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Proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre

5 février 2013 : Tarification de l'énergie ( avis - nouvelle lecture )

N° 333

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013

Enregistré à la Présidence du Sénat le 5 février 2013

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire (1) sur la proposition de loi, ADOPTÉE PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE EN NOUVELLE LECTURE, visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes,

Par M. Michel TESTON,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Raymond Vall, président ; MM. Gérard Cornu, Ronan Dantec, Mme Évelyne Didier, MM. Philippe Esnol, Alain Houpert, Hervé Maurey, Rémy Pointereau, Mmes Laurence Rossignol, Esther Sittler, M. Michel Teston, vice-présidents ; MM. Pierre Camani, Jacques Cornano, Louis Nègre, secrétaires ; MM. Joël Billard, Michel Billout, Jean Bizet, Vincent Capo-Canellas, Yves Chastan, Philippe Darniche, Marcel Deneux, Michel Doublet, Jean-Luc Fichet, Jean-Jacques Filleul, Alain Fouché, Francis Grignon, Mme Odette Herviaux, MM. Benoît Huré, Daniel Laurent, Alain Le Vern, Jean-François Mayet, Stéphane Mazars, Robert Navarro, Charles Revet, Roland Ries, Yves Rome, Henri Tandonnet, André Vairetto, René Vestri.

Voir le(s) numéro(s) :

Première lecture : 150, 199 et T.A. 17

Nouvelle lecture : 338, 579 et T.A. 80

Première lecture : 19, 51, 70 et 19 (2012-2013)

Commission mixte paritaire : 245 (2012-2013)

Nouvelle lecture : 270 (2012-2013)

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Dans l'attente du projet de loi de programmation pour la transition énergétique, qui après la tenue d'un débat national, sera présenté par le Gouvernement à l'été 2013, la réforme plus ponctuelle de la tarification énergétique s'est trouvée engagée sous la forme d'une proposition de loi, déposée le 6 septembre 2012 par le président de la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale, François Brottes.

Cette « proposition de loi instaurant une tarification progressive de l'énergie » était initialement limitée à la mise en place d'un mécanisme de bonus-malus sur les consommations domestiques de gaz et d'électricité, accompagnée d'une extension des tarifs sociaux de l'énergie.

Au cours de l'examen en commission, puis de la discussion en séance publique du 26 septembre au 4 octobre 2012 à l'Assemblée nationale, le champ de ce texte s'est trouvé considérablement élargi par les députés, au point de justifier un changement de son intitulé initial en celui de « proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre ».

Votre commission du développement durable, des infrastructures, de l'équipement et de l'aménagement du territoire, avait alors décidé de se saisir pour avis des quatre articles nouveaux relatifs à l'énergie éolienne, ainsi que des deux articles nouveaux relatifs à la tarification de l'eau, que la commission des affaires économiques lui a délégués au fond.

Toutefois, lors de son examen en séance publique, le Sénat, suivant la commission des affaires économiques qui avait conclu au dépôt d'une motion d'irrecevabilité, a adopté celle-ci le 30 octobre 2012, conduisant au rejet du texte.

Après l'échec de la commission mixte paritaire, l'Assemblée nationale a adopté le 17 janvier 2013, en nouvelle lecture, une version modifiée de la proposition de loi, qui a été transmise au Sénat.

L'Assemblée nationale a, notamment, rectifié à nouveau le titre de la proposition de loi. En effet, les articles relatifs à l'énergie éolienne et à la tarification de l'eau introduits en première lecture ne présentant aucun lien direct avec l'objet initial du texte, il existait un risque que ces articles soient considérés comme des cavaliers législatifs. La modification du titre de la proposition de loi permet donc d'expliciter son objet et d'intégrer les ajouts apportés en cours de discussion au texte. Il s'agit désormais d'une « proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l'eau et sur les éoliennes ».

Votre commission a décidé de se saisir pour avis en nouvelle lecture des mêmes six articles qu'en première lecture.

