EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 8 cotobre 2013, la commission procède à l'examen du rapport pour avis sur le projet de loi n° 851 (2012-2013) pour l'accès au logement et un urbanisme rénové.
M. Raymond Vall , président . - Nous examinons le rapport pour avis de Jean-Luc Fichet sur le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (Alur), dont le titre IV comprend un ensemble de mesures visant à accroître l'effort de construction de logements tout en freinant l'artificialisation des sols et en luttant contre l'étalement urbain.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - Notre commission s'est saisie pour avis du projet de loi Alur, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 septembre dernier. Son titre IV modernise les documents d'urbanisme et de planification, notamment pour prévenir la consommation excessive des espaces naturels, agricoles et forestiers - préoccupation constante de notre commission, compétente en matière d'aménagement du territoire et donc de planification de l'espace.
Une première série de dispositions modifie les documents de planification et d'urbanisme. Les députés les ont fait précéder de trois articles. L'article 58 AA reporte d'un an, au 1 er janvier 2017, la date à laquelle les plans locaux d'urbanisme (PLU) devront avoir été révisés pour intégrer les dispositions de la loi Grenelle II. L'article 58 A soumet à autorisation préfectorale les ouvrages, plantations, constructions, excavations et clôtures situés en bordure des ouvrages de protection de la Loire. L'article 58 B confie au préfet compétence pour délivrer des autorisations d'affectation des sols et d'utilisation du domaine public fluvial préalablement à la réalisation d'ouvrages sur les bords de la Loire.
L'article 58 modernise le régime du Schéma de cohérence territoriale (SCoT). Clé de voûte du projet de loi en matière de planification stratégique, il clarifie la hiérarchie des normes en confortant le rôle intégrateur du SCoT, ce qui devrait faciliter la vie de nombreux élus. Il renforce également le principe de l'urbanisation limitée en l'absence de SCoT, afin d'accroître le maillage territorial. De nombreuses mesures techniques faciliteront l'articulation du SCoT avec les documents existants, PLU ou chartes des parcs naturels régionaux. L'Assemblée nationale a reporté au 1 er janvier 2017 les délais de mise en conformité des SCoT avec la loi Grenelle II et l'application de la règle de l'urbanisation limitée à toutes les communes. L'article 58 ter donne un cadre juridique aux démarches d'inter-SCoT. L'article 59, qui porte sur les habitats mobiles ou démontables, clarifie la situation juridique des yourtes : il pose le principe d'un pastillage en zone naturelle ou agricole permettant d'y implanter ce type de résidence à condition que leur autonomie vis-à-vis des réseaux d'eau, d'électricité et d'assainissement puisse être prouvée. L'article 60 modernise la carte communale en élargissant le champ d'application de l'évaluation environnementale, en renforçant le rôle du conseil municipal dans sa gouvernance et en sécurisant les conséquences des évolutions de périmètre.
L'article 61 prévoit le transfert automatique de la compétence d'application du droit des sols aux maires, au plus tard le 1 er janvier 2017. À compter du 1 er juillet 2015, le seuil de mise à disposition gratuite des services de l'État est abaissé de vingt à dix mille habitants pour les EPCI compétents : les communes compétentes de moins de dix mille habitants ne pourront plus en bénéficier si elles appartiennent à un EPCI de plus de dix mille habitants. L'article 62 entérine la disparition des plans d'occupation des sols (POS) qui deviendront caducs s'ils n'ont pas été transformés en PLU avant le 31 décembre 2015. En cas de caducité, c'est le règlement national d'urbanisme (RNU) qui s'appliquera.
Mesure-phare du texte, l'article 63 transfère aux communautés de communes et d'agglomération la compétence en matière de PLU. En complément, l'article 64 modernise le PLU intercommunal (PLUI). Long et complexe, cet article comprend de nombreuses mesures, dont celle visant à mieux intégrer le PLUI, le programme local de l'habitat (PLH) et le programme de déplacements urbains (PDU). La gouvernance et l'évaluation du PLUI sont modernisées. Le régime juridique du PLU est également sécurisé. Désormais, le juge administratif pourra surseoir à statuer pour permettre une régularisation en cours d'instance en cas de vice de forme ou de procédure. Il pourra également prononcer une annulation partielle du PLU. Ces mesures devraient alléger le risque de contentieux qui pèse sur les PLU. L'article 64 bis , qui résulte d'un amendement du rapporteur pour avis de la commission du développement durable de l'Assemblée nationale, instaure une commission de conciliation départementale en matière d'élaboration des documents d'urbanisme.
