B. UN BUDGET EN TENSION
1. Un budget grevé
L'AEFE est financée, s'agissant des crédits publics, sur l'action 5 « Agence pour l'enseignement français à l'étranger » du programme 185 « Diplomatie culturelle et d'influence », qui capte à elle seule 57,5 % des crédits du programme . Pour 2014, la subvention pour charge de service public de l'Agence s'établit à 416,5 millions d'euros, contre 425 millions d'euros en 2013 . La diminution prévue tient compte de la stabilisation du taux de cotisation patronale au titre des pensions et des efforts de régulation des dépenses de fonctionnement demandés à l'opérateur.
L'agence bénéficie également d'une subvention de 118,8 millions d'euros destinée au financement de l'aide à la scolarité des élèves français, inscrite à l'action 2 « Accès des élèves français au réseau AEFE » du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires ».
L' intégration des pensions civiles des personnels détachés dans les charges de l'Agence à compter de 2009 a modifié de manière substantielle son périmètre de dépenses. Dès 2009, en effet, l'AEFE a dû faire face à une charge nouvelle de 120 millions d'euros , dont l'évolution annuelle dépend de la fixation du taux de pension. Une subvention de 130 millions d'euros est certes venue abonder le budget de l'Agence à compter de 2010, mais elle est vite apparue insuffisante au regard de la progressivité de la dépense (près de 10 millions d'euros supplémentaires par an).
L'Agence s'est ainsi vue dans l'obligation de développer ses ressources propres, notamment par la création, dès 2009, d'une contribution de 6 % assise sur les frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés , destinée pour près de 5 % de la somme au financement des pensions.
Il est cependant rapidement apparu que l'État ne pourrait faire l'économie d'un effort budgétaire supplémentaire pour aider l'AEFE à absorber cette charge. Une dotation de 5,5 millions d'euros, reconduite à l'identique en 2014, a donc été versée à l'Agence. Cette somme devrait atteindre 10,5 millions d'euros en 2015.
Évolution du coût des pensions civiles
|
Pension civile
|
Pension civile
|
Pension civile
|
|
|
Montant |
163 077 104 |
165 321 173 |
167 727 612 |
|
Différentiel N-1 |
2 244 069 |
2 406 439 |
Source : Ministère des affaires étrangères
Le taux de pension ayant été stabilisé pour 2014 au niveau de 2013 , l'augmentation du montant prévisionnel de dépenses sera toutefois moins rapide que les années précédentes.
Par ailleurs, le fonds de roulement de l'Agence est régulièrement amputé des sommes destinées au soutien aux opérations immobilières des établissements confrontés à des besoins croissants de maintenance, de modernisation et d'agrandissement. Ainsi, en 2013, 42 millions d'euros ont été mobilisés pour ces opérations.
Le fonds de roulement s'établit désormais à 83,5 millions d'euros, soit 41 jours de fonctionnement de l'Agence, mais à seulement 57,7 millions d'euros après déduction des autorisations d'engagement de la programmation immobilière, soit l'équivalent de 29 jours de fonctionnement.
|
Le soutien aux opérations immobilières des établissements de l'AEFE S'agissant des établissements en gestion directe, la programmation immobilière a représenté en 2012 un montant de dépenses de 25 millions d'euros et a généré une prévision de dépenses pour 2013 estimée à 30 millions d'euros. Au cours de l'année scolaire 2012-2013, le conseil d'administration de l'AEFE a approuvé l'engagement de nouvelles opérations d'investissement pour les établissements de Buenos-Aires, Rome, Abou Dhabi, Casablanca, Tunis, Prague, Moscou et Vientiane. Ces opérations totalisent un montant d'investissement s'élevant à environ 50 millions d'euros, financés par une participation des services centraux de l'AEFE prélevée sur ses fonds propres (15 millions d'euros) et par un prélèvement sur le fonds de réserve des établissements concernés pour environ 20 millions d'euros. Le solde de ce financement doit être assuré par recours aux avances de France Trésor , le remboursement de ces avances étant assuré par les établissements bénéficiaires de l'investissement. En 2013, il est prévu de recourir à ces avances pour un montant de 8,8 millions d'euros destinés aux établissements du Caire, de Nouakchott, Tunis, Amman, Buenos-Aires et Casablanca, puis, en 2014, à hauteur de 9,5 millions d'euros. Concernant les établissements conventionnés, l'AEFE soutient des projets immobiliers en participant à leur financement sous la forme de subventions d'investissement pour environ 6 millions d'euros. Les subventions les plus importantes ont concerné, en 2013, les établissements d'Amman, Phnom Penh, Bangkok, Mascate, Le Cap, Singapour, Brasilia et Kinshasa. Sur le plan des responsabilités immobilières, le transfert à l'AEFE de la gestion des biens domaniaux occupés par les établissements en gestion directe a été acté par décision interministérielle datée du 15 avril 2013. Ce transfert sera effectif à la fin de l'année 2013, lorsque seront passées les conventions d'utilisation de ces biens par l'Agence. À l'issue de ce transfert, l'AEFE sera seule à assurer la gestion de ce patrimoine, le ministère des affaires étrangères n'ayant plus vocation à y investir. |
2. Un recours croissant à l'autofinancement
Les ressources propres de l'Agence proviennent de deux sources : les recettes propres des établissements en gestion directe (essentiellement les frais de scolarité), soit 334,4 millions d'euros en 2013 , et les ressources propres du siège (participation des établissements à la rémunération des résidents et contribution de 6 % assise sur les droits de scolarité perçus par les établissements en gestion directe et conventionnés), soit 209,5 millions d'euros.
