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Proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable

29 janvier 2013 : Fiscalité du numérique ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 29 janvier 2013, sous la présidence de M. Raymond Vall, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis présenté par M. Yves Rome sur la proposition de loi n° 682 rectifiée (2011-2012) pour une fiscalité numérique neutre et équitable.

M. Raymond Vall, président. - Je souhaite la bienvenue à Michel Billout, qui nous vient de la commission des affaires étrangères et qui a permuté avec Paul Vergès.

M. Yves Rome, rapporteur pour avis. - La commission des finances a, sur proposition de son rapporteur, adopté une motion de renvoi en commission de la proposition de loi sur la fiscalité numérique. Yvon Collin a justifié cette procédure par la nécessité de concilier la définition en cours d'une politique fiscale globale concernant l'économie numérique et l'attention portée à une initiative, qui, malgré les questions qu'elle pose, témoigne d'une intention consensuelle - et c'est un élu du département du président de la commission des finances qui le dit.

Notre commission a un autre motif de soutenir la motion : le processus, également en cours, de définition d'une politique adaptée au succès du déploiement du très haut débit. Un séminaire gouvernemental devrait se tenir à la fin du mois de février ...

M. Rémy Pointereau. - S'il y a un séminaire...

M. Yves Rome, rapporteur pour avis. - Il devrait aboutir à des annonces sur la prochaine feuille de route prolongeant et corrigeant le programme national de très haut débit (THD). Le Sénat a beaucoup travaillé sur ce sujet et je salue les contributions de nos collègues Maurey et Leroy ; il continue de le faire, puisqu'avec Pierre Hérisson, je finalise un travail d'évaluation de l'application des lois qui ont confié aux collectivités territoriales un rôle éminent dans l'équipement numérique du pays, au service de l'égalité de ses territoires. Ce très important dossier a été au coeur de notre décision de nous saisir pour avis d'une proposition de loi qui en a trop ignoré les enjeux.

Le calendrier du THD entre lui aussi en collision avec le calendrier d'examen de la proposition de loi, si bien que, devant ce cumul d'arythmies, il est sage d'adopter la motion de procédure proposée par la commission des finances. Son adoption devrait ne laisser place qu'à la discussion générale du texte suivie d'un débat limité sur la motion. Il serait néanmoins opportun de renforcer les arguments présentés par la commission des finances par la mention des préoccupations plus spécifiques à notre commission, afin que nous prenions date, pour le financement des réseaux de nouvelles générations.

L'intitulé, « proposition de loi pour une fiscalité numérique neutre et équitable » promet plus qu'elle ne tient. Son contenu normatif se limite à trois taxes indirectes, qui, pour n'être pas sans enjeux, concernent des problèmes fiscaux assez secondaires. La taxe sur la publicité en ligne, la taxe sur le commerce électronique et la taxe sur les vidéogrammes ne sont pas à la hauteur des objectifs poursuivis. Il faudrait traiter de la TVA, de l'imposition des sociétés, de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises, voire de l'impôt sur le revenu. L'auteur de la proposition de loi, qui en convient, s'efforce d'y remédier en prévoyant un rapport sur quelques-uns de ces problèmes.

La neutralité fiscale est bien un sujet qui mérite l'attention. Je me félicite que notre collègue ait trouvé dans le maintien des conditions nécessaires à l'initiative parlementaire dans le domaine fiscal l'occasion de s'en préoccuper : il est heureux que les efforts de la commission des finances lors de la discussion du projet de loi constitutionnelle sur les finances publiques pour réserver les dispositions fiscales aux lois financières n'aient pas connu le succès.

La neutralité fiscale au sens de la présente proposition de loi est assez différente de celle que prévoyaient certains amendements à la loi de finances pour 2011. Ce n'est en effet pas la première fois que nous examinons des propositions de réforme de la fiscalité indirecte destinées à étendre au numérique les prélèvements sur d'autres secteurs économiques. Cependant, alors qu'auparavant, seule la neutralité de la taxation entre économie numérique domestique et les autres secteurs était en cause, ce texte au cadre limité tente d'assurer également la neutralité internationale des taxes. Ce faisant, elle est plus satisfaisante.