Le chapitre suivant est consacré à la lutte contre l'étalement urbain et la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers. L'article 65 prévoit que les rapports de présentation du SCoT et du PLU comportent une analyse du potentiel de densification des zones urbanisées, et enserre dans un délai de neuf ans l'ouverture effective à l'urbanisation des zones à urbaniser. L'article 66 supprime une possibilité de dérogation au principe de constructibilité limitée qui était offerte aux communes menacées par le risque de diminution de leur population, et élargit le champ d'intervention de la commission départementale des espaces agricoles. Les députés ont redéfini les missions des agences d'urbanisme et autorisé une dérogation à la règle d'urbanisation dans les zones de montagne pour les terrains en friche. L'article 66 bis étend l'accès aux données foncières détenues par l'administration fiscale aux divers acteurs de l'aménagement urbain. L'article 67 rendait obligatoire l'élaboration d'un règlement local de publicité lorsque l'interdiction de construire est levée dans la bande des 100 ou 75 mètres le long des routes à grande circulation ; les députés l'ont supprimé, pour des raisons que j'estime erronées.
Le chapitre suivant est consacré au développement de l'offre de construction. L'article 69 prévoit que les établissements publics fonciers locaux peuvent intervenir pour lutter contre l'étalement urbain, promouvoir le développement durable, et contribuer à la préservation des espaces naturels et agricoles. L'article 73, relatif au PLU, supprime la possibilité de fixer des coefficients d'occupation des sols et des superficies minimales pour les terrains constructibles afin d'encourager la densification, et encadre la possibilité de définir, en zones naturelles et agricoles, des secteurs pouvant être bâtis, dits « pastilles ».
L'article 80 prévoit que, dans les communes qui ne sont couvertes par aucun document d'urbanisme, les projets soumis à permis d'aménager ou de construire sont mis à disposition du public lorsque l'autorité environnementale décide qu'il n'est pas nécessaire de réaliser une étude d'impact. L'article 81 institue une procédure particulière de participation du public pour les directives territoriales d'aménagement et de développement durable et précise les modalités de participation du public pour les unités touristiques nouvelles en zone de montagne, ainsi que pour les aménagements légers dans les espaces remarquables du littoral. L'article 82 prévoit une procédure facultative de concertation, à l'initiative du maître d'ouvrage ou de l'autorité compétente, pour statuer sur la demande de permis de construire ou d'aménager. L'article 85 enfin, résultant d'un amendement du Gouvernement, étend aux bâtiments industriels l'obligation d'équiper les places de stationnement en équipements pour la recharge de véhicules électriques ou hybrides.
Sur ce dispositif, je vous propose quatre séries d'amendements. La première concerne le renforcement de la planification stratégique. Si je suis favorable au principe du SCoT intégrateur -les élus qui élaborent leur PLU n'auront plus qu'un seul document à examiner, ce qui simplifiera leur tâche-, je propose néanmoins quelques compléments aux aménagements apportés par l'Assemblée nationale. La première mesure concerne les « zones blanches » : lorsqu'une commune se retire d'un SCoT sans en intégrer un nouveau, elle ne sera pas soumise au principe d'urbanisation limitée, pour éviter le gel des projets en cours, mais cette exception sera limitée à six ans à compter de la date du retrait. La deuxième mesure permet à un établissement public porteur de SCoT, dans l'attente de son approbation, d'exprimer un avis sur les dérogations au principe d'urbanisation limitée accordées par le préfet. La troisième prévoit que le délai d'un an prévu pour mettre les PLU en compatibilité avec le SCoT ne commence à courir qu'à partir du moment où le SCoT est effectivement devenu exécutoire. La quatrième mesure généralise l'interdiction de délivrer une autorisation d'exploitation commerciale ou cinématographique en l'absence de SCoT. La cinquième mesure impose la végétalisation des aires de stationnement affectées aux bâtiments commerciaux construites après le 1 er juillet 2014, à l'instar du parking du Zénith à Strasbourg ; cette végétalisation limite les risques d'inondation et rend la densification des villes plus supportable. Je vous propose enfin de supprimer l'article 58 ter sur les démarches inter-SCoT, qui sont d'ores et déjà mises en oeuvre de façon volontaire et spontanée sur de nombreux territoires. Inutile d'accroître la complexité : va-t-on devoir parler d'inter-inter-SCoT ?
La deuxième série d'amendements concerne les documents d'urbanisme. Pour éviter le gel des projets en cours en cas d'annulation contentieuse d'un PLU, un amendement à l'article 62 déroge à la règle de caducité et revient temporairement au POS antérieur.
