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Projet de loi relatif à l'enseignement supérieur et à la recherche

12 juin 2013 : Enseignement supérieur et recherche ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

A. UN BESOIN IMPÉRATIF DE CLARIFICATION ET DE COORDINATION DANS LE PAYSAGE FRANÇAIS DE LA RECHERCHE ET DE SA VALORISATION

Notre pays dispose assurément de chercheurs de talents et d'entreprises de qualité, qui constituent un terreau fertile pour alimenter l'innovation et la croissance. Cependant, la multitude d'acteurs qu'il comporte en ces domaines n'est pas animée par une cohérence d'ensemble, ce qui nuit in fine à leur efficacité dans un paysage de la recherche très largement globalisé.

1. Une complexité croissante devenue aujourd'hui ingérable

Dans son rapport pour avis sur la loi de finances pour 20132(*), votre rapporteure pour avis avait longuement insisté sur un constat général unanimement partagé par les acteurs du secteur : « l'organisation institutionnelle de la recherche publique et du soutien à la recherche privée est d'une complexité sans nom ».

Ainsi qu'elle l'y indiquait, cette situation extrême s'explique « par la création et la sédimentation progressive, au fil du temps, d'innombrables structures dont l'utilité et l'existence même ne sont jamais remises en cause ». La recherche française, concluait votre rapporteure, « ressemble désormais à un millefeuille que personne n'a voulu prendre le risque d'alléger ».

Ce constat, désormais consensuel, s'est cristallisé lors des Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche dans la formule, portée par son rapporteur général, M. Vincent Berger, de « mikado institutionnel », qui rend bien compte d'un empilement des structures dépourvu de logique d'ensemble.

C'est ainsi que les dernières lois de 2006 et 2007 relatives à la recherche et à l'enseignement supérieur ont créé de nouvelles structures, telles que les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), les réseaux thématiques de recherche avancée (RTR), l'Agence nationale de la recherche (ANR) et l'agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement (AERES).

Initié en 2010, le programme « investissements d'avenir » (PIA) en « rajoutait une couche » avec les Idex, Labex, Equipex, initiatives d'excellence en formations innovantes (IDEFI), instituts hospitalo-universitaires (IHU), instituts de recherche technologique (IRT), instituts d'excellence énergies décarbonées (IEED) et sociétés d'accélération du transfert de technologies (SATT).

Même si les structures et dispositifs ainsi créés visaient, pour certains, à opérer des regroupements entre entités disparates, le paysage de la recherche et du transfert était devenu totalement illisible, y compris par ses praticiens et spécialistes.

2. A la recherche d'un pilote dans l'avion de la recherche

L'extrême complexité de l'organisation de la recherche dans notre pays se trouve aggravée par la faiblesse de la gouvernance, et ceci à tous les niveaux, national comme territoriaux.

Le précédent gouvernement a certes adopté, fin 2009, une stratégie nationale de recherche et d'innovation (SNRI) pour la période 2009-2012. Porteuse d'une démarche concertée et raisonnée pour mieux s'inscrire dans la compétition scientifique et économique mondiale, cette stratégie était élaborée autour de trois grandes thématiques : la santé, le bien-être, l'alimentation et les biotechnologies ; l'urgence environnementale et les écotechnologies ; l'information, la communication et les nanotechnologies.

Cette SNRI a eu le mérite de mobiliser les nombreux acteurs autour d'une approche partagée et de leur faire prendre conscience de la nécessité de mieux s'organiser. D'un point de vue opérationnel, 29 propositions en étant issues ont été portées par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR) devant le PIA.

Malgré ces avancées, cette initiative n'a pas totalement satisfait les attentes de ses promoteurs. L'État n'a pas assumé le rôle d'impulsion et de coordination qu'il s'était assigné, tandis que les priorités définies dans le cadre de la SNRI se sont trouvées diluées dans des objectifs plus larges, et que l'ANR étendait ses financements à des projets qui n'avaient plus rien de stratégique.

A un niveau plus territorialisé, les PRES devaient être les lieux de la coordination entre universités, grandes écoles et organismes de recherche, mais leur efficacité s'est avérée fort variable selon les cas. La Cour des comptes, dans son rapport annuel pour 2011, faisait ainsi état d'un bilan modeste du dispositif au regard des attentes suscitées.

Les pôles de compétitivité devaient quant à eux permettre de rapprocher la recherche de ses débouchés en aval, mais un récent rapport d'évaluation du commissariat général à l'investissement (CGI)3(*), qui les administre, faisait état d'incertitudes quant à l'organisme le mieux à même d'en assurer le pilotage : Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), Agence d'évaluation de la recherche dans l'enseignement supérieur (AERES), nouvelle agence de « sages »...

3. Un système d'évaluation encore perfectible

Le système d'évaluation français a longtemps été marqué par son éclatement et son manque relatif de crédibilité. Le rapport de trois de nos collègues de la commission spéciale sur la loi de programme pour la recherche de 20064(*) relevait ainsi l'existence de neuf instances d'évaluation. Leur activité était, pour nombre d'entre elles, insuffisamment rigoureuse et réalisée majoritairement ex ante. En outre, elle variait assez substantiellement selon qu'elle portait sur de la recherche fondamentale ou appliquée.

