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Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville : logement

21 novembre 2013 : Budget 2014 - Égalité des territoires, logement et ville : logement ( avis - première lecture )

II. DES MESURES VOLONTARISTES COMPLÉMENTAIRES DEMEURENT INDISPENSABLES POUR ATTEINDRE LES OBJECTIFS AMBITIEUX FIXÉS PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

Votre rapporteure pour avis note que, depuis l'année dernière, de nombreuses mesures législatives importantes pour le secteur du logement ont été votées par le Parlement.

Tout d'abord, le Parlement a adopté le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, devenue la loi du 18 janvier 201338(*), qui prévoit :

- la mise en place d'un dispositif de cession gratuite de terrains publics afin de construire du logement social ;

- le renforcement des obligations de production de logement social pour les communes soumises à l'article 55 de la « loi SRU »39(*) par le biais du relèvement de 20 à 25 % du taux obligatoire dans les « zones tendues » et de la multiplication par cinq du prélèvement pour les communes « mauvaises élèves ».

Ensuite, le Parlement a également adopté la loi du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction40(*). Ce texte prévoit la publication de huit ordonnances destinées à alléger les procédures afin d'accélérer la construction de logement. Il s'agit ainsi :

- en matière d'urbanisme, de créer une procédure intégrée pour le logement, permettant de reconnaître par une seule procédure l'intérêt général d'une opération et de procéder à la mise en compatibilité des documents d'urbanisme, et de mettre en place un portail national de l'urbanisme assurant l'exhaustivité et la gratuité de l'information urbanistique et la fluidification du traitement du contentieux ;

- en matière de financement, d'étendre à 100 % le plafond de garantie par les collectivités territoriales des emprunts pour opérations d'aménagement comprenant principalement des opérations de logements, de sécuriser les opérations en VEFA et de faciliter la gestion de la trésorerie des entreprises du bâtiment ;

- en matière de construction en zones tendues, d'autoriser des dérogations au cas par cas à certaines règles coûteuses ou bloquantes du plan local d'urbanisme (PLU), de faciliter la transformation des bureaux en logements et d'encourager l'émergence d'une offre de logements intermédiaires.

A l'occasion de son audition par votre commission, la ministre de l'égalité des territoires a indiqué que l'ensemble des ordonnances était à présent publié, à l'exception de celle portant sur le logement intermédiaire qui était encore soumise à concertation.

Enfin, l'Assemblée nationale et le Sénat ont adopté en première lecture - le 26 octobre dernier pour le Sénat - le projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové (ALUR). Ce texte très dense comprend de nombreuses mesures importantes telles que :

- la modernisation des rapports entre bailleurs et locataires ;

- le dispositif d'encadrement des loyers dans les « zones tendues » ;

- l'institution de la garantie universelle des loyers (GUL) ;

- des dispositions sur la prévention des expulsions et visant à faciliter les parcours de l'hébergement au logement ;

- le renforcement des outils de lutte contre l'habitat insalubre ;

- la création d'un cadre législatif pour l'habitat participatif ;

- une importante réforme de la loi de 1965 sur les copropriétés, visant à apporter des réponses au phénomène des copropriétés dégradées ;

- la simplification et le renforcement de la transparence en matière de demande des logements sociaux ;

- la création d'un organisme unique de contrôle et d'évaluation de l'ensemble des acteurs du logement social, l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) ;

- la réforme de la gouvernance du « 1 % Logement » ;

- la couverture intégrale du territoire par les établissements publics fonciers.

Votre rapporteure pour avis estime que ces différentes initiatives démontrent la volonté résolue du Gouvernement à trouver des réponses à la crise du logement que connaît notre pays et que subissent nos concitoyens, notamment les plus modestes.

Elle estime cependant que le bilan en matière de logement social est contrasté et que des mesures complémentaires doivent être décidées afin d'atteindre les objectifs ambitieux fixés par le Président de la République en termes de construction de logements.

1. En matière de logement social, des avancées réelles mais également un certain nombre de déceptions


· Votre rapporteure pour avis tient tout d'abord à saluer le Pacte d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du Plan d'investissement pour le logement signé le 8 juillet dernier par le Premier ministre et l'Union sociale pour l'habitat (USH).