Sur la question du PLU intercommunal (PLUI), je vous propose un amendement de compromis. Nous sommes tous d'accord sur le fait que le PLUI est un excellent outil. Ma conviction est qu'à terme, toutes les communes l'adopteront. Mais le dispositif contraignant prévu par le projet de loi envoie un mauvais signal aux maires qui peuvent légitimement se sentir découragés et démobilisés. Ce serait une grave erreur de se priver de leur compétence d'ingénierie territoriale, gratuite de surcroît. Le caractère obligatoire de cette démarche pose problème ; le délai me paraît précipité, deux ans à peine après l'entrée en vigueur de la loi Grenelle II. Je vous propose donc de revenir à des dispositions moins contraignantes. L'idée du PLUI est acceptée par tous, même par l'Association des maires ruraux de France : son président m'a indiqué que l'idée lui convenait, mais qu'il était gêné par le délai imposé. Je vous propose donc de donner à l'EPCI la capacité d'engager un débat sur le PLUI, mais en introduisant une minorité de blocage avec des seuils très bas : 25% des communes adhérentes représentant 10% de la population ou l'inverse. L'EPCI pourra se ressaisir de cette question à chaque révision d'un PLU, ce qui laisse aux maires la possibilité de changer d'avis.
Une troisième série d'amendements reprend certaines des propositions de la mission d'information sur la loi Littoral actuellement conduite par Odette Herviaux et Jean Bizet. Il s'agit de créer une charte régionale d'aménagement, pour une gestion décentralisée de la loi Littoral, conforme à son esprit d'origine. Un autre amendement encadre, de manière très mesurée, l'urbanisation dans les dents creuses des hameaux, notamment dans les zones rétro-littorales.
La quatrième série d'amendements concerne la lutte contre l'étalement urbain et l'incitation à densifier les agglomérations existantes. Un amendement à l'article 66 supprime la disposition, introduite par l'Assemblée nationale, autorisant les communes de montagne à déroger à la règle de constructibilité limitée pour rendre constructibles les terrains en friche depuis plus de dix ans. Il me semble que l'objectif de contrôle de l'urbanisation doit être encore plus strict en montagne qu'ailleurs. Un amendement à l'article 67 rétablit l'obligation faite à la commune d'élaborer un règlement local de publicité (RLP) lorsqu'elle lève l'interdiction de construire dans la bande des 100 ou 75 mètres le long des routes à grande circulation. Il n'y a pas de risque de RLP portant sur les zones hors agglomération, le RLP ne pouvant porter que sur les zones urbanisées ou avoisinant les centres commerciaux hors agglomérations.
Enfin, un amendement portant article additionnel introduit une importante réforme du droit des sites et sols pollués, à laquelle l'administration travaille depuis quatre ans et qui m'a été présentée lors des auditions. La réhabilitation des friches industrielles, qui est l'une des clés de la densification de l'habitat urbain, implique une maîtrise du risque de pollution des sols et un traitement de ceux-ci lorsque la pollution est avérée. Le pivot de cette réforme est la création de zones de vigilance des sites et sols potentiellement pollués, qui reposeront sur l'information rendue publique par l'État et seront annexées aux documents d'urbanisme. Ainsi, l'information sera plus aisément accessible aux acquéreurs de terrains et aux aménageurs. L'amendement simplifie également les procédures de réhabilitation des sites et sols pollués pour permettre leur changement d'usage et clarifie les responsabilités.
Je vous suggère de donner un avis favorable à l'adoption de ce texte, sous réserve des amendements que je vous propose sur la partie dont notre commission s'est saisie pour avis.
M. Hervé Maurey . - Le projet de loi Alur est un texte particulièrement indigeste, de 320 pages, qui comporte de nombreuses mesures nocives pour le logement en France. Il y a beaucoup à dire sur les dispositions sur lesquelles nous sommes saisis : désengagement de l'État de l'instruction des permis de construire, confortement des SCoT... Ce fut une erreur de rendre les SCoT opposables, c'est pourquoi je n'avais pas voté la loi Grenelle II alors même que j'étais dans la majorité.
La mesure qui inquiète le plus les élus locaux est le PLUI obligatoire. J'ai relayé la pétition lancée par l'association des maires ruraux de France, qui a recueilli des centaines de signatures. Cette mesure n'est pas anodine. Transférer la compétence d'urbanisme à une autre collectivité de rang supérieur, c'est retirer aux communes leur plus importante compétence. C'est extrêmement grave. Une fois de plus, c'est un mauvais coup porté à la ruralité. Avec la nouvelle répartition des sièges dans les intercommunalités, les communes rurales ont de moins en moins de poids. Le regroupement prévu en 2015 par la loi ne fera que renforcer cet état de choses. On peut donc craindre que demain, le maire n'ait plus son mot à dire sur ce qui se passe dans sa commune : le président de l'intercommunalité pourra lui imposer ses propres décisions. Nous ne pouvons pas laisser faire. Notre rapporteur, qui est comme moi renouvelable, en est bien conscient et propose donc un dispositif qu'on qualifierait en Normandie de « moins pire », avec une minorité de blocage. Mais le mieux serait de ne pas entrer dans ce dispositif.
