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Proposition de loi constitutionnelle visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation

14 mai 2014 : Charte de l'environnement ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 14 mai 2014, la commission a examiné le rapport pour avis sur la proposition de loi constitutionnelle n° 183 (2013-2014) visant à modifier la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation.

La réunion est ouverte à 9 h 35.

M. Raymond Vall, président. - Depuis le temps qu'il nous en parlait, Jean Bizet est allé jusqu'au bout ! Il nous présente son rapport pour avis sur une proposition de loi constitutionnelle dont il est le premier auteur, et qui modifie la Charte de l'environnement pour exprimer plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis. - J'ai préparé ce texte car j'ai vu que le principe de précaution, qui est un principe auquel je crois, a évolué, pour ne pas dire dérivé. Notre travail de parlementaire ne s'arrête pas avec la promulgation d'une loi : le service après-vote comprend le contrôle de son application et du respect de l'intention du législateur.

La révision constitutionnelle de 2005 relative à la Charte de l'environnement a donné lieu à des débats passionnés, notamment au sujet de l'article 5 de la Charte, qui concernait le fameux principe de précaution. Déjà consacré en droit français par la loi Barnier de 1995, ce principe allait être inscrit dans notre norme suprême. Pour les uns, il s'agissait de prendre davantage la mesure des grands risques environnementaux et de prendre conscience d'une communauté de destin terrestre imposant la garantie d'une nouvelle génération de Droits de l'homme. Pour les autres, ce principe risquait de constituer un frein au développement économique et à l'innovation.

Rapporteur pour avis de cette réforme constitutionnelle pour la commission des affaires économiques, j'avais entendu, avec le rapporteur de la commission des lois, Patrice Gélard, un grand nombre de personnalités, des universitaires, des membres d'associations, ainsi que des représentants des entreprises. Ces derniers, sans être hostiles à l'idée de précaution, craignaient que, figé dans le texte constitutionnel, un tel principe ne se transforme en principe d'inaction ou d'abstention, empêchant toute prise de risque et tout investissement.

Nous avions alors défendu une version pondérée, réservée et délibérative du principe de précaution. L'article 5 de la Charte, modifié au cours de l'examen parlementaire, encadrait son application par des conditions strictes : irréversibilité du dommage ; stricte limitation aux autorités publiques de la possibilité de le mettre en oeuvre ; caractère provisoire et proportionné des mesures prises dans ce cadre.

Au lendemain du scandale du sang contaminé et de la crise de la vache folle, la demande sociale était très forte d'un engagement des autorités publiques face aux nouveaux risques alimentaires, sanitaires et environnementaux. Ce climat d'inquiétude et de méfiance ne s'est d'ailleurs pas vraiment dissipé. Pour autant, le principe de précaution équilibré qui trouvait ainsi place dans notre bloc de constitutionnalité devait se conjuguer avec d'autres principes : prévention (article 3), réparation (article 4), droits d'information et de participation (article 7).

Près de dix ans après, me voici de nouveau rapporteur pour avis de la proposition de loi constitutionnelle que j'ai co-signée avec un certain nombre de mes collègues, pour préciser la définition du principe de précaution. En effet, une interprétation souvent excessive, voire déraisonnable, des dérives, mais aussi des difficultés d'application ont renforcé les craintes que l'on pouvait avoir, au point que certains demandent sa suppression de notre Constitution.

Plusieurs facteurs expliquent ce retournement. D'une part, la prise de conscience de la gravité des risques environnementaux s'est accompagnée d'une tendance à la gestion émotionnelle des crises, dans l'urgence, dictée par les attentes d'une société gagnée par l'inquiétude et l'anxiété. Comme le fait remarquer Alain Feretti, membre du Conseil économique, social et environnemental (CESE) et auteur de l'étude récente « Principe de précaution et dynamique d'innovation », le principe de précaution a été dévoyé par un phénomène d'emballement médiatique, rythmé par les sujets du journal télévisé, qui empêche toute prise de recul et toute réaction efficace et coordonnée.

Cette tendance s'accompagne d'ailleurs d'une disqualification de l'expertise scientifique, en raison d'une perception avant tout sociale et politique des catastrophes. Des organismes comme le CNRS font état d'une forme de pression extérieure, de nature à freiner les travaux de recherche, comme c'est déjà flagrant dans le domaine des biotechnologies.