La création de l'AERES par la loi précitée a marqué une évolution positive dans les démarches d'évaluation de la recherche française. D'un point de vue quantitatif, l'Agence a, depuis sa création, évalué pas moins de 250 établissements, 4 000 programmes universitaires et 3 000 unités de recherche.

Agence administrative indépendante, l'AERES a par ailleurs clarifié l'organisation de l'évaluation de notre pays en se substituant à l'ensemble des structures l'ayant précédée. Elle a homogénéisé les procédures d'évaluation tout en les professionnalisant, se rapprochant ainsi des standards internationaux. Ces avancées lui ont permis de se voir octroyer une accréditation au niveau européen et d'obtenir un début de renommée à l'international.

Au-delà de ces points positifs, qu'il convient de reconnaître, le système français d'évaluation de la recherche a continué à être critiqué. Les Assises de l'enseignement supérieur et de la recherche ont servi de réceptacle à ces remontrances, certaines allant jusqu'à demander la suppression pure et simple de l'AERES.

Comme le souligne le député Jean-Yves Le Déaut dans son rapport au Premier ministre, « les chercheurs et enseignants-chercheurs s'estiment victimes « d'un trop plein » d'évaluations et de tracasseries administratives qui leur interdisent de se consacrer à leur coeur de métier ».

Ils sont en effet évalués au titre de l'activité de leur laboratoire ou de leur unité de recherche, mais également au titre de leurs demandes de fonds. Ils le sont à la fois par l'AERES, mais aussi de plus en plus par des comités d'experts internationaux que les grands organismes de recherche mettent progressivement en place.

L'AERES, pour ce qui la concerne, se voit reprocher un trop grand éloignement de l'objet de ses évaluations. Donnant peu de place à la représentation élue, elle ne ferait pas assez usage de la possibilité qu'elle a de s'appuyer sur les établissements et organismes selon des procédures qu'elle a validées, ainsi que le souhaiteraient de nombreux organismes de recherche.

En outre, l'Agence est critiquée pour l'assimilation de ses évaluations à de quasi sanctions, dont la publication in extenso est susceptible d'humilier les scientifiques vis-à-vis de leurs pairs, ou tout au moins de les décourager. Une dérive est par ailleurs pointée dans le fait que ses conclusions porteraient de plus en plus sur l'opportunité des activités de recherche, tandis que lesdites activités en elles-mêmes seraient moins sujettes à une véritable évaluation scientifique de long terme.

4. Une insuffisante utilisation des fonds européens pour la recherche

Dans la logique de la stratégie de Lisbonne, qui visait à augmenter de 2 à 3 % du produit intérieur brut (PIB) l'effort de recherche et développement (R&D) en 2010, la Commission a adopté l'agenda stratégique Horizon 2020 fin 2011.

Constituant le 8ème programme-cadre pour la recherche et le développement (PCRD) dans l'Union, et succédant ainsi au 7PCRD (2007-2013), cet agenda est doté d'un budget de 80 milliards d'euros sur la période 2014-2020. Regroupant pour la première fois les programmes de recherche et d'innovation européens dans un seul programme-cadre, ses priorités portent sur l'excellence scientifique, la primauté industrielle et les défis sociétaux, autant d'attentes correspondant aux compétences des acteurs français.

Encore faudra t-il que notre pays sache tirer pleinement parti des opportunités de financement ouvertes par ce nouveau PCRD. Le précédent a en effet été marqué pour nos chercheurs par une sous-utilisation des crédits ouverts par l'Union dans ce cadre. Ainsi, notre taux de retour dans les projets du dernier PCDRT européen est tombé à 11,4 %, contre 16 % au précédent, et ce alors que nous sommes, avec 16 %, le deuxième contributeur aux recettes de l'Union, derrière l'Allemagne.

Les explications sont à chercher du côté d'un manque de temps et de moyens de nos chercheurs pour répondre à la multiplication des appels d'offre au niveau européen, occupés qu'ils sont déjà à postuler à des appels à projets nationaux souvent longs et complexes à gérer. Il en résulte des pertes de financement pour nos chercheurs, mais aussi un affaiblissement de notre position en Europe. Ceci est d'autant plus regrettable que notre pays enregistre un taux de réussite supérieur à la moyenne européenne, se situant même devant l'Allemagne.

L'Agenda stratégique pour la recherche, le transfert et l'innovation, France Europe 2020 vise justement à renforcer le dispositif national d'accompagnement des équipes françaises sur les projets européens. Cela passe par le déploiement de points de contact nationaux (PCN) chargés de sensibiliser les porteurs de projets potentiels sur les opportunités de financement, ou encore par le positionnement d'experts français dans les panels d'experts ou panels d'évaluateurs d'Horizon 2020.