Mme Duflot s'était justifiée en disant que nombre de collectivités n'ont pas de document d'urbanisme. C'est exact, mais ce n'est pas une raison pour retirer cette compétence aux communes ! Je préfèrerais qu'on oblige les communes à en avoir un, mais certainement pas un PLUI obligatoire.
M. Rémy Pointereau . - Je félicite le rapporteur d'avoir eu le courage de travailler sur un tel projet de loi, qui signe l'arrêt de mort des communes rurales ! Les SCoT étaient déjà une contrainte pour elles. Autour de Bourges, les communes rurales ont été spoliées dans la répartition des permis de construire, qui a été très favorable aux agglomérations. Renforcer les SCoT n'est donc pas judicieux.
Le PLUI est défavorable aux communes rurales. Que leur restera-t-il comme compétence ? L'état-civil ? Les nids de poule sur la voirie communale ? Il restera les mariages, certes... Le désengagement de l'État - qu'on nous a reproché pendant cinq ans - me pose problème. Sa compétence sera reprise par les communautés de communes, qui devront instruire l'ensemble des dossiers, donc recruter des personnels spécialisés, ce qui augmentera leurs coûts alors que leurs dotations sont en baisse... Que devient le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales ? L'AMF est opposée au transfert automatique et obligatoire des compétences d'urbanisme : elle a raison.
M. Gérard Cornu . - Je compatis à la douleur qui doit être celle du rapporteur d'un texte qui consacre la disparition des communes ! Ses nombreux articles ajoutent des contraintes et des normes et réduisent le pouvoir des maires. Nous avons déjà du mal à susciter des candidatures aux prochaines élections municipales, peut-être la diminution du nombre de communes résoudra-t-elle le problème ! En augmentant les charges pesant sur les intercommunalités, vous consacrez le désengagement de l'État, après nous l'avoir reproché pendant cinq ans. Désengagement de l'État, disparition des communes, à tout le moins diminution des compétences du maire : ce texte nous fait très peur.
Le PLUI vient de loin : déjà, Mme Lebranchu avait voulu le faire, convaincue de la justesse de ses vues. Mme Duflot a la même conviction, mais elle n'a pas la même connaissance du terrain que Mme Lebranchu, qui au moins était une élue locale. Je n'ai rien contre des PLUI fondés sur le volontariat, au contraire : laissons aux élus un espace de liberté ! Ils ont déjà assez de contraintes, et sont capables de décider par eux-mêmes. Le système proposé par le rapporteur est, certes, « moins pire ». Mais il rend possible la coexistence de deux majorités : 25 % des communes représentant 10 % de la population, ou 10 % des communes représentant 25 % de la population. Sans compter qu'avec deux rapporteurs au fond et un gouvernement décidé à passer en force, Jean-Luc Fichet peut-il vraiment imposer son amendement ? Quoi qu'il en soit, plutôt qu'une solution mi-chèvre mi-chou, il faudrait frapper fort, et laisser aux maires la liberté de décider s'ils veulent ou non du PLUI. Beaucoup sont effrayés par ce texte. Nous voterons donc contre ce rapport.
M. Vincent Capo-Canellas . - Je remercie le rapporteur pour son exposé. Nous ne sommes pas saisis de tout le projet de loi, et ce n'est pas simple de se prononcer ainsi sur des articles pris isolément. Nous ne partageons pas la philosophie de ce texte, qui alourdit la règlementation pesant sur un secteur qui a besoin de liberté, de confiance et de stabilité. La situation du logement et du bâtiment nous inquiète : des cris d'alarme se font entendre qui alertent sur la chute massive de la production de logements.
Pouvons-nous trouver un compromis sur le PLUI ? Avec l'amendement de Jean-Luc Fichet, les élus pourront discuter de son principe. Il aurait été plus sécurisant de donner aux conseils municipaux un droit de véto sur la proposition de l'intercommunalité applicable à leur commune. Le sujet est certes moins polémique en zone urbaine qu'en zone rurale : chez nous, nous ressentons le besoin d'une planification.
Et que les zones à urbaniser qui n'ont pas fait l'objet d'une ouverture à l'urbanisation dans un délai de neuf ans après leur création soient automatiquement transformées en zones naturelles, comme le prévoit l'article 65, me semble comporter des conséquences qui n'ont peut-être pas été entièrement évaluées.
