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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

29 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( avis - première lecture )

N° 299

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 29 janvier 2013

AVIS

FAIT

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable,

Par M. Yves ROME,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Michel Billout, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Sénat :

682 rect. (2011-2012), 287, 291 et 298 (2012-2013)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La proposition de loi « pour une fiscalité numérique neutre et équitable », si son intitulé promet davantage que son contenu ne tient, aborde un vrai problème : celui de l'adaptation de notre législation fiscale à l'économie numérique.

Elle témoigne du constat que l'harmonisation fiscale « par le marché » ne permet pas de surmonter de façon satisfaisante les faits de concurrence fiscale et d'optimisation abusive qui lui sont associés.

Elle s'inscrit donc dans une volonté de restaurer une souveraineté fiscale mise à mal par la liberté des flux de capitaux et des échanges ainsi que dans une préoccupation d'assurer la neutralité fiscale du numérique.

L'abolition des distances permises par les technologies de l'information et de la communication favorise une répartition des assiettes fiscales disjointe des espaces où se crée la valeur, et ce alors même que l'économie numérique se développe et absorbe une partie de plus en plus considérable de la valeur ajoutée créée par les différents secteurs traditionnels de l'économie.

Cette discordance pose un problème d'équité fiscale entre les acteurs d'un même secteur, et entre les États, puisqu'aussi bien l'hétérogénéité fiscale est de règle sur la scène internationale, sur fond de concurrence fiscale. Ce phénomène joue avec force au sein même d'une Union européenne où les principes d'éclatement fiscal l'emportent sur les timides avancées vers davantage d'harmonisation coopérative entre les « partenaires ».

Le défaut d'harmonisation fiscale et les pratiques d'optimisation fiscale de grandes entreprises du numérique recèlent également des enjeux pour les comptes publics.

La dynamique des offres numériques, qu'illustre notamment la croissance du e-commerce, n'a pas de contreparties fiscales à due proportion et, dans la mesure où une part de la valeur numérique n'est que l'effet d'un déplacement entre le secteur traditionnel et le secteur numérique, il en résulte une tendance à la baisse de l'élasticité fiscale globale. La recomposition de l'activité et de la croissance économique engendrée par le développement des usages numériques et l'inégalité des taux effectifs d'imposition entre les secteurs traditionnels et la nouvelle économie (avec des taux plus faibles sur les activités numériques), qui semble devoir s'amplifier à l'avenir, est à la base de ce processus d'érosion des recettes publiques.

Celui-ci est particulièrement mal venu à l'heure où notre pays s'attache à mettre ses finances publiques sur une trajectoire soutenable.

C'est par conséquent tout à la fois au nom de principes d'équité économique et fiscale et dans la perspective du retour à la soutenabilité budgétaire que l'action publique doit s'attacher à corriger les effets des pratiques d'optimisation fiscale qui, par leur économie, sont, à l'évidence, abusives. Plus largement, la neutralité fiscale du numérique engage notre capacité à faire des choix collectifs reposant sur un haut niveau de protection sociale et le financement des biens publics jugés nécessaires à la dynamique de notre activité économique.

A cet égard, l'exposé des motifs de la proposition de loi mentionne utilement la, déjà, longue liste des travaux du Sénat qui convergent pour estimer nécessaire une action à la hauteur des enjeux. Sont en particulier mentionnés :

- les rapports présentés par nos collègues Pierre Bernard-Reymond et André Gattolin pour la commission des affaires européennes sur la mise à niveau des ressources européennes et par notre collègue Joël Bourdin, président de la délégation à la prospective sur le commerce électronique ;

- la proposition de loi de nos collègues Hervé Maurey et Philippe Leroy sur l'aménagement numérique du territoire, en particulier en ses dispositions organisant le financement du fonds d'aménagement numérique du territoire (le FANT) tant attendu par votre commission et par le Sénat tout entier.