I. LA PREMIÈRE LECTURE DE LA PROPOSITION DE LOI AU SÉNAT

A. LA POSITION ADOPTÉE PAR LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE SUR LE TEXTE ISSU DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Les dispositions relatives à l'énergie éolienne et à la tarification de l'eau que comporte la présente proposition de loi y ont été introduites par voie d'amendements, en séance publique, au cours de la première lecture à l'Assemblée nationale, soit par le Gouvernement, soit par le rapporteur et auteur du texte.

1. Sur l'énergie éolienne
a) Suppression des zones de développement de l'éolien

L'article 12 bis, qui résulte d'un amendement du Gouvernement, tend à supprimer les zones de développement de l'éolien (ZDE), dans lesquelles les installations éoliennes doivent être implantées pour bénéficier de l'obligation d'achat à un tarif favorable de l'électricité qu'elles produisent.

En première lecture, votre commission pour avis avait considéré que l'accumulation de procédures administratives largement redondantes aboutit à renchérir le coût des projets d'installations éoliennes, à allonger déraisonnablement leurs délais de développement et, surtout, à les fragiliser juridiquement.

Elle avait donc estimé possible et souhaitable de supprimer les ZDE, comme le propose cet article. Elle avait notamment constaté que cette mesure de simplification ne prive pas les communes concernées de leur implication dans les projets de parcs éoliens.

Certes, les communes ne seront plus à l'initiative des ZDE, comme dans le droit actuel. Mais elles seront consultées en amont, lors de l'élaboration du schéma régional éolien. Les communes et les établissements publics intercommunaux concernés par les « zones favorables » pourront adapter en conséquence leurs plans locaux d'urbanisme ou leurs schémas de cohérence territoriale. En aval, elles seront consultées lors de la double instruction :

- de la demande d'autorisation au titre des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE) ;

- de la demande de permis de construire, instruite par le préfet en dérogation au droit commun de l'urbanisme pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie.

Le périmètre de l'enquête publique que comporte la procédure ICPE est, pour les éoliennes, d'un rayon de six kilomètres, dans lequel toutes les communes doivent se prononcer par délibération de leur conseil municipal. De même, toutes les communes et les établissements publics intercommunaux limitrophes doivent être consultés pour avis lors de l'instruction de la demande de permis de construire. Il convient de souligner que les considérations relatives à l'impact paysager seront prises en considération à la fois au niveau du SRE, qui identifie a priori les paysages incompatibles avec l'implantation d'éoliennes, et au niveau de l'autorisation ICPE, dont l'étude d'impact apprécie très concrètement l'insertion paysagère des installations projetées.

b) Dérogations à la loi littoral en faveur des installations éoliennes

L'article 12 ter, qui résulte d'un amendement du Gouvernement, tend à autoriser le passage en souterrain, dans les sites et espaces remarquables du littoral, des canalisations de raccordement aux réseaux de transport et de distribution d'électricité des éoliennes en mer.

L'article 12 quater, qui résulte d'un amendement du Gouvernement, tend à autoriser, dans les communes littorales des départements d'outre-mer, l'implantation d'éoliennes terrestres en dérogation au principe d'urbanisation en continuité des agglomérations et villages existants.

Votre commission pour avis avait estimé acceptables les dérogations apportées par ces deux articles aux règles protectrices du littoral, en faveur des installations éoliennes, dans la mesure où ces dérogations apparaissent limitées et bien encadrées.

c) Suppression de la règle des cinq mâts minimum par parc éolien

L'article 15, qui résulte d'un amendement du rapporteur de l'Assemblée nationale, tend à supprimer l'obligation pour les parcs éoliens de comporter au minimum cinq éoliennes.