5. Une insuffisante valorisation des résultats de la recherche dans le champ économique

La France est traditionnellement affectée par une coupure entre le monde de la recherche fondamentale et celui de la recherche appliquée, ou technologique. Il y a, dans notre pays, loin de la transformation d'une invention en innovation. Ainsi, comme l'a souligné le rapport confié par le Gouvernement à MM. Jean-Pierre Beylat et Pierre Tambourin afin d'optimiser le système de transfert et d'innovation en France5(*), il nous faut aujourd'hui « faire évoluer le logiciel de la pensée des chercheurs publics afin de faire émerger une culture du transfert et de l'innovation ».

Ce constat converge avec celui de nos collègues Jean-Yves Le Déaut et Claude Birraux dans leur rapport, fait au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST), sur l'innovation à l'épreuve des peurs et des risques6(*). Il y est indiqué que le « très bon niveau de notre recherche ne trouve qu'un écho limité dans la création de produits, de services, de méthodes, de procédés ». Ceci s'explique par de multiples facteurs.

Tout d'abord, et comme le note le rapport, la « cassure » très nette, dans notre pays, entre universités et grandes écoles a fait que les premières, veillant souvent à conserver la pureté théorique de leurs enseignements, ne s'intéressaient traditionnellement que peu au monde économique alors que les secondes, plus proches des entreprises, ne menaient quasiment pas d'activités de recherche.

Ensuite, la recherche privée, quoiqu'en progression régulière et représentant une part majoritaire de l'effort global de R&D national, reste en deçà de ce qu'elle est dans d'autres pays. Ramenée au PIB, elle était ainsi d'environ 1,4 % dans notre pays en 2009, contre presque 2 % en Allemagne et plus aux États-Unis ou dans les États membres du Nord de l'Europe.

Or, comme le faisait justement valoir un rapport d'inspection de 20067(*), la faiblesse de l'effort de R&D privée constitue un « facteur défavorable au dynamisme de la valorisation de la recherche, car elle affecte directement l'intensité des liens entre les entreprises et la recherche publique et limite l'accès de cette dernière aux sources de financement privé »

La ministre elle-même, lors de la discussion générale du texte à l'Assemblée nationale, a reconnu les handicaps de la France en ce domaine. « Notre point faible », a-t-elle concédé, « c'est la transformation de l'invention de laboratoire en innovation industrielle ou de services, dans le but de créer des emplois ».

80 % des créations d'emplois en Europe sont pourtant fondées sur ce transfert porteur d'innovation. Selon la ministre, la part de notre recherche technologique - outil privilégié du transfert de la recherche vers l'industrie - est inférieure à 10 % de la dépense intérieure de recherche et développement, alors qu'elle dépasse 20 % en Allemagne, au Japon, aux États-Unis, en Corée et en Israël.

Des efforts ont cependant été réalisés par les différents gouvernements qui se sont succédé ces dernières années, en vue de mieux associer l'univers de la recherche et celui de l'entreprise. Les 71 pôles de compétitivité labellisés depuis 2004 permettent ainsi d'associer, sur un territoire de proximité, des établissements de recherche et des entreprises afin de mutualiser les moyens et d'établir des partenariats de R&D. De la même façon, le financement sur projet, dans le cadre de l'ANR, a obligé structures publiques et privées à s'entendre de manière à maximiser leurs chances de succès suite aux appels d'offre.

Le PIA a permis la mise en place de structures de valorisation spécifiques, associant entreprises et universités : les SATT, dont la réussite a d'ailleurs été soulignée lors des auditions. Certains organismes de recherche, de leur côté, ont développé des filiales se consacrant au transfert, telles que Inserm-transfert pour l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), Inra-transfert pour l'Institut national de la recherche agronomique (Inra) ou encore coValliance pour l'alliance Aviesan. Enfin, on citera l'importance du réseau des 34 instituts Carnot, qui développent une recherche partenariale avec des acteurs socio-économiques en vue de répondre à leurs besoins d'innovation.

Il n'en reste pas moins que les liens entre le monde universitaire et celui de l'industrie restent très perfectibles. La ministre vient d'ailleurs, suite au rapport Beylat-Tambourin, de prendre une quinzaine de mesures relatives au transfert, qui devraient se traduire par des décrets ou circulaires intégrés dans un livre devant être rattaché à la loi.


* 2 Tome VII, recherche et enseignement supérieur ; rapport pour avis n° 149 (2012-2013) présenté par Mme Valérie Létard au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2013.

* 3 Évaluation ex post du programme d'investissement d'avenir : un dispositif à construire, rapport de MM. Jean-Louis Levet Claude Mathieu au nom du CGI, 2013.

* 4 Rapport n° 121 (2005-2006) de MM. Maurice Blin, Henri Revol et Jacques Valade au nom de la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi de programme pour la recherche.

* 5 L'innovation, un enjeu majeur pour la France - Dynamiser la croissance des entreprises innovantes, rapport de MM. Jean-Luc Beylat et Pierre Tambourin, avril 2013.

* 6 L'innovation à l'épreuve des peurs et des risques, rapport n° 286 (2011-2012) de l'OPECST fait par MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut.

* 7 Rapport n° 2006-M-016-01 sur la valorisation de la recherche de l'Inspection générale des finances et de l'Inspection de l'administration de l'éduction nationale et de la recherche.