sont aujourd'hui en difficulté.

La prochaine évaluation est attendue pour 2013. Elle devra notamment évaluer l'apport du réseau Natura 2000 sur l'état de conservation des habitats et espèces.

3. Des moyens budgétaires adaptés en direction des aires marines protégées

La préservation du milieu marin passe par la mise en oeuvre de la stratégie de création d'aires marines protégées. Celles-ci doivent à la fois contribuer à la protection du patrimoine naturel et des écosystèmes, participer au maintien et au développement des activités maritimes, et répondre aux objectifs définis au niveau international. D'ici à 2020, l'objectif est de couvrir à hauteur de 20 % les eaux françaises, outre-mer compris, d'aires marines protégées.

La seconde stratégie de création et de gestion d'aires marines protégées a été validée par le gouvernement en avril 2012, et fait suite à une première stratégie validée en 2007 pour les eaux métropolitaines.

L'objectif de création d'un réseau de parcs naturels marins s'inscrit pleinement dans cette stratégie. Quatre parcs naturels marins ont d'ores et déjà été créés : Iroise, Mayotte, Glorieuses et Golfe du Lion. Trois autres sont en voie d'aboutissement : estuaires picards et mer d'opale, pertuis-gironde, bassin d'Arcachon. Enfin, deux nouveaux projets sont à l'étude : Normand-breton, Martinique.

Ces parcs naturels marins ont pour objectif de protéger la biodiversité marine et de favoriser le développement durable des activités maritimes.

L'Agence des aires marines protégées (AAMP) est un établissement public à caractère administratif créé par la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels régionaux et aux parcs naturels marins, dont le siège est situé à Brest.

Sa mission est d'apporter un appui à la constitution et la gestion du réseau d'aires marines protégées aux niveaux national et international. En matière de parcs naturels marins, l'agence est chargée de mettre les moyens nécessaires à disposition des conseils de gestion locaux. Son activité est ainsi appelée à se développer, au fur et à mesure des créations de parcs naturels marins.

L'agence est également chargée de la coordination du volet socio-économique de l'état des lieux dans le cadre de la DCSMM.

Les moyens nécessaires à l'agence pour la mise en oeuvre des politiques de protection du milieu marin ont fait l'objet d'évaluations (étude d'impact de la loi du 14 avril 2006). Le coût de gestion d'un parc marin est estimé entre 2 et 4 millions d'euros par an. A terme, pour une dizaine de parcs marins, l'AAMP aura besoin d'une trentaine de millions d'euros de budget annuel.

ÉVOLUTION DES MOYENS ALLOUÉS À L'AGENCE DES AIRES MARINES PROTÉGÉES

 

Exécution 2011

PLF 2012

PLF 2013

 

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Subventions (en millions d'euros)

18,02

18,02

21,1

21,1

20,81

20,81

Plafond ETP

107

120

121

Le plafond de 121 ETP sera augmenté courant 2013 pour atteindre 140, dans le respect du plafond global des opérateurs du programme 113, pour répondre à la montée en puissance du dispositif de mise en place de nouveaux parcs naturels marins et à la stratégie d'internalisation des actions menées.

Votre rapporteur pour avis relève avec satisfaction la stabilisation des crédits alloués à l'agence. Celle-ci s'inscrit dans la logique de maîtrise des dépenses publiques ; pour autant, la stratégie de création d'aires marines protégées constitue la mise en oeuvre d'engagements internationaux pris par la France. Il est donc légitime que des moyens budgétaires suffisants soient alloués à l'AAMP afin de parvenir à tenir de tels engagements. Ils devront être pérennisés dans la durée et correspondre à la stratégie de protection des aires marines et de création de nouveaux parcs.