Je n'ai pas besoin de vous convaincre que les technologies numériques, alliées avec l'optimisation fiscale des entreprises qui en tirent parti, favorisent la fuite de la valeur économique créée sur les territoires vers des paradis fiscaux, parfois situés au coeur même de l'Union européenne - je relève avec satisfaction que notre collègue s'accorde avec les tenants d'une concurrence fiscale régulée autrement que par le jeu du marché.

Cette ambition est pleinement d'actualité. En témoignent le rapport de MM. Collin et Colin sur la fiscalité de l'économie numérique, ainsi que l'agenda international. L'activité parlementaire est également soutenue. En 2012 une commission d'enquête sénatoriale sur l'évasion fiscale internationale s'était penchée sur le numérique, tandis que les parlements américain et britannique notamment, exercent leur vigilance sur un problème qui remet en cause la souveraineté fiscale des États.

Notre capacité à financer notre modèle social est en jeu, de même que les biens publics sur lesquels nous tentons de construire notre croissance. A mesure de son développement, la valeur économique est attirée vers ce secteur, dont les grands acteurs sont en mesure d'échapper à l'impôt. Dans ce modèle infernal, la gestion du taux effectif d'imposition aux fins de le minorer correspond autant à une avidité personnelle qu'à une logique systémique.

Nous pouvons combattre avec succès le shopping fiscal. Notre commission est certainement unanime à vouloir corriger la facilité avec laquelle les passagers clandestins « surfent » sur les infrastructures numériques sans contribuer à leur financement. C'est particulièrement nécessaire à l'heure où les besoins de financement du réseau du futur - le futur c'est maintenant - doivent être couverts pour un montant d'investissement de l'ordre de 20 milliards à 30 milliards d'euros. Comme il faudra recourir à des ressources publiques, il serait tout à fait justifié de faire supporter une partie consistante des taxes à venir aux acteurs qui contribuent à peine aux facteurs de production dont ils usent et abusent en délocalisant les profits. Attribuer au FANT des ressources publiques dégagées par la mise en ordre de la fiscalité numérique amorcerait une péréquation et renforcerait la coopération pour l'égalité des territoires .

La proposition de loi de notre collègue est-elle de nature à nous donner des assurances de ce point de vue ? Je ne puis que constater le contraire. Aucune de ses dispositions n'organise le fléchage des modestes recettes fiscales qu'elle annonce vers le financement des réseaux de nouvelle génération.

La robustesse des dispositions proposées pour appréhender les bases détournées par les entreprises du fait de leur localisation hors de nos frontières, au Luxembourg, en Irlande ou aux Bermudes, est douteuse. Sur le plan juridique, elle est confrontée à l'intégrisme de la Commission européenne et de la Cour de justice de l'Union européenne dans leur application des « libertés » du Marché unique. En pratique, à supposer même que cet obstacle puisse être franchi, on devine les difficultés qu'il y aurait à appliquer hors de nos frontières des dispositions qui supposent un pouvoir de contrainte. Il faudrait compter sur la coopération fiscale des États de localisation, qui n'est pas acquise, puisqu'ils perdraient des ressources.

Il est justifié de laisser vivre le dossier de la modernisation de la fiscalité numérique, non seulement parce que le calendrier gouvernemental s'y prête, mais aussi pour éviter les déconvenues dont certaines initiatives que chacun a ici en tête « accouchent ».

