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Projet de loi de finances pour 2013 : Protection de l'environnement et prévention des risques

22 novembre 2012 : Budget - Protection de l'environnement et prévention des risques ( avis - première lecture )

III. LE PROGRAMME 181 « PRÉVENTION DES RISQUES »

A. PRÉSENTATION DES CRÉDITS DU PROGRAMME

Le programme 181 « prévention des risques » est au coeur de l'action de l'État en matière de protection contre les risques naturels et technologiques. Il est articulé autour de quatre actions :


·la prévention des risques technologiques et des pollutions (action 1) ;


·la sûreté nucléaire et la radioprotection (action 9) ;


·la prévention des risques naturels et hydrauliques (action 10) ;


·la gestion de l'après-mines (action 11).

Les crédits du programme s'élèvent à 370,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 284,9 millions d'euros en crédits de paiement.

Les autorisations d'engagement connaissent une baisse de 9,9 % après une augmentation de 11,8 %. Les crédits de paiement diminuent de 6,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, après avoir augmenté de 9,9 % entre 2011 et 2012. C'est donc en réalité l'effort entrepris l'an dernier après la catastrophe de Fukushima qui se trouve stabilisé pour l'exercice 2013.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DU PROGRAMME 181
ENTRE 2012 ET 2013
(en millions d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

 

LFI 2012

PLF 2013

Variation en %

LFI 2012

PLF 2013

Variation en %

Total programme 181

411

370,1

-9,90%

306

284,9

-6,80%

Il existe toutefois d'autres sources de financement de la politique de prévention des risques. Le programme bénéficie en effet de crédits de soutien en provenance du programme « conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer » à hauteur de 221 millions d'euros. 5,4 millions d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits sont par ailleurs attendus en 2013.

L'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) bénéficie de 498,6 millions d'euros provenant de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

Enfin, en matière de risques naturels, les recettes du fonds de prévention des risques naturels majeurs, ou « fonds Barnier », sont évaluées à 210,5 millions d'euros pour 2013.

Les personnels de l'administration centrale et des services déconcentrés rattachés au programme 181 sont comptabilisés dans le programme 217. En incluant les effectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire (363 ETPT soit une hausse de 2 ETPT suite à une convention de mobilité signée le 28 octobre 2011 entre l'ASN et l'IRSN), 3 199 ETPT concourent à la mise en oeuvre des actions du programme. Cela constitue une baisse de 8 emplois par rapport à 2012.

B. LA PRÉVENTION DES RISQUES NATURELS : UNE IMPORTANTE RÉDUCTION DES CRÉDITS QUI S'EXPLIQUE PAR UN TRANSFERT BUDGÉTAIRE

1. Les plans de prévention des risques naturels et le Fonds de prévention des risques naturels majeurs

L'action 10 du programme 181 est dédiée à la prévention des risques naturels. C'est un axe d'intervention important, compte tenu de la fréquence et de la gravité des événements naturels ces dernières années, que ce soit par exemple la tempête Xynthia, mais aussi les récentes inondations dans le Var, au sujet desquelles le Sénat a conduit une mission commune d'information1(*). 42,6 millions d'euros en AE et 41,7 millions d'euros en CP sont consacrés à la prévention des risques naturels.

L'impact de la tempête Xynthia (2010)

Pour l'année 2010, le montant total des besoins de financement exprimés lors du dialogue de gestion des crédits budgétaires de l'État s'élevait à 75 millions d'euros, auxquels il fallait ajouter les dépenses nécessaires pour la délocalisation de biens à la suite de la tempête Xynthia (155 millions d'euros prévus). Le montant s'élevait ainsi au total à 230 millions d'euros, dont 4,2 millions d'euros pour les demandes d'expropriation et 165 millions d'euros pour le financement d'acquisitions amiables de biens exposés à un risque naturel majeur menaçant gravement les vies humaines ou sinistrés par une catastrophe naturelle.

Les crédits consacrés à la prévention des risques naturels connaissent une baisse de près de 30 % entre 2012 et 2013. Cette diminution conséquente s'explique en grande partie par un transfert de la prise en charge de plusieurs actions au fonds de prévention des risques naturels majeurs. Les économies réalisées sont donc dues à une débudgétisation partielle.