Sur la forme, ce Pacte illustre la volonté de dialogue du Gouvernement ainsi que sa détermination à apporter des réponses à la crise du logement. Il consacre également le soutien du mouvement HLM aux objectifs ambitieux fixés par le Président de la République à l'occasion du lancement du Plan d'investissement pour le logement.

Autrement dit, « le pacte d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour le logement marque l'attachement des signataires, l'État et le mouvement HLM, à répondre aux besoins des territoires et de nos concitoyens, au service de l'intérêt général »41(*).

Sur le fond, votre rapporteure pour avis se félicite d'un certain nombre d'engagements pris par le Gouvernement et par les bailleurs sociaux à cette occasion.

Le Gouvernement s'est engagé, entre autres, à :

- abaisser à 5 % le taux de TVA applicable aux logements sociaux livrés à compter du 1er janvier 2014, ainsi que les logements financés en location-accession (PSLA) ;

- abaisser à 5 % le taux de TVA applicable aux travaux de rénovation des logements sociaux à compter du 1er janvier 2014 ;

- mettre à disposition le foncier de l'État et de ses établissements publics au service de la production de logements sociaux avec une décote sur le prix de cession pouvant aller jusqu'à la gratuité, comme l'y autorise la loi du 18 janvier 2013 et son décret d'application du 15 avril 2013 ;

- réunir les conditions d'une mobilisation exceptionnelle d'Action logement en faveur du logement locatif social, qui permettra d'apporter pendant trois ans 1,5 milliard de prêts et de subventions par an, conformément à la lettre d'engagement mutuel conclue entre l'État et les partenaires sociaux de l'UESL le 12 novembre 2012.

Le mouvement HLM s'est engagé, quant à lui, à :

- atteindre, d'ici 2015, les objectifs de production et de rénovation de logements sociaux qui correspondent au poids des organismes HLM au sein du parc social (80 %), soit la construction de 120 000 logements sociaux par an et la rénovation thermique de 100 000 logements sociaux par an ;

- créer, au-delà des actions de mutualisation de moyens et de coopération déjà existantes, un dispositif de mutualisation financière pour accompagner l'effort d'investissement des organismes et faire circuler les fonds disponibles

Votre rapporteure se félicite de cette nouvelle approche des relations entre l'État et le mouvement HLM.


· Pour autant, votre rapporteure pour avis ne peut que constater que la modification de l'article 19 du projet de loi et le relèvement de 5 à 5,5 % du taux de TVA applicable aux opérations de construction et de rénovation des logements sociaux constitue une première entorse au Pacte d'objectifs et de moyens.

Comme indiqué précédemment, un point de TVA en plus représente en moyenne un coût de 1 200 euros par logement social neuf. Autrement dit, la fixation à 5,5 % du taux de TVA applicable au logement social représente un surcoût de près de 600 euros par logement social neuf par rapport à un taux de 5 %.

D'après les données communiquées par l'Union sociale pour l'habitat (USH), le retour à un taux de TVA de 5,5 % conduira à un surcoût de plus de 80 millions d'euros pour les organismes de logement social, ce qui correspond à une baisse de 20 % des aides budgétaires à la production de logement social.

Votre rapporteure pour avis regrette ce recul par rapport aux engagements pris par le Gouvernement et craint que cette décision ne pèse sur la capacité d'investissement des bailleurs sociaux et sur l'emploi dans le secteur du bâtiment qui subit déjà une crise brutale.

S'agissant de l'article 19 du projet de loi de finances, votre rapporteure pour avis regrette par ailleurs qu'une liste limitative de travaux éligibles au taux de 5,5 % soit fixée, ce qui a pour impact de limiter le champ de cette disposition. Il serait préférable, pour éviter toute difficulté d'interprétation, faire figurer à cet article une liste, non pas des travaux admis, mais des travaux exclus du taux de 5,5 %, cette liste pouvant être définie par décret.

Votre rapporteure pour avis note également que la liste figurant à l'article 19 du projet de loi de finances exclut certains travaux essentiels dans le logement social, tels que les travaux d'aménagement et de sécurisation des immeubles, en particulier dans les quartiers ANRU, les travaux portant sur les systèmes de gestion et de tri des déchets ou encore les travaux de gros entretien permettant la rénovation des équipements en place. Elle estime également indispensable que le taux réduit de TVA s'applique aux opérations d'acquisition-amélioration, qui représentent, d'après les données transmises par l'Union sociale pour l'habitat (USH) environ 8 000 logements par an et, en particulier, 21,5 % de la production en Ile-de-France et même près de 53 % à Paris.