M. Michel Teston . - Je rends hommage à la qualité du travail de Jean-Luc Fichet, qui a bien analysé le texte et le contexte du projet de loi. L'Assemblée nationale a adopté l'article 63 qui dote les EPCI de plein droit de la compétence d'urbanisme. Cela suscite de nombreuses réactions parmi les élus ruraux. D'où l'amendement du rapporteur pour avis, qui revient largement sur ce qu'a voté l'Assemblée : les communautés de communes et d'agglomération deviendraient compétentes de plein droit au 1 er janvier 2017 à condition que 25 % des communes représentant au moins 10 % de la population, ou 10 % des communes représentant au moins 25 % de la population ne s'y soient pas opposées dans les trois mois qui précèdent. C'est ce que souhaitent les élus des petites communes, qui pourront ainsi décider elles-mêmes de ce qu'elles feront. Cet amendement respecte le principe de libre administration des communes. Je vous incite donc à adopter ce rapport, qui propose une bonne solution, respectueuse des collectivités locales.
M. Ronan Dantec . - À vous entendre, nous vivons dans un pays merveilleux. C'est oublier qu'il comporte trente-six mille PLU autonomes, consomme l'équivalent d'un département de terres agricoles tous les huit ou neuf ans, que les maires de petites communes y sont confrontés à d'énormes problèmes de désaffection des centre-bourg... Il faut revoir la manière dont nous gérons le logement et l'urbanisme. Cette loi est courageuse, la vivacité des oppositions qu'elle suscite le montre assez. Ces oppositions me semblent assez théoriques. À force de dire sans cesse que la commune est menacée, nous risquons d'accréditer l'idée qu'elle est effectivement condamnée ! Or je ne pense pas qu'elle le soit. Dans l'agglomération nantaise, qui gagne 1 % d'habitants par mandat et manque de grues pour bâtir, il y a un PLUI. Les intercommunalités périphériques demandent à intégrer le SCoT, qui est déjà intégrateur.
Je regrette que le Sénat soit, une fois de plus, sur la défensive. Le rapporteur propose un compromis, mais c'est rester au milieu du gué. Il faut faire le PLUI. Cela ne fera pas disparaître les communes : n'oublions pas que le président de l'intercommunalité est élu par les maires ! Il peut y avoir une déclinaison communale du PLUI, comme dans l'agglomération nantaise. Les directions départementales de l'équipement (DTE) n'ont plus les moyens d'accompagner les petits maires qui se trouvent seuls face aux contraintes...
M. Gérard Cornu . - Les petits maires, cela n'existe pas !
M. Ronan Dantec . - Je parle des maires de petites communes.
M. Charles Revet . - Respectez-les !
M. Ronan Dantec . - Ils sont en difficulté. C'est en niant la réalité qu'on ne les respecte pas. Le logement et la planification sont dans une impasse ; il faut redonner de la cohérence. C'est la logique du SCoT intégrateur et du PLUI. À force de conservatisme, notre pays gaspille ses terres, gâche ses paysages, sans résoudre les problèmes de logement : il faut franchir de nouvelles étapes.
M. Rémy Pointereau . - Et Notre-Dame-des-Landes ?
M. Raymond Vall , président . - Ce n'est pas la polémique d'hier soir sur le vote du projet de loi métropoles qui risque de donner un nouvel élan aux territoires ruraux !
M. Ronan Dantec . - Je n'ai pas voté contre les territoires ruraux.
M. Jean-Jacques Filleul . - Je me félicite que le Sénat ait voté, cette nuit, la création des pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale, avec neuf voix d'avance... J'ai plaidé pour que les élus locaux - dont je suis - puissent se déterminer ensemble. Il faut donner de la souplesse, ce que font les pôles ruraux.
J'ai apprécié le travail du rapporteur, qui fait des compromis - c'est son rôle. Je ne vais pas en faire. Dans l'agglomération tourangelle, nous avons voté il y a quelques jours un SCoT pour une quarantaine de communes. Il y en a de toute taille : les petites n'ont pas été tuées par le SCoT !
M. Charles Revet . - Elles sont en train de l'être.
M. Jean-Jacques Filleul . - C'est faux. Nous avons travaillé sur le SCoT pendant trois ans, en tenant compte des spécificités de chaque commune. C'est un outil formidable de développement et d'intégration de l'ensemble des communes qui en font partie. Les pôles ruraux d'aménagement et de coopération favoriseront également des développements nouveaux et donneront aux pays un rôle majeur.
Je suis un maire et un président d'EPCI constructeur. Mon PLU n'est pas intercommunal, mais tous nos PLU ont été élaborés de concert, avec l'agence d'urbanisme de l'agglomération tourangelle : aucune commune ne s'est vu imposer des choix qu'elle ne partageait pas. Tout président de communauté de communes a pour ambition le développement de son territoire, de l'habitat, de la qualité environnementale. À l'instar du SCoT, le PLUI donnera une vision territoriale dépassant le strict cadre communal.