En France, la prévention des risques naturels passe en effet par des instruments juridiques à l'échelon territorial, les plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN), et par un instrument financier, le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM dit « fonds Barnier ») a été créé par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Ce fonds était alors destiné à financer les indemnités d'expropriation de biens exposés à un risque naturel majeur. Son utilisation a ensuite été élargie à d'autres catégories de dépenses. Le périmètre actuel des mesures pouvant être subventionnées par le fonds est défini à l'article L. 561-3 du code de l'environnement.

Le fonds Barnier est alimenté par un prélèvement de 12 % sur la prime « catastrophes naturelles » des contrats d'assurance habitation et automobile. Il peut également recevoir des avances de l'État. Ses bénéficiaires sont, à l'exception des cas d'expropriation, des personnes qui ont assuré leurs biens et se sont elles-mêmes engagées dans une démarche de prévention.

ÉVOLUTION ET PERSPECTIVES DES RECETTES ET DES DÉPENSES DU FPRNM
(en millions d'euros)

Année

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Total des dépenses

63,9

79,3

230,1

225,8

217

184

Total des recettes

68

130

203,1

304,2

253

210,5

Depuis sa création et à la date du 31 décembre 2011, le total des recettes du fonds s'élève ainsi à 1 056,2 millions d'euros. Le total des dépenses s'établissant, à la même date, à environ 951,5 millions d'euros, il se dégage un solde positif de près de 104,8 millions d'euros. A partir de 2013, les dépenses prévisibles du fonds serviront notamment à achever le programme de rachats ou d'expropriations mené à la suite de la tempête Xynthia, à financer des Programmes d'Actions de Prévention des Inondations (PAPI) de la génération 2011-2015 et du plan « Submersions rapides » d'ici 2016, ainsi qu'à achever la couverture des territoires à risque en plans de prévention des risques naturels.

2. L'article 64 rattaché

L'article 64 du projet de loi de finances pour 2013, rattaché à la mission « Écologie, développement et aménagement durables », vise à étendre le périmètre d'intervention du FPRNM afin de renforcer la cohérence des actions de prévention et de traiter de manière globale les problématiques de prévention des risques.

Cet article complète les articles 128 de la loi de finances pour 2004 et 136 de la loi de finances pour 2006 afin d'étendre les interventions du fonds notamment sur les points suivants :


· actions de prévention réalisées sur le territoire de communes non couvertes par un PPRN prescrit ou approuvé mais qui bénéficient à des communes couvertes par de tels plans ;


· travaux réalisés sur les communes couvertes par un plan appliqué par anticipation ;


· élaboration et mise à jour des cartes de surfaces inondables et des cartes des risques d'inondation.

Ce financement serait par ailleurs octroyé jusqu'au 31 décembre 2016 aux travaux réalisés sur le territoire des communes couvertes par un PPRN appliqué par anticipation.

Aussi, pour maintenir la dynamique d'élaboration des PPRN tout en renforçant leur qualité, la part financée par le FPRNM est majorée de 15 %, ce qui couvrira désormais 90 % de la dépense. D'après l'évaluation préalable jointe à l'article 64 du projet de loi de finances pour 2013, l'ensemble des mesures d'extension du périmètre du FPRNM se traduirait par un surcroît de dépense à sa charge, de 15 millions d'euros en 2013, puis de 40 millions d'euros à partir de 2014.

Votre rapporteur pour avis salue la volonté des pouvoirs publics d'améliorer la qualité, la cohérence et la vitesse de réalisation des actions de prévention, et de renforcer ainsi la mise en oeuvre de la politique de prévention des risques naturels sur le territoire.

Votre commission pour avis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

C. LA PRÉVENTION DES RISQUES TECHNOLOGIQUES : PRIORITÉ DU PROGRAMME 181

1. L'accent mis sur les PPRT

Le budget du programme 181 met l'accent sur les plans de prévention des risques technologiques (PPRT) dans le cadre de l'action 1, pour tenir compte de la montée en puissance de ces plans. Cette action représente 62,8 % des crédits du programme.