· Votre rapporteure pour avis s'était réjouie du vote de la loi du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement, qui prévoyait un mécanisme de cession avec une décote pouvant atteindre 100 % des terrains de l'État et de ses établissements publics.

Neuf mois après, à la lecture des décrets d'application, elle ne peut que faire part de sa déception.

Le décret du 15 avril 201342(*) a ainsi précisé les conditions d'application de cette décote pour les terrains de l'État. L'article 1er de ce décret prévoit ainsi que :

- « la décote est accordée en vue de contribuer à l'équilibre financier de l'opération »43(*), ce qui ne correspond pas, aux yeux de votre rapporteure pour avis, à l'esprit de la loi ;

- le taux maximal de la décote est différencié selon la situation géographique du terrain et selon le type de logements sociaux concernés. Au final, une décote de 100 % ne pourra être accordée qu'en zone A et B1 essentiellement pour des logements locatifs financés en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI).

Les catégories de logement pour lesquelles une décote peut être consentie sont les suivantes :

Ø Catégorie 1 : logements locatifs financés en PLAI, structures d'hébergement temporaire ou d'urgence bénéficiant d'une aide de l'Etat, aires permanentes d'accueil des gens du voyage, résidences sociales, places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale ;

Ø Catégorie 2 : logements locatifs ou résidences de logements pour étudiant financés en prêt locatif à usage social (PLUS) ;

Ø Catégorie 3 : logements locatifs ou résidences de logement pour étudiants financés en prêt locatif social (PLS), logements occupés par les titulaires de contrats de location accession ou faisant objet d'une opération d'accession sociale.

MODALITÉS D'APPLICATION DE LA DÉCOTE
POUR LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX SUR DES TERRAINS DE L'ÉTAT

 

Zone C

Zone B 2

Zones A et B 1

Catégorie 1

0 à 50 %

0 à 75 %

0 à 100 %

Catégorie 2

0 à 35 %

0 à 50 %

0 à 75 %

Catégorie 3

0 à 25 %

0 à 35 %

0 à 50 %

Deux décrets du 18 octobre ont précisé les modalités d'application du dispositif aux terrains des établissements publics de l'État :

- le décret n° 2013-93744(*) a déterminé les établissements publics concernés par ce dispositif : la Société nationale des chemins de fer français (SNCF), Réseau ferré de France (RFF), Voies navigables de France (VNF) et la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Votre rapporteure pour avis considère que cette liste est minimaliste, puisque d'autres établissements publics de l'État, tels que les hôpitaux ou les grands ports maritimes, auraient pu être inclus dans le champ du dispositif comme cela avait d'ailleurs été envisagé initialement ;

- le décret n° 2013-93645(*) a précisé les modalités d'application du dispositif de la décote aux établissements publics de l'État. Ce décret prévoit notamment le plafonnement de la décote à 30 % pour les terrains de Réseau ferré de France (RFF)46(*). Votre rapporteure pour avis s'étonne de cette disposition qui s'éloigne très largement de l'esprit de la loi.

Votre rapporteure pour avis regrette que les modalités d'application de la décote soient très en retrait par rapport à l'esprit de la loi et aux engagements pris par le Président de la République.

Elle juge, avec le recul, que la position du Sénat, qui avait adopté des amendements de son rapporteur, notre collègue Claude Bérit-Débat, visant notamment à inverser la logique du dispositif de fixation de la décote en prévoyant que la décote de 100 % constituerait la règle mais que son niveau pourrait être réduit en fonction des caractéristiques du programme de construction et des circonstances locales, était pleinement justifiée.


· Enfin, votre rapporteure pour avis note que, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, les députés ont examiné un amendement de M. Christian Eckert, rapporteur général de la commission des finances, visant à introduire un prélèvement de 78 millions d'euros sur le fonds de roulement de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS).

Cet amendement a été finalement retiré en séance publique. M. Bernard Cazeneuve, ministre délégué chargé du budget, a cependant estimé être favorable à son principe mais souhaiter discuter de cette idée avec les acteurs du logement social, en vue d'un nouvel examen à l'occasion du projet de loi de finances rectificative.