Il n'est pas honnête de prétendre qu'un PLUI va tuer les communes. Il n'y a pas de « petites » communes, de « petits » maires : tous méritent le respect. Mais il faut accepter que le développement du territoire passe par l'intercommunalité : c'est une grande révolution territoriale, qui n'est pas encore achevée. J'espère ne pas l'entendre à nouveau mise en cause comme elle vient de l'être lors du débat sur les métropoles !
Reste qu'il ne faut pas contraindre les maires : préférons l'incitation à l'obligation...
M. Gérard Cornu . - Nous sommes d'accord !
M. Jean-Jacques Filleul . - D'où le compromis proposé par Jean-Luc Fichet.
Mme Hélène Masson-Maret . - Ce n'est pas suffisant.
M. Jean-Jacques Filleul . - Le climat qui règne actuellement au Sénat n'est guère progressiste, c'est dommage. C'est parce que la communauté de communes gère le droit des sols que les petites communes peuvent délivrer un permis en un mois, dans de bonnes conditions. Je regrette toutefois le désengagement de l'État, et le coût qu'il entraîne pour les petites communes. Je voterai l'amendement du rapporteur, car nous n'avons pas d'autre choix que l'intercommunalité.
M. Charles Revet . - À mon tour de souhaiter la bienvenue à notre collègue maire d'Eu, ville royale qui accueille une collection de portraits des rois de France que j'avais fait rapatrier d'Ecosse à l'époque où j'étais président du conseil général...
Je salue le travail du rapporteur, mais je vois mal la cohérence de ce texte. La France manque de logements, nous dit-on, or ce texte va encore complexifier l'attribution des permis de construire, et le foncier va encore se raréfier ! Après le projet de loi sur la consommation, ce texte habilite à nouveau le gouvernement à procéder par ordonnance : c'est l'article 83. Serions-nous incompétents pour légiférer ?
Les délais prévus pour mettre en conformité les documents d'urbanisme sont intenables. Que se passera-t-il si le POS n'a pas été transformé à temps ?
Les maires sont jaloux de leurs prérogatives en matière d'urbanisme - ce qui ne signifie pas qu'il n'y ait pas besoin de cohérence. Nous achevons un SCoT, dans le cadre du pays, qui accorde à certaines communes un permis de construire par an, pas plus.
M. Jean-Jacques Filleul . - Ce n'est pas le rôle du SCoT !
M. Charles Revet . - L'objectif étant de concentrer l'habitat dans les grands bourgs, le SCoT prévoit la construction de logements à Fécamp - ce port de mer qui entend le rester, disait le Général de Gaulle - où l'on compte 800 logements vides... Dans le même temps, on refuse à certains villages de construire plus d'un logement par an ! Absurde !
À moins que le rapporteur n'accepte de vraies modifications, il nous sera difficile de le suivre...
Mme Esther Sittler . - Élue du monde rurale, je viens d'achever mon PLU, que je me vois mal transformer en PLUI. Pourquoi cet acharnement, en France, à compliquer les choses simples et de bon sens ? Pourquoi ne pas s'en remettre au volontariat ? Quand les élus seront mûrs, ils iront d'eux-mêmes vers le PLUI. Dans mon EPCI, les deux plus grosses communes totalisent à elles seules la majorité des voix ; les huit autres seront obligées de suivre. À aller contre la volonté des élus, on court à l'échec. Qui mieux que le maire sait s'il faut préempter ou pas dans sa propre commune ? De grâce, que l'adhésion reste volontaire !
Quant au désengagement de l'État, je constate qu'il a fait émerger des bureaux d'études dévoués aux communes, aux tarifs raisonnables et à la fraîcheur de vue appréciable.
Mme Hélène Masson-Maret . - Au rapporteur, qui a manifestement beaucoup travaillé pour produire ce rapport touffu, je reprocherai presque un excès de zèle ! Chargée, avec André Vairetto, d'un rapport sur la montagne, j'ai été choquée par l'amendement proposé à l'article 66, qui revient sur le droit des communes à disposer de leur sol. Alors que l'Assemblée nationale avait accepté que les zones de montagne dérogent au principe de constructibilité limitée et que des permis de construire puissent être accordés dans des zones en friche, vous proposez encore une aliénation ! Je connais les souffrances des maires de nos villages de montagne, et je ne peux cautionner un texte qui leur ôte un droit presque constitutionnel sur leur propre territoire. Ces friches sont le résultat de la baisse du pastoralisme, pas de la mauvaise volonté des maires ou des propriétaires ! Ce texte est dangereux pour la montagne, je vous demande d'y réfléchir.
M. Jean Bizet . - Comme M. Filleul, je demande plus de souplesse en matière de PLUI. En tant que président du pays de la Baie du Mont Saint-Michel, je n'en nie pas l'intérêt, mais une mise en oeuvre brutale et coercitive ne peut que crisper les maires. Je souhaiterais que la démarche repose sur le volontariat.