Les PPRT sont des documents élaborés par l'État, sous forme d'arrêtés préfectoraux, qui doivent permettre de faciliter la maîtrise de l'urbanisation autour des sites industriels à hauts risques. Ils permettent également de limiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans ces installations et pouvant entraîner des conséquences sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques, directement ou indirectement par pollution du milieu.

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a introduit une nouvelle méthodologie d'élaboration des études de dangers et de nouveaux outils pour maîtriser l'urbanisation autour des établissements soumis à autorisation avec servitude (SEVESO seuil haut) : les plans de prévention des risques technologiques (PPRT).

Les articles L. 515-15 et L. 515-16 du code de l'environnement disposent que l'État « élabore et met en oeuvre des plans de prévention des risques technologiques qui ont pour objet de délimiter les effets d'accidents susceptibles de survenir dans les installations figurant sur la liste prévue au IV de l'article L. 515-8 et qui y figuraient au 31 juillet 2003, et pouvant entraîner des effets sur la salubrité, la santé et la sécurité publiques directement ou par pollution du milieu. » Ces plans délimitent un périmètre d'exposition aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité des risques technologiques décrits dans les études de dangers, et des mesures de prévention mises en oeuvre.

En fonction du type des risques et de leur gravité, les PPRT permettent de :


· délimiter des zones dans lesquelles la réalisation d'aménagements, d'extensions ou de constructions nouvelles est interdite ou subordonnée au respect de prescriptions. Un droit de préemption urbain peut y être instauré ;


· délimiter, à l'intérieur de ces zones, des secteurs où, à raison de l'existence de risques importants de certains accidents présentant un danger grave pour la vie humaine, les collectivités locales peuvent instaurer un droit de délaissement des bâtiments ou de parties de bâtiments existant à la date d'approbation du PPRT ;


· délimiter, à l'intérieur de ces zones, des secteurs où, en raison de l'existence de danger grave pour la vie humaine, l'État peut déclarer d'utilité publique l'expropriation par les collectivités locales, lorsque les moyens de sauvegarde et de protection des populations à mettre en oeuvre s'avèrent impossibles ou plus coûteux que l'expropriation ;


· prescrire les mesures de protection des populations face aux risques encourus, relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des installations et des voies de communication existant à la date d'approbation du PPRT, mesures qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants et utilisateurs dans les délais déterminés par le PPRT ;


· définir des recommandations tendant à renforcer la protection des populations face aux risques encourus et relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, ouvrages, voies de communication, terrains de camping ou stationnement de caravanes pouvant être mises en oeuvre par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

La loi du 30 juillet 2003 donnait jusqu'au 31 juillet 2008 pour que soient élaborés et approuvés les 418 plans de prévention à réaliser. Au 30 juin 2012, quatre ans après l'échéance initialement fixée, 406 plans avaient été prescrits (97,1 % du total) et 182 avaient été approuvés (43,5 % du total), ce qui traduit un retard important par rapport à l'objectif initial.

Deux raisons principales peuvent expliquer l'allongement du délai d'élaboration et d'approbation des PPRT :


· d'une part, des difficultés de financement des mesures foncières prévues par les PPRT dans les cas d'expropriation ou de délaissement, qui font l'objet d'un financement tripartite entre l'État, les collectivités territoriales percevant la contribution économique territoriale (CET) et les industriels à l'origine des risques. La loi prévoyait initialement que la répartition entre les différents financeurs serait définie par convention, sans en fixer plus précisément le cadre. L'expérience a montré que la signature de ces conventions pouvait être difficile à obtenir, puisqu'à ce jour, seules neuf ont été signées. Pour ne pas ralentir la mise en oeuvre des mesures foncières, la loi a donc été modifiée pour introduire un dispositif de financement par défaut ;


· d'autre part, des difficultés tenant à la mise en oeuvre des travaux prescrits par les PPRT, qui doivent être réalisés par le propriétaire. À l'origine, une aide financière était prévue sous la forme d'un crédit d'impôt à hauteur de 15 % du montant des travaux pour les résidences principales (article 200 quater A du code général des impôts). Ce montant ayant été jugé insuffisant, la loi Grenelle II du 12 juillet 2010 avait porté ce crédit d'impôt à 40 %. Ce dispositif a été revu en dernier lieu dans le cadre de la loi de finances pour 2012, avec un crédit d'impôt désormais fixé à 30 % du montant des travaux et un plafond doublé (10 000 € pour une personne seule et 20 000 € pour un couple).