Aux yeux de votre rapporteure pour avis, une telle disposition constituerait un très mauvais signal envoyé aux organismes HLM : le fonds de la CGLLS est issu du mouvement HLM et un tel prélèvement serait très proche dans l'esprit du prélèvement sur le potentiel financier des organismes instauré par le précédent Gouvernement, dont votre rapporteure pour avis avait salué la suppression à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2013. Elle recommande donc que l'usage de ce fonds puisse faire l'objet d'un accord entre l'USH et l'Etat, en particulier pour financer le désamiantage dans les opérations de rénovation, le lancement du plan de 10 000 logements HLM accompagnés évoqué précédemment, la participation des locataires et le système national d'enregistrement.

2. L'accession sociale à la propriété doit être relancée

Comme l'année dernière, votre rapporteure pour avis ne peut que souligner que l'accession sociale à la propriété est en panne dans notre pays.

Elle regrette que le Gouvernement n'ait pas pris des mesures à même de la relancer, alors que l'objectif ambitieux de production de 500 000 logements par an exige une véritable relance de ce type d'accession.

Les données figurant dans le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014 montrent cependant une légère amélioration de la situation, avec une augmentation de la part des ménages primo-accédants sur le total des accédants ainsi que l'augmentation des ménages modestes parmi les bénéficiaires du « PTZ + 

INDICATEURS DE L'OBJECTIF N°4 : DÉVELOPPER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

 

2011
Réalisation

2012
Réalisation

2013
Précision actualisée

2014
Précision

Part des ménages primo-accédants sur le total des accédants
(en %)

72

64

68

72

Pourcentage des bénéficiaires du PTZ + à revenus modestes
(en %)

30

33

44

44

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014, p. 85.

Votre rapporteure pour avis estime cependant que cette progression est limitée et fragile : l'augmentation de la part des bénéficiaires du « PTZ + » à revenus modestes s'explique en effet par la réintroduction d'une condition de ressources en 2013.

Il est aujourd'hui urgent que le Gouvernement fasse des propositions afin de relancer l'accession sociale à la propriété.

Aux yeux de votre rapporteure pour avis, ces propositions devraient comporter trois axes : tout d'abord, prolonger les dispositifs existants qui ont fait la preuve de leur efficacité ; ensuite, améliorer certains d'entre eux pour les rendre socialement plus efficaces ; enfin, lever certains blocages identifiés et créer de nouveaux produits.

Votre rapporteure pour avis ne peut donc que réitérer les propositions qu'elle avait elle-même formulées l'année dernière et dont elle a fait part à la ministre de l'égalité des territoires et du logement lors de son audition par votre commission :

- il est indispensable de prolonger l'existence du « PTZ + » de fin 2014 à fin 2016 : il ne s'agit pas d'une décision marginale, même si son impact budgétaire est modeste. Une telle décision permettrait en effet de lever les blocages actuels des établissements bancaires pour financer les acquéreurs en prêt social locatif accession (PSLA) : l'incertitude quant à l'avenir du « PTZ+ » conduit les banques à refuser les demandes de PSLA car le « PTZ + » constitue bien souvent une garantie dans les dossiers de PSLA ;

- il convient par ailleurs d'améliorer l'efficacité sociale du « PTZ + » par la concentration des moyens affectés à ce produit sur les premières tranches du barème, un élargissement des tranches bénéficiant du différé total et un allongement de ce même différé.

Les conditions de solvabilisation des foyers entre 2 et 3 SMIC demeurent clairement insuffisantes pour l'accès à la propriété, d'autant que, dans de nombreux territoires, les baisses des prix sont dérisoires, voire pas encore constatées. Une prime d'accession d'environ 15 000 euros serait de nature à favoriser la sortie du parc locatif HLM vers l'accession sociale, à condition qu'elle soit réellement sécurisée. Un tel dispositif ne serait pas nécessairement défavorable dans la durée aux finances publiques. Elle pourrait être financée par les économies attendues de la suppression des dispositifs de soutien à l'investissement locatif Robien ou Scellier.

3. La revitalisation des centres bourgs, un enjeu majeur pour le logement en zones rurales

A l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2014, votre rapporteure pour avis a souhaité s'intéresser au délicat problème de la revitalisation des centres-bourgs, qui constitue un enjeu majeur en matière de logement - et plus globalement d'aménagement du territoire - dans les zones rurales, comme l'a d'ailleurs confirmé M. Vanik Berberian, président de l'Association des maires ruraux de France (AMRF) lors de son audition par votre rapporteure pour avis.

