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Projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové

16 octobre 2013 : Logement et urbanisme ( avis - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission des lois s'est saisie pour avis du projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 26 juillet 2013 et transmis au Sénat le 17 septembre 2013.

Elle se félicite de la richesse des dispositions contenues dans le projet de loi, qui aborde l'ensemble des dispositifs concourant à l'accès au logement et à la planification d'urbanisme.

Le texte est l'expression d'une mobilisation très forte du Gouvernement en faveur de l'accès au logement (Titre Ier). Il met en place un dispositif sans précédent d'encadrement des loyers dans les zones tendues, et pose les jalons d'une garantie universelle des loyers.

Concernant les copropriétés (Titre II), un travail important a été mené pour améliorer leurs règles de gestion, dans le but de prévenir la dégradation de la situation des copropriétés fragiles, ainsi que pour renforcer les dispositifs de redressement des copropriétés en difficulté.

Quant au volet urbanisme, le texte prévoit la généralisation du plan local d'urbanisme à l'échelle intercommunale ainsi que le renforcement du caractère intégrateur des schémas de cohérence territoriale. Il propose également la couverture du territoire par ces schémas. Enfin, il clarifie les dispositions relatives au droit de préemption, en s'inspirant de la proposition de loi adoptée par le Sénat le 29 juin 2011, à l'initiative de M. Hervé Maurey (Titre IV).

L'analyse de ces dispositions a pu s'appuyer sur le rapport du groupe de travail commun sur les outils fonciers à disposition des collectivités territoriales, présenté au nom de votre commission et de la commission des finances le 1er octobre 2013. Ce rapport visait à mesurer les différents outils dont disposent les élus locaux en vue de maîtriser le foncier et proposer des pistes de réforme pour en renforcer l'efficacité1(*).

Plusieurs propositions contenues dans le rapport d'information précité trouvent une réponse concrète et pragmatique dans le présent projet de loi. Il en est ainsi s'agissant de la lisibilité et de la simplification de la hiérarchie des documents d'urbanisme, dont le Sénat a, à plusieurs reprises, relevé la complexité et les incohérences.

Votre commission s'interroge toutefois sur le choix privilégié par le Gouvernement de présenter ces dispositions dans un seul texte, alors qu'une scission en deux textes aurait permis de privilégier la lisibilité des objectifs poursuivis.

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Votre commission des lois exerce sa compétence dans le domaine des relations contractuelles entre bailleurs et locataires (articles 1er à 3, articles 5, 6, 6 sexies et article 22 bis notamment) et en matière de droit de la copropriété (articles 23 à 30 et articles 35 à 40 notamment), sujets qui relèvent du droit civil. Elle est également compétente en droit de l'urbanisme, en particulier les questions portant sur le droit des sols et la hiérarchie des normes d'urbanisme (articles 56 à 64), ainsi que sur les questions relatives au droit de préemption (articles 70 à 71).

Compte-tenu des délais particulièrement contraints dans lesquels elle a été amenée à travailler, votre commission s'en est tenue aux dispositions essentielles de ce projet de loi très volumineux - qui aurait pu en nourrir plusieurs -, sans s'attacher aux dispositions ponctuelles qui n'appellent aucun commentaire particulier de sa part.

Les apports de votre commission se veulent donc complémentaires des travaux réalisés par la commission des affaires économiques et ses deux rapporteurs, MM. Claude Dilain et Claude Bérit-Débat.

I. SÉCURISER LES RELATIONS ENTRE BAILLEURS ET LOCATAIRES

Votre commission salue l'ambition du projet de loi et le volontarisme du Gouvernement en matière d'accès au logement. Il apporte une réponse appropriée à une situation rendue complexe par un marché de l'immobilier extrêmement tendu dans certains territoires.

Votre commission a concentré son intervention sur quelques dispositions du titre Ier nécessitant des précisions ou des ajustements.

A l'article 1er, votre commission a supprimé des dispositions qui, par leur défaut de précision, portent atteinte à la sécurité juridique des relations contractuelles « bailleur-locataire ». Elle a ainsi supprimé la définition de la notion de « résidence principale », fondée de manière trop restrictive sur la durée d'occupation du local. Réaffirmant ensuite sa position constante sur cette question, elle a supprimé les prescriptions dérogatoires du droit commun prévues par le projet de loi.

Votre commission a ensuite proposé une nouvelle rédaction de l'article 1er bis, pour prévoir la possibilité, au moment de la dissolution d'un pacte civil de solidarité, à l'un des partenaires de saisir le juge aux fins de se voir attribuer le logement du couple.

A l'article 2, votre commission s'est montrée réservée vis-à-vis des nouvelles dispositions destinées à lutter contre les opérations immobilières purement spéculatives, qui prévoient l'interdiction pour l'acquéreur d'un bien occupé de donner congé au locataire avant la fin du premier renouvellement du bail en cours, ainsi que la mise en place d'un mécanisme d'expropriation du propriétaire « pour cause d'utilité privé »: le maintien dans du locataire dans les lieux. Elle est également revenue sur le dispositif de sanctions administratives, prononcées par le préfet à l'encontre du bailleur qui délivrerait frauduleusement un congé pour vente ou pour reprise à son locataire, le juge judiciaire étant le juge naturel du contrat de bail. Enfin, elle a préféré retenir la référence au SMIC, pour l'appréciation des ressources des locataires vulnérables.

Elle est également intervenue à l'article 22 bis relatif au régime applicable aux immeubles en jouissance à temps partagé, pour encadrer les conditions de retrait de l'un des associés.


* 1 Rapport d'information n° 1 (2013-2014), « Les outils fonciers des collectivités territoriales : comment renforcer des dispositifs encore trop méconnus », fait au nom de la commission des finances et de la commission des lois, par MM. Yvon Collin, Philippe Dallier, François Pillet et René Vandierendonck.