Votre commission pour avis s'était déclarée favorable à la suppression de la règle dite « des cinq mâts », qui s'applique avec une rigidité préjudiciable au développement de l'énergie éolienne, l'impact paysager des installations éoliennes pouvant être apprécié dans le cadre des procédures ICPE et du permis de construire. Elle avait simplement proposé, dans un souci de cohérence rédactionnelle de l'ensemble du texte, de regrouper les dispositions de l'article 15 avec celles d'article 12 bis.

2. Sur la tarification de l'eau
a) Le dispositif issu du vote en première lecture

L'article 13 de la proposition de loi, inséré dans le texte à l'initiative du Gouvernement, vise à compléter le droit en vigueur pour prévoir explicitement la tarification sociale de l'eau. Certaines collectivités territoriales ont d'ores et déjà institué un tel système de tarification, mais les fondements juridiques de ces dispositifs restent fragiles.

En modifiant l'article L. 2224 12-1 du code général des collectivités territoriales, l'article 13 ouvre la possibilité pour les collectivités organisatrices du service public de l'eau de moduler les tarifs pour les ménages, en fonction des revenus ou de la composition du foyer.

L'article 14 prévoit le lancement d'une expérimentation nationale, sur cinq ans, permettant aux collectivités territoriales de mettre en place un système de tarification sociale de l'eau fondé sur des critères tels que les revenus, la composition du ménage, la perception d'une aide au paiement des factures ou encore d'une aide à l'accès à l'eau. Cette expérimentation, dont le suivi et l'évaluation sont prévus en détail, doit permettre de déterminer si une extension du dispositif de tarification sociale à l'échelle nationale est souhaitable.

b) La position de votre commission pour avis

Votre commission a considéré que ces deux articles constituent une avancée importante pour la mise en place de dispositifs de tarification sociale de l'eau en France. Aujourd'hui, l'accent est essentiellement mis sur le volet curatif de la politique de l'accès à l'eau, avec les aides aux impayés par le biais des Fonds Solidarité Logement départementaux et les aides à l'accès à l'eau. Peu de dispositifs interviennent dès la facturation du service à l'usager. Cette lacune est désormais comblée avec la présente proposition de loi.

Votre commission avait estimé que l'article 13 était de nature à permettre, en toute sécurité, la mise en place de dispositifs de tarification sociale par les collectivités territoriales organisatrices du service public de l'eau, en complétant utilement le code général des collectivités territoriales de manière à permettre l'intégration de considérations sociales dans la structure tarifaire. Le droit d'accès à l'eau potable, dans des conditions économiquement acceptables par tous selon la catégorie d'usagers, ménages compris, doit devenir plus effectif.

Votre commission avait également insisté sur la nécessité de laisser libre choix aux collectivités territoriales quant aux modalités pratiques de mise en oeuvre de cette tarification sociale, et notamment quant au critère de détermination des catégories d'usagers (ressources financières, nombre de personnes composant le ménage), conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales.

A l'article 14, votre commission avait souligné que le recours à une expérimentation sur cinq ans était une solution de sagesse.

Le service public de l'eau est structurellement différent du service public de l'énergie. Tandis que le nombre d'acteurs est globalement réduit dans le domaine de l'énergie, l'eau et l'assainissement mobilisent près de 33 000 services en France. Les spécificités géographiques justifient en outre des différences de tarifs parfois importantes. Enfin, un grand nombre de personnes ne sont pas abonnées directement au service de l'eau, lorsqu'elles habitent en logements collectifs. Toutes ces distinctions rendent préférable une approche locale et différenciée de la mise en place d'une tarification sociale de l'eau, approche permise par le système de l'expérimentation.

Votre commission avait jugé opportun, sur suggestion de votre rapporteur, de proposer un report de la date limite de dépôt des demandes d'expérimentation au 31 décembre 2014. De cette manière, les équipes municipales issues des élections de mars 2014 pourraient avoir accès, si elles le souhaitent, à l'expérimentation. Un amendement de cohérence proposé par votre rapporteur et adopté par votre commission avait en conséquence repoussé d'un an les dates de remise des rapports prévues à l'article 14.