2. L'article 64 bis rattaché

L'article 64 bis, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise à traduire dans la loi un accord volontaire entre les représentants des industriels et l'Association des maires de France, qui prévoit une participation respective de 25 % dans la prise en charge des coûts liés aux travaux imposés aux propriétaires résidant dans des zones couvertes par un PPRT.

Votre rapporteur pour avis se félicite que les dispositions prévues par cet article permettent d'alléger la charge des ménages, souvent modestes, qui doivent assumer le coût de travaux liés à un risque industriel pour lequel ils ne sont pas responsables. C'est par conséquent une réforme de justice fiscale et sociale. Elle est en outre consensuelle et appelée de leurs voeux par les contributeurs concernés.

Votre commission pour avis a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

3. Le budget de l'ADEME et la politique des déchets

Le programme 181 est le programme de rattachement des crédits de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

L'ADEME est placée sous la tutelle conjointe du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie et du ministère de la recherche, et concourt à la mise en oeuvre des politiques publiques dans les domaines de l'environnement, de l'énergie et du développement durable.

L'essentiel des crédits est orienté vers la mission de l'ADEME de soutien à l'investissement et à la mise en oeuvre de projets, dans la traduction concrète des engagements du Grenelle, avec :


· la maîtrise de l'énergie, l'efficacité énergétique, la lutte contre la pollution de l'air et le développement des énergies renouvelables à hauteur de 341 millions d'euros ;


· la politique déchets à hauteur de 199 millions d'euros (prévention, tri et recyclage, valorisation organique et énergétique) ;


· la maîtrise d'ouvrage des sites pollués à responsable défaillant, pour un montant de 35 millions d'euros ;


· la résorption des points noirs du bruit, pour un montant de 23 millions d'euros.

Le financement de l'agence provient pour partie de subventions pour charge de service public, et pour partie d'une part de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP).

La dotation budgétaire de l'ADEME dans le projet de loi de finances pour 2013 s'élève à 57,6 millions d'euros dont 29,3 millions d'euros au titre du programme 181 et 28,3 millions d'euros au titre du programme 190 « Recherche dans le domaine du développement durable et de l'aménagement durable » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». La dotation budgétaire sur le programme 181 baisse de 9 millions d'euros par rapport à 2012.

Les ressources provenant de la TGAP demeurent stables à 498,6 millions d'euros, tandis qu'une fraction de plus en plus faible des ressources de l'ADEME provient de la dotation budgétaire (10,3 %).

Votre rapporteur pour avis a auditionné le délégué général adjoint de l'agence, qui lui a indiqué que la baisse des crédits alloués à l'ADEME dans le cadre du programme 181 traduisait la volonté de passer à un financement quasi-exclusif par la ressource fiscale au terme du triennal, en 2015.

Une attention toute particulière devra être portée lors de l'exercice 2013 à la mise en place des nouvelles filières de recyclage, par exemple la filière meubles, mais aussi la filière DASRI pour les déchets de soins, véritable préoccupation de santé publique pour les élus locaux.

Les déchets d'activités de soins à risque infectieux (DASRI) sont « les déchets issus des activités de diagnostic, de suivi et de traitement préventif, curatif ou palliatif, dans les domaines de la médecine humaine et vétérinaire », comme le précise le décret n° 97-1048 du 6 novembre 1997 qui a modifié le code de la santé publique afin de préciser les règles relatives à l'élimination des déchets d'activités de soins à risques infectieux et assimilés, et des pièces anatomiques. Il s'agit donc de tous les déchets des activités de soins potentiellement souillés par du sang ou un liquide biologique ainsi que des matériels piquants ou coupants destinés à l'abandon, qu'ils aient été ou non en contact avec un produit biologique, et enfin des produits sanguins à usage thérapeutique incomplètement utilisés ou arrivés à péremption.