En outre, plusieurs rapports pointent des difficultés dans l'application concrète du principe de précaution : c'est le cas du récent rapport du Commissariat général à la stratégie et à la prospective ou encore de celui des députés Alain Gest et Philippe Tourtelier, qui a abouti à l'adoption d'une résolution le 1er février 2012. Sont mis en avant le manque de rigueur et de transparence dans l'évaluation de la valeur relative des expertises, ou encore les faiblesses de l'organisation du débat public, qui n'est pas encore rentré dans notre tradition. Dans ce contexte, l'interprétation qui a été faite du principe a renforcé un climat de précaution défavorable à l'innovation.

De plus en plus de travaux soulignent ce handicap de la France dans un contexte de compétition internationale toujours plus rude. Pourtant dotée de nombreux atouts, elle souffre d'une absence d'écosystème favorable à l'innovation. Faiblesse des coopérations entre recherche privée et recherche publique, faiblesse du secteur privé dans les dépenses de R&D, cloisonnement entre monde de la recherche et monde de l'entreprise, système éducatif qui stigmatise l'échec, fiscalité pénalisante etc., autant d'éléments constitutifs d'une ambiance peu propice à l'innovation qui constitue pourtant la clé de notre compétitivité.

C'est exactement ce que met en avant le rapport de la commission « Innovation 2030 », présidée par Anne Lauvergeon. Nous invitant lors de son audition en juillet dernier à nous demander « comment faire pour que nous ayons en 2030 une France qui ne passe pas à côté des grandes innovations, y compris de rupture », elle avait insisté sur une devise qui était en quelque sorte le fil rouge de son rapport : « Le principe de précaution doit être rééquilibré par le principe d'innovation ». Elle rejoignait ainsi les réflexions de Louis Gallois sur le pacte de compétitivité, ou celle du rapport de M. Fezetti que je viens d'évoquer, adopté à l'unanimité des membres du CESE, et qui préconise une meilleure articulation entre principe d'innovation et principe de précaution.

Je rejoins pour ma part ces analyses et j'ai donc déposé une proposition de loi constitutionnelle visant à équilibrer le principe de précaution présent dans notre Constitution par celui d'innovation. En effet, selon moi, il ne serait pas raisonnable de déconstitutionnaliser le principe de précaution, dans la mesure où cela constituerait un véritable recul pour le droit de l'environnement, sans pour autant remédier aux difficultés que j'ai évoquées. En outre, le principe continuerait de s'appliquer puisqu'il est consacré par le droit communautaire comme par la loi française. En revanche, je suis convaincu qu'un meilleur encadrement est aujourd'hui indispensable. Il doit se traduire concrètement par une véritable dynamique d'action et d'innovation.

C'est précisément l'objet de cette proposition de loi constitutionnelle ; elle exprime plus clairement que le principe de précaution est aussi un principe d'innovation, puisque sa bonne application repose, en fait, sur le développement des connaissances scientifiques et de l'innovation.

Elle complète l'article 5 de la Charte, relatif au principe de précaution, afin de préciser que les autorités publiques doivent veiller, en plus de la mise en oeuvre de procédures d'évaluation des risques et de l'adoption de mesures provisoires et proportionnées, à ce que cette mise en oeuvre constitue un « encouragement à la recherche, à l'innovation et au progrès technologique ».

L'article 7, relatif au droit à l'information et à la participation à l'élaboration des décisions publiques pouvant avoir un impact sur l'environnement, est également modifié afin de prévoir, d'une part, la diffusion des résultats de la recherche et le recours à une expertise pluridisciplinaire, d'autre part, la définition par la loi des conditions de l'indépendance de l'expertise scientifique et de la publication des résultats.

L'article 8 enfin, affirmera également que la promotion de la culture scientifique contribue à l'exercice des droits et devoirs définis par la Charte.

Innovation et précaution, sont les deux versants d'une même ambition : celle d'un développement économique responsable face aux grands risques environnementaux. Une ambition vivante et dynamique, mais toujours consciente que, selon les mots d'Hölderlin, « là où croît le péril, croît aussi ce qui sauve ». Le principe de précaution a dérivé parce que nos concitoyens l'ont vécu comme une protection contre la mondialisation. Il fallait le préciser et l'encadrer. En émettant un avis favorable à cette proposition de loi constitutionnelle, nous donnerons un signal très positif en faveur de l'innovation.