La situation actuelle est marquée par le fait que nombre de centres-bourgs se vident progressivement, leurs habitants préférant s'installer dans des lotissements pavillonnaires ou dans les grandes villes. La rénovation de certaines maisons anciennes des centres-bourgs est d'ailleurs souvent beaucoup plus onéreuse que l'achat d'un pavillon.

Ce phénomène aboutit à une perte de lien social, à une détérioration de la qualité de vie et de services, à un étalement urbain et à une artificialisation des sols.

Il s'agit, aux yeux de votre rapporteure pour avis, d'une question essentielle pour l'avenir de nos territoires ruraux et pour renforcer l'attractivité de ces derniers.

Il convient donc de définir une véritable stratégie de requalification des centres-bourgs, permettant d'éviter le développement de villages dortoirs ou secondaires, le délaissement des coeurs de village au profit des lotissements ou d'un mitage rural. Cette stratégie impose d'intervenir sur le parc privé, en finançant des actions de reconquête des centres-bourgs.

Des initiatives ont déjà été prises en la matière par les collectivités locales. Des opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ont été menées. Pour utiles qu'elles soient, une nouvelle méthode à visée d'aménagement plus global semble nécessaire pour compléter et élargir ces dispositifs. Lors de son audition par votre rapporteure pour avis, M. Vanick Berberian a ainsi évoqué la politique d'aménagement des coeurs de village engagée par le conseil régional du Centre.

Pour autant, ces initiatives ne suffisent pas : votre rapporteure pour avis souhaite qu'un programme d'expérimentation soit lancé, prévoyant un financement globalisé et fongible des projets avec, le cas échéant, la création d'un produit d'accession sociale spécifique, et ce, dans un premier temps, sur la base d'un nombre limité de centres-bourgs.

Elle se réjouit donc des annonces faites par le Premier ministre à l'occasion du Congrès des maires le 19 novembre dernier.

Celui-ci a en effet annoncé la mise en oeuvre en 2014 d'un Pacte rural pour l'égalité des territoires, composé de deux piliers dont le premier consiste en un programme spécifique en direction des centres-bourgs : ce programme sera lancé dès 2014 et piloté par le nouveau Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET).

Il mobilisera un budget annuel de 30 millions d'euros, notamment pour accompagner les collectivités dans l'élaboration de leurs projets et soutenir la rénovation des logements et la création de logements sociaux dans les communes où le besoin se fait sentir. Enfin, les dispositifs de droit commun seront mobilisés via des « contrats de bourg » associant l'ensemble des services de l'État.

Votre rapporteure pour avis salue ce programme spécifique. Elle sera très attentive aux modalités de mise en oeuvre de ce programme afin que l'objectif de revitalisation des centres bourgs puisse être réellement atteint.


* 38 Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* 39 Loi n° 2000-1308 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* 40 Loi n° 2013-569 du 1er juillet 2013 habilitant le Gouvernement à adopter des mesures de nature législative pour accélérer les projets de construction.

* 41 Pacte d'objectifs et de moyens pour la mise en oeuvre du plan d'investissement pour le logement, p. 3.

* 42 Décret n° 2013-315 du 15 avril 2013 relatif aux conditions d'aliénation des terrains du domaine privé de l'État en vue de la réalisation de programmes de construction de logements sociaux et fixant la composition et le fonctionnement de la Commission nationale de l'aménagement, de l'urbanisme et du foncier instituée à l'article L. 3211-7 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 43 I. de l'article R. 3211-15 du code général de la propriété des personnes publiques issu de l'article 1er du décret n° 2013-315 précité.

* 44 Décret n° 2013-937 du 18 octobre 2013 établissant la liste des établissements publics de l'État mentionnée à l'article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

* 45 Décret n° 2013-936 du 18 octobre 2013 relatif aux conditions d'aliénation des terrains du domaine privé des établissements publics de l'État, ou dont la gestion leur a été confiée par la loi, prévues à l'article L. 3211-13-1 du code général de la propriété des personnes publiques en vue de la réalisation de programmes de construction de logements sociaux.

* 46 Cf. Second alinéa de l'article R. 3211-32-3 du code général de la propriété des personnes publiques créé par l'article 1er du décret n° 2013-36 précité.