Directement inspiré du rapport de notre commission des finances « Une feuille de route pour une fiscalité numérique neutre et équitable »1(*), l'exposé des motifs de la présente proposition de loi aurait également pu citer le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'évasion fiscale internationale présidée par notre collègue Philippe Dominati puisqu'aussi bien le rapporteur de la commission Éric Bocquet y a consacré d'amples développements aux paradis technologiques de la « e-évasion ».

Votre commission du développement durable partage évidemment les objectifs qui animent l'ensemble de ces travaux. Il est justifié de s'attacher à rétablir une souveraineté fiscale s'exerçant dans le cadre des principes républicains menacée par des arrangements institutionnels défectueux et par des pratiques d'évasion fiscale internationale condamnables favorisées par les propriétés des technologies numériques.

Elle est plus particulièrement attachée à assurer les conditions d'un développement de l'économie numérique pour tous, gage de la compétitivité économique de notre pays et de ses territoires. A cet égard, il lui faut insister sur la nécessité de placer les réflexions en cours sur la fiscalité du numérique dans le contexte qui est le sien au moment où une redéfinition des conditions de financement des infrastructures est en cours pour sortir du « cercle de l'inertie » et mettre enfin en oeuvre l'ambition du très haut débit pour tous. La fiscalité peut être un instrument pour se rapprocher des conditions de succès de cette ambition.

La définition d'une fiscalité du numérique, qui sera celle du XXIème siècle, appelle une démarche à la fois globale et rigoureuse.

Une démarche globale s'impose et serait seule à même de répondre à l'objectif énoncé dans le titre de la proposition de loi « d'assurer une fiscalité numérique neutre et équitable ». La proposition de loi de notre collègue en est éloignée puisqu'elle ne traite pas les deux dossiers fiscaux principaux que sont la TVA et l'imposition des bénéfices, autrement que par la prescription au Gouvernement d'un rapport dont, au demeurant, le contenu est prédéfini dans des conditions qui peuvent ne pas apparaître totalement satisfaisantes.

A l'heure où le Gouvernement a pris l'heureuse initiative de s'engager dans un processus plus exhaustif, avec, en particulier, la décision dont l'auteur de la proposition de loi se félicite, prise le 12 juillet dernier de lancer une mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique, il apparaît prématuré, d'autant que des décisions sur ce point devraient intervenir rapidement, de voter un dispositif partiel, qui pourrait jurer avec une réforme fiscale de l'économie numérique plus systématique.

A cet égard, votre commission du développement durable ne saurait que se rallier à la motion de renvoi en commission proposée par le rapporteur de la commission des finances ainsi qu'à sa motivation.

De fait, et l'action internationale de la France, qui comporte des échéances précises, et le processus en cours de définition d'une législation fiscale interne susceptible de déboucher sur une action autonome, et auquel la présente proposition de loi aura apporté une contribution utile conduisent à estimer que « la date d'examen de la proposition de loi est trop précoce pour que ce travail puisse concrètement aboutir à une solution pleinement opérationnelle ».

Cette décision de sagesse est d'autant plus à approuver que, sous certains angles, le dispositif proposé peut susciter quelques interrogations, voire quelques inquiétudes.

Votre commission du développement durable veut encore souligner que la nécessité d'intégrer aux évolutions de la fiscalité de l'économie numérique la question, essentielle à ses yeux, du financement de l'effort de renouvellement des infrastructures numériques au service de la compétitivité économique du pays et de l'égalité de ses territoires, devrait trouver des prolongements dans un futur proche puisqu'un calendrier précis a été posé sur ce point.

Pour toutes ces raisons, votre commission est d'avis de s'associer à la motion de renvoi en commission présentée par la commission saisie au fond2(*).


* 1 Rapport n° 614, M. Philippe Marini, 27 juin 2012.

* 2 Malgré cette recommandation, le présent rapport suit la trame traditionnelle des rapports législatifs, avec notamment une présentation par article. L'absence de décision de la commission sur chacun des articles se comprend toutefois du fait de la recommandation de votre commission d'adopter la motion de renvoi.