M. Raymond Vall, président. - Merci. Je salue la présence parmi nous de Mme Escoffier. Deux ministres !, notre commission se renforce...

Mme Hélène Masson-Maret. - Je suis fière d'être cosignataire de cette proposition de loi constitutionnelle, car mettre à l'honneur le terme d'innovation clarifie et amplifie le sens du principe de précaution aujourd'hui dévalorisé. Adjointe au maire pendant douze ans, j'ai vu comment les services techniques l'invoquaient pour refuser des projets. J'ai bien vu aussi en préparant mon rapport sur le patrimoine naturel de la montagne qu'il suscitait la colère des élus, qui s'y heurtent à tout propos. Sans doute les actions humaines, en ce début du XXIsiècle, vont-elles souvent à l'encontre de ce principe ; il ne faut pas pour autant interdire la prise de risque. Je félicite donc Jean Bizet. Il serait absurde de retirer le principe de précaution de la Constitution, mais il convient de le transformer en une incitation à agir.

M. Michel Teston. - Je salue le travail de Jean Bizet, ce qui ne signifie pas que je sois favorable à ses propositions. Son texte réécrit substantiellement la Charte de l'environnement, et notamment son article 5, alors qu'elle est le résultat d'un travail de concertation de près de quatre années, que d'aucuns considèrent comme exemplaire. Son analyse du principe de précaution, qu'il voit comme une sorte de verrou à l'innovation, est contestable et insuffisamment argumentée. Enfin, je crains que son objectif ne soit en fait de renverser la jurisprudence du Conseil constitutionnel après la décision du 11 octobre dernier, aux termes de laquelle l'article 6 de la Charte de l'environnement, s'il impose la conciliation du principe de précaution avec les exigences du développement économique, n'institue pas un droit ou une liberté garantis par la Constitution. Compte tenu de ces interrogations, le groupe socialiste est opposé à ce texte.

M. Hervé Maurey. - Jean Bizet n'a nullement affirmé que le principe de précaution posait de graves problèmes. Je suis étonné par la réaction du groupe socialiste à sa position mesurée et raisonnable. Le travail de notre collègue reflète son implication sur ces problématiques depuis une dizaine d'années. Il est nécessaire de préciser le principe de précaution sans le remettre en cause. Nous devons affirmer qu'il ne doit pas faire obstacle à l'innovation et à la recherche : il en va de la vigueur de notre développement économique et de notre compétitivité internationale ! Ce principe semble en effet parfois devoir tout freiner, interdire toute recherche ou toute innovation. Je suis plus réservé sur la référence faite dans l'exposé des motifs aux textes constitutionnels du Brésil, de la Chine ou de l'Inde : la Chine n'est pas un modèle de démocratie, et ces pays ne sont pas au même stade de développement économique que nous. Enfin, l'article 7 relève-t-il du domaine législatif, et même constitutionnel ? Il me semble qu'il s'agit plutôt de mesures réglementaires.

M. Ronan Dantec. - Je partage l'avis de Michel Teston. Le libellé de cette proposition de loi me dérange. Il sous-entend que le principe de précaution s'opposerait à l'innovation. Ce n'est pas le cas. Il est déjà question, dans l'article 5 de la Charte, de connaissances scientifiques, de procédures d'évaluation des risques... Il s'agit plus, à mon sens, d'un problème de société que d'un problème législatif, qui porte non sur le fond de la loi mais sur son interprétation. Nous devons donc recréer du consensus. Le principe de précaution s'applique quand le risque est disproportionné par rapport à l'avantage attendu. Certes, il a tendance à être dévoyé par les médias. Au risque de faire bondir certains d'entre vous, je considère que l'expérimentation d'OGM en plein champ appelle l'application du principe de précaution. Ne cherchons pas à modifier l'équilibre auquel nous étions parvenus sous l'impulsion du précédent président de la République, et qui faisait alors consensus. Mieux vaudrait nous engager dans une réflexion politique sur la mise en oeuvre du principe de précaution. Qui doit déterminer ce qui en relève ? Où pouvons-nous créer du consensus sur son application ? Car c'est dans le détail que les divergences surviennent. Pour avoir rapporté la loi Blandin, que Jean Bizet n'avait pas votée, l'alinéa 6 sur la transparence et la publication des résultats me réjouit. Cependant, je ne toucherais pas maintenant à l'article 5 de la Charte.