Notre politique fiscale devra être sérieusement modernisée dans les mois qui viennent. Il faudra jouer sur tous les registres, ceux de la diplomatie fiscale mais aussi ceux de la politique domestique. Celle-ci suppose une oeuvre législative ainsi qu'une détermination pratique. Le rapport prescrit par l'article 3 de la proposition de loi reste d'actualité, malgré le rapport Collin et Colin. Il serait souhaitable d'en élargir le champ, pour vérifier que les entreprises du numérique, y compris celles domiciliées en France, contribuent normalement aux charges publiques. Le Parlement, et notamment le Sénat, doit jouer tout son rôle.

Quelque justifié que soit le renvoi en commission, il ne faudrait pas affaiblir notre vigilance. La fiscalité numérique posant des questions transversales, il serait justifié que nous inventions un cadre d'action commun aux différentes commissions intéressées et à la hauteur des enjeux du déploiement des réseaux qui va continuer à s'accélérer.

M. Raymond Vall, président. - Merci pour cette vision prospective.

M. Michel Teston. - J'en retire l'idée, partagée par beaucoup, qu'il est absolument nécessaire de revoir le plan national THD qui manque de volontarisme et laisse une place trop importante à l'initiative des opérateurs. Le financement est essentiel. Comme l'a justement rappelé Yves Rome, le FANT n'a jamais été alimenté. Il importe de faire participer les grands acteurs du numérique afin de créer la richesse nécessaire au développement du THD.

Il est vrai que si la proposition de loi présente certains avantages, elle ne pose aucun des problèmes soulevés par le rapport Collin et Colin. Il est donc préférable d'adopter la motion de renvoi. Nous pourrons ainsi étudier des solutions alternatives de taxation. Bref, donnons du temps au temps pour définir une politique globale du numérique. J'approuve totalement le rapport pour avis et la motion de renvoi.

M. Hervé Maurey. - Il est nécessaire de s'engager dans le processus qui conduira à la taxation des géants du numérique, les GAFA (Google, Apple, Facebook, Amazon), qui réalisent en France un chiffre d'affaires de près de cinq milliards d'euros et bientôt neuf milliards, tout en payant peu d'impôts sur notre territoire, d'où des pertes de très importantes recettes, ce qui est contraire à l'équité et néfaste à nos finances publiques comme aux nécessités financières de notre réseau.

J'avais été nommé, il y a trois ans, parlementaire en mission, afin de proposer des moyens d'alimenter le FANT. La taxe Google n'a finalement pas été retenue, parce qu'elle était très difficile à mettre en oeuvre. Ces sociétés n'ayant pas leur siège en Europe, il faudrait une action européenne voire internationale. Philippe Marini se préoccupe du sujet depuis un moment, puisqu'il est à l'origine d'une taxe improprement désignée sous le nom de Google, puisqu'elle frappait davantage les entreprises présentes sur internet que celle de Mountain View. C'est pourquoi, bien qu'il ait été voté par le Parlement, tout le monde a convenu qu'il fallait revenir sur un tel dispositif.

Celui qu'il présente aujourd'hui est plus élaboré. Néanmoins, comme notre rapporteur pour avis, je déplore qu'il ne propose aucun fléchage vers le FANT et vers les réseaux à déployer sur notre territoire. Cela pose problème au membre de la commission chargée de l'aménagement du territoire que je suis. Nous avons fait des propositions lors du budget ; certains de nos amendements ont abordé des questions que ne règle pas cette proposition de loi. Nous nous heurtons aux limites techniques rappelées par le rapporteur. Pour toutes ces raisons, je suis favorable au renvoi en commission.

Mme Évelyne Didier. - Comment ne pas être d'accord dès lors qu'il s'agit de taxer les géants du numérique ? Cependant, à l'heure du virtuel, ne vaudrait-il mieux pas prendre en considération le chiffre d'affaires, plutôt que de se référer au siège social ? Un accord ne pourrait-il se dégager là-dessus ? Je soutiens la position de la commission des finances en faveur d'un renvoi en commission.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de la motion tendant au renvoi en commission de la proposition de loi, votée par la commission des finances lors de sa réunion du mercredi 23 janvier 2013 et adopte à l'unanimité le rapport pour avis.