L'amendement du rapporteur portant article additionnel après l'article 58 ter est le fruit des travaux que je mène avec Odette Herviaux. Loin d'être une strate supplémentaire, la charte régionale d'aménagement facilitera l'application parfois délicate de la loi Littoral. Il s'agit de laisser les élus locaux tenir la plume, avec l'État, le conseil régional, le conseil général et après avis des associations ; peut-être pourrions-nous ajouter les chambres consulaires et la section régionale de conchyliculture. Si le conseil régional ne souhaite pas s'en saisir, il pourra être remplacé par une structure ad hoc , présidée par un élu local.
L'amendement sur la densification des dents creuses est cohérent avec la loi de modernisation agricole : si l'on veut économiser l'espace agricole, densifions, de manière rationnelle et cohérente, des espaces qui sont perdus pour tout le monde !
M. Alain Fouché . - Ce texte enlève du pouvoir aux maires des petites communes, qui savent pourtant gérer l'urbanisme. Dans de nombreuses intercommunalités, deux communes ont à elles seules la majorité : on comprend l'inquiétude des huit ou dix autres ! Je préfère l'incitation à l'obligation.
Par ailleurs, je regrette que la publicité le long des routes soit interdite dans la ruralité, même pour mettre en valeur le patrimoine... Il faudra y revenir.
M. Robert Navarro . - J'estime beaucoup Jean-Luc Fichet, dont je salue le travail. L'intercommunalité est une réalité, nous en avons besoin. N'oublions pas que si le Sénat ne dégage pas une forte majorité autour d'une orientation claire, rien ne garantit que l'Assemblée nationale tienne compte de nos préoccupations. Le compromis proposé par le rapporteur est pertinent ; je demande à l'UMP de bien réfléchir. Pour que les élus locaux aillent d'eux-mêmes vers les PLUI, il faut à la fois une incitation financière et un système reposant sur le volontariat.
M. Raymond Vall , président . - Comme d'autres, je vis le désengagement de l'État sur le territoire. Nous avons trouvé un accord pour que l'intercommunalité prenne à sa charge le traitement de l'instruction des dossiers, mais le maire signe le permis de construire et conserve sa compétence de droit du sol - sans préjudice du contrôle de légalité opéré par les DDT. Le problème, c'est que ce texte impose aux communes un transfert qu'elles peuvent ne pas souhaiter. Tant que le SCoT n'est pas achevé, tant qu'il n'y a pas de vision partagée d'un projet de territoire, n'allons pas emprisonner les communes dans un PLUI ! Celui-ci doit résulter d'une démarche partagée autour d'un projet de territoire, pas d'une obligation légale ou d'une décision ministérielle.
M. Ronan Dantec . - Il faut rendre la participation au SCoT obligatoire.
M. Raymond Vall , président . - Encore une obligation ? Vous me faites penser à la mouche qui passe d'un pot de confiture à l'autre ! Pour les SCoT, la date butoir est fixée à 2017. Mais comment une commune peut-elle accepter que l'on préempte dès aujourd'hui son territoire, alors que le dossier du SCoT n'est même pas ouvert ?
M. Ronan Dantec . - Sur ce point, nous ne sommes pas en désaccord...
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - Je suis moi aussi maire d'une petite commune rurale, je partage vos préoccupations. Quant à Mme Duflot, elle a été adjointe au maire de Villeneuve-Saint-Georges, chargée de l'urbanisme. Vous reprochez à ce texte ses 360 pages ? Sous le mandat de Nicolas Sarkozy, nous avons eu droit à 960 pages de réforme de l'urbanisme ! Ne vous en déplaise, je n'ai pas travaillé dans la douleur, mais au contraire, avec la satisfaction de faire oeuvre utile.
L'amendement que je propose sur le PLUI introduit une minorité de blocage : je donne aux maires le pouvoir de dire non au PLUI. Vous évoquez les craintes des maires ruraux, mais aucun de ceux que j'ai entendus n'était formellement opposé au PLUI. Ce qu'ils refusent, c'est le caractère obligatoire du transfert. L'ensemble des PLU ne seront pas transférés au 1 er janvier 2017, mais au moment où s'engage la révision. Les maires ruraux aspirent au PLUI. Je vous propose une solution qui supprime le caractère contraignant du dispositif, tout en laissant aux récalcitrants la possibilité de changer d'avis. Les présidents d'EPCI souhaitent, eux, passer très vite aux PLUI - même ceux qui sont des maires ruraux.
Disparition des communes ? Perte de pouvoir des maires ? Allons ! Il y a peu, on prévoyait que le préfet imposerait les périmètres intercommunaux ! Il a fallu se battre pour l'empêcher. Nous respectons les maires des petites communes. Rien dans ce que je propose ne peut vous heurter, rien ne peut vous empêcher de voter cet amendement.