Depuis 2009, le taux d'autofinancement des établissements comme celui du siège n'a cessé de croître.
Évolution du taux d'autofinancement des établissements
Source : Ministère des affaires étrangères
Ce taux correspond au rapport entre les subventions allouées par l'État et l'assiette des frais de scolarité des établissements en gestion directe et conventionnés. Cette proportion devrait atteindre 58,5 % puis 59,4 % respectivement en 2014 et 2015.
Cette progression s'explique notamment par la hausse de la contribution de 6 % assise sur les frais de scolarité (+ 12 % en 2013, soit 38 millions d'euros) du fait de l'augmentation régulière du nombre d'élèves scolarisés et par la participation à la rémunération des résidents (+ 13 %).
3. La réforme attendue de l'aide à la scolarité
Les familles françaises dont les enfants sont inscrits dans un établissement homologué (en gestion directe, conventionné par l'AEFE ou partenaire du réseau) peuvent bénéficier d'une aide à la scolarité . Depuis 2007, cette aide comprenait deux instruments : des bourses sur critères sociaux et un dispositif de « prise en charge » (dit PEC), sans condition de ressources, pour les classes de lycée.
Le coût de l'aide à la scolarité n'a cessé de croître dès sa création en termes de nombre de bénéficiaires, de montant et de coût moyen par année scolaire, rendant rapidement le dispositif insoutenable pour les finances publiques (programme 151).
Montant de l'aide à la scolarité
Source : Ministère des affaires étrangères
Comme le rappelle le directeur des Français de l'étranger et de l'administration consulaire dans son rapport présenté à la XIX e session de l'Assemblée des Français de l'étranger en septembre 2013, « les problèmes soulevés par la PEC dans les lycées français de l'étranger ont déclenché une prise de conscience des limites du modèle de l'aide à la scolarité dans le réseau d'enseignement français à l'étranger. Le système des bourses ne répondait plus à l'exigence d'équité en raison de règles d'attribution privilégiant certains pays et fondés sur des « points de charge » qui permettaient à certaines familles plus aisées de bénéficier de bourses à 100 %. Ce système était en outre devenu incontrôlable : la dépense relative aux bourses a été multipliée par trois depuis le milieu des années 1990. »
Votre rapporteur pour avis avait dressé un constat identique dans son avis relatif au projet de loi de finances pour 2013 . Les défauts du dispositif avaient également été relevés par la Mission d'évaluation et de contrôle de l'Assemblée nationale (MECS) dans un rapport paru en juillet 2010.
La suppression de la PEC , engagement présidentiel et première étape d'une réforme plus globale de l'aide à la scolarité, a été entérinée par l'article 42 de la loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012. Cette mesure s'est appliquée à la rentrée de septembre 2012 pour les pays du rythme Nord, et début 2013 pour les pays du rythme Sud . Des instructions ont été adressées aux postes consulaires pour identifier les familles pour lesquelles la suppression du dispositif pouvait être à l'origine de difficultés financières, afin qu'elles déposent une demande de bourse, mesure diversement interprétée localement.
Suite logique et annoncée de la suppression de la PEC, une réforme des bourses scolaires a été engagée à l'été 2012, en concertation avec la Commission nationale des bourses (CNB), avec deux objectifs : la modification des règles d'attribution, afin de réserver le dispositif aux familles qui en ont le plus besoin, et la clarification des responsabilités quant à la maîtrise des coûts.
Le nouveau système de bourses scolaires élaboré dans ce cadre a été mis en place à la rentrée de septembre 2013 pour le rythme Nord et le sera à la rentrée de janvier 2014 pour les pays du rythme Sud, avec toutefois, au cours de la première année de mise en oeuvre, des mesures transitoires pour les familles pénalisées par la réforme.
De nouveaux critères d'attribution ont été fixés, l'objectif recherché étant de prendre en compte la réalité des ressources des familles (revenu net disponible par personne). L'octroi d'une bourse est donc désormais déterminé en fonction du « reste à vivre », une fois payés les impôts, les charges sociales et les frais de scolarité, par rapport au coût de la vie locale (introduction d'un indice de parité de pouvoir d'achat).
La mise en oeuvre de ce nouveau dispositif s'inscrit dans le strict respect de l'enveloppe budgétaire allouée à l'aide à la scolarité : 110,3 millions d'euros pour 2013, 118,8 millions d'euros pour 2014 et 125,5 millions d'euros pour 2015 (dotations en loi de finances initiale qui intègrent la réutilisation intégrale, à l'horizon 2015, des sommes économisées par la suppression de la PEC en 2012). Pour cela, outre la substitution d'une logique d'enveloppe à une logique de guichet, ce dispositif inclut des outils de pilotage budgétaire : péréquation des moyens disponibles entre postes, dialogue de gestion entre les postes, l'AEFE et les établissements, et variation de la contribution progressive des familles.
La première année d'application du nouveau barème conduit à constater une progression du nombre de boursiers mais également une diminution parallèle des quotités attribuées . Des familles françaises à revenus très modestes, jusqu'alors boursières à 100 %, ont été contraintes de ne pas réinscrire leurs enfants dans nos établissements. Somme toute, il est encore trop tôt, moins d'un an après le début de la réforme, pour en tirer véritablement les conséquences en termes d'inscriptions . La prochaine année scolaire 2014-2015 sera certainement explicite en la matière.