Parmi les producteurs de DASRI, on distingue le secteur hospitalier et assimilés (thanatopracteurs, établissements de recherche, d'enseignement et de production industrielle dans les domaines de la médecine humaine et vétérinaire), le secteur diffus et les ménages. Les déchets d'activités de soins recouvrent donc trois catégories : les déchets d'activités de soins des établissements de santé, les déchets médicaux diffus, et les déchets de soins des ménages et des personnes en auto-traitement.

Dans une étude sur le traitement des DASRI en France, réalisée en 2008 par l'ADEME, le gisement théorique de déchets d'activités de soins à risques infectieux était estimé à 163 000 tonnes. La loi Grenelle II a introduit un nouvel article dans le code de la santé publique afin de mettre en place une nouvelle filière de reprise, recyclage et traitement des DASRI sous le régime de la responsabilité élargie du producteur (REP). Il est ainsi fait obligation aux officines de pharmacies et aux laboratoires de biologie médicale de reprendre gratuitement les collecteurs pleins détenus par les particuliers en auto-traitement. Cette nouvelle filière de collecte doit se mettre en place d'ici fin 2013.

D. LA SÛRETÉ NUCLÉAIRE

1. Le budget de l'ASN

L'action 9 finance l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN). Elle représente 14,4 % des crédits du programme 181.

L'ASN est une autorité administrative indépendante créée par la loi n° 2006-686 du 13 juin 2006 relative à la transparence et à la sécurité en matière nucléaire (loi TSN), chargée de contrôler les activités nucléaires civiles en France. Cet organisme rattaché au programme 181 assure, au nom de l'État, le contrôle de la sûreté nucléaire et de la radioprotection pour protéger les travailleurs, les patients, le public et l'environnement des risques liés aux activités nucléaires et à l'utilisation des rayonnements ionisants en général.

Le parc contrôlé comprend un ensemble standardisé de 58 réacteurs, un réacteur de type EPR en construction à Flamanville, plusieurs réacteurs en démantèlement, ainsi que différentes installations du cycle du combustible, des usines et des équipements de recherche. L'ASN assure également le contrôle de milliers d'installations où sont utilisées des sources de rayonnements ionisants à des fins médicales, industrielles ou de recherche.

Les effectifs de l'ASN sont budgétés sur le programme 181 et représentent 363 ETP en 2013, soit deux de plus qu'en 2012.

La dotation réservée à l'ASN pour 2013 dans le programme 181 s'élève à 13,5 millions d'euros en AE et à 18,5 millions d'euros en CP. La dotation prévisionnelle des crédits de l'ASN inscrite dans le programme 181 pour 2012 s'élèvait à 18,5 millions d'euros en AE comme en CP. La baisse des AE s'explique par la fin du financement de l'opération immobilière de l'ASN réalisée en 2012, l'ensemble des loyers à payer sur plusieurs années ayant été engagé sur 2012 en une seule fois.

Par rapport à 2011, la dotation budgétaire pour 2012 avait augmenté de 4 millions d'euros afin de mettre en oeuvre la mission confiée par le Premier ministre en mars 2011, à la suite de l'accident de Fukushima.

2. Un effort engagé après la catastrophe de Fukushima à poursuivre

La stabilité du budget de l'ASN entre la loi de finances initiale 2012 et le projet de loi de finances pour 2013 traduit un maintien de l'effort engagé pour faire face à la catastrophe de Fukushima.

Votre rapporteur pour avis souligne qu'une attention particulière devra être portée sur ce budget à l'avenir : il convient, comme c'est le cas cette année, de stabiliser ces crédits dans le temps. Les conséquences de Fukushima impliquent un effort budgétaire maintenu dans le temps. Il s'agit en effet d'une catastrophe dont les conséquences devront être mesurées sur le long terme.

En France, cet événement a contribué à approfondir la réflexion sur les exigences de sécurité et de transparence dans l'industrie nucléaire, de manière plus drastique que les normes qui prévalaient déjà. La poursuite de cette démarche nécessaire doit être garantie dans le temps par le maintien d'une dotation budgétaire suffisante.


* 1 Rapport d'information n° 775 (2011-2012) de M. Pierre-Yves COLLOMBAT, fait au nom de la Mission commune d'information Inondations dans le Var, « Se donner les moyens de ses ambitions : les leçons des inondations du Var et du sud-est de la France »