En ce qui concerne les zones de montagne, je propose de revenir au texte du gouvernement car la dérogation autorisant à construire sur les terrains en friche depuis plus de dix ans entraîne un effet de mitage.
Mme Hélène Masson-Maret . - Je n'y crois pas.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - Un propriétaire un peu malin peut laisser prospérer une friche en espérant obtenir à terme le droit d'y construire.
Mme Hélène Masson-Maret . - Laissons les maires décider !
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - Ils auront très peu de marge de manoeuvre : pour interdire, il faut une réglementation.
EXAMEN DES AMENDEMENTS
Article 58
L'amendement rédactionnel n° DEVDUR.6 est adopté.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.7 précise que le délai d'un an, prévu pour engager les procédures de mise en compatibilité des PLU avec le SCoT ne commence à courir qu'à partir du moment où le SCoT est devenu exécutoire, et non à compter de son approbation.
L'amendement n° DEVDUR.7 est adopté.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.12 impose la végétalisation des aires de stationnement construites après le 1 er juillet 2014.
M. Raymond Vall , président . - Je regrette que l'on ne cible pas davantage la grande distribution.
L'amendement n° DEVDUR.12 est rejeté.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.8 généralise l'interdiction de délivrer une autorisation d'exploitation commerciale ou cinématographique en l'absence de SCoT.
L'amendement n° DEVDUR.8 est rejeté.
M. Jean-Luc Fichet , rapporteur pour avis . - L'amendement n° DEVDUR.3 permet à un établissement public porteur de SCoT d'exprimer un avis sur les dérogations susceptibles d'être accordées en matière d'ouverture à l'urbanisation ou d'exploitation commerciale.
M. Gérard Cornu . - Gagnons du temps : nous ne voulons pas de ce texte, notre groupe votera donc par principe contre tous les amendements.
M. Hervé Maurey . - Sans compter que ces amendements vont dans un sens qui ne nous convient pas. J'ai toujours été contre le renforcement des SCoT, même quand j'étais dans la majorité. Je n'ai d'ailleurs pas voté la loi Grenelle II, pourtant portée par Jean-Louis Borloo - preuve que je suis un homme libre !
M. Charles Revet . - Un SCoT n'est pas un super-PLU.
L'amendement n° DEVDUR.3 est rejeté, ainsi que les amendements n° DEVDUR.1 et DEVDUR.4.
Article 58 ter
L'amendement n° DEVDUR.5 est rejeté
Articles additionnels après l'article 58 ter
Mme Odette Herviaux . - Je souhaiterais que nous examinions tout de même les deux amendements relatifs à la loi Littoral, qui répondent à une demande unanime des communes littorales. C'est au législateur de faire la loi et non au juge administratif.
M. Charles Revet . - Aux termes de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, adoptée en 2010, un schéma du littoral, déterminant les zones à protéger, devait être établi dans un délai d'un an ; cela n'a jamais été fait. J'ai eu beau poser maintes fois la question, je n'ai jamais obtenu de réponse. Résultat, les surfaces réservées à la pêche ont été réduites de moitié, une bonne partie de l'aquaculture a disparu. Il faut se pencher sur ce sujet.
Mme Odette Herviaux . - L'amendement n° DEVDUR.10 reprend une proposition que je fais avec Jean Bizet. Les maires sont désabusés ; trente ans après son adoption, la loi Littoral n'est toujours pas bien appliquée. L'objectif de préservation a toujours primé sur celui de développement équilibré des territoires. Qui plus est, l'application sur le terrain varie en fonction de l'interprétation des juridictions administratives... Avec cette charte régionale d'aménagement, nous revenons à l'esprit initial de la loi. L'avis obligatoire du Conseil national de la mer et du littoral garantira une cohérence à l'échelle nationale. Cet outil, facultatif, uniquement consacré à l'interprétation de la loi Littoral, a enfin le mérite de responsabiliser les élus locaux, qui sont très remontés contre l'inapplicabilité de la loi.
M. Jean Bizet . - Je n'ai pas un mot à ajouter.
L'amendement n° DEVDUR.10 est adopté, ainsi que l'amendement de coordination n° DEVDUR.11 et l'amendement n° DEVDUR.13.
Article 62
L'amendement n° DEVDUR.9 est rejeté.
Article 63
L'amendement n° DEVDUR.2 est rejeté.
Article 66
L'amendement n° DEVDUR.14 est rejeté.
Article 67
L'amendement n° DEVDUR.15 est rejeté.
Article 82
L'amendement n° DEVDUR.16 est rejeté.
Article additionnel après l'article 84
L'amendement n° DEVDUR.17 est rejeté.
M. Raymond Vall , président . - La commission s'est exprimée avec sincérité et franchise ; le désaccord reste flagrant.