M. Charles Revet. - Je félicite le rapporteur pour son travail. S'il se montre un peu provocateur, c'est pour la bonne cause ! L'innovation n'est pas nécessairement incompatible avec le principe de précaution, et elle doit être développée. Le principe de précaution doit donc être encadré, afin d'éviter les dérives et les blocages. Je suis favorable à ce texte.

Mme Odette Herviaux. - Je salue le travail du rapporteur, dont l'exposé était brillant. À la première écoute, on ne peut que partager certaines de ses préoccupations. Mais est-il bien nécessaire de revenir sur la Constitution, alors que le principe de précaution, qui ne s'oppose pas à l'innovation et à la recherche, y a été inscrit à la suite d'un travail collectif long et consensuel ? Ce qui pose problème, c'est la vision de plus en plus journalistique et médiatique de la recherche. La réponse adéquate à une question sociale n'est pas d'ordre constitutionnel.

Mme Sophie Primas. - J'adhère à la proposition de loi, qui me paraît symbolique. Le principe de précaution a répondu à des dérives. Je m'étonne des réactions de la majorité, quand le président de la République, le Premier ministre et M. Montebourg se montrent très portés sur l'innovation et la recherche. Inscrire dans la Constitution l'innovation comme principe serait un symbole fort. Du reste, l'innovation renforce le principe de précaution, par les nouvelles technologies, comme on le voit dans les problèmes phytosanitaires.

Mme Chantal Jouanno. - Je remercie Jean Bizet pour son travail et sa constance. Le principe de précaution existait déjà dans la sphère politique et médiatique avant d'être inscrit dans la Constitution. Cette inscription a eu pour effet de l'encadrer, puisqu'il y est précisé qu'il ne s'applique qu'à l'environnement - alors que les médias en parlent surtout dans le domaine de la santé - et que les dommages envisagés doivent être irréversibles, ce qu'ils sont presque toujours, et graves, ce qui est plus difficile à prouver, notamment, par exemple, pour les recherches sur les OGM en plein champ, dont l'impact sanitaire n'est pas avéré. En termes de jurisprudence, seules deux décisions se sont appuyées, en France, sur le principe de précaution. J'étais ministre lors de la tempête Xynthia : nous connaissions parfaitement les risques. Il faut faire de la recherche sur les phytosanitaires, les ondes, le Bisphénol A, les perturbateurs endocriniens... La modification de l'article 5 de la Charte ne pose pas de problème. Celle de l'article 7 est peut-être plus contestable : est-ce du ressort de la loi ? Je l'ignore.

M. Henri Tandonnet. - Merci à Jean Bizet d'être en quelque sorte notre baromètre sur ce sujet. Il a montré que le principe de précaution se transformait en principe de protection. Ce principe doit s'appuyer sur la recherche scientifique, il faudrait le dire plus nettement. Il s'agit d'une loi constitutionnelle : y aura-t-il une négociation plus large pour qu'elle franchisse les prochaines étapes ?

M. Jacques Cornano. - Je souhaite exprimer mon inquiétude sur les contraintes que le principe de précaution impose aux initiatives économiques. J'ai vu à Marie-Galante à propos d'un PLU, comment il a bloqué un projet global.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis. - Je me réjouis que ce texte ne laisse pas indifférent, sans créer pour autant de clivage profond. Bien sûr, je ne prétends pas avec une proposition de loi égaler le travail de quatre ans qui a abouti à la Charte. Je serais heureux qu'elle aboutisse à une prise de conscience par les parlementaires des inquiétudes qui se répandent dans la société. Nous ne sommes pas loin d'un consensus. En 2005, les socialistes et les Verts n'avaient pas voté la Charte... À l'époque, il m'avait fallu les explications du doyen Gélard et les auditons des juristes pour renforcer ma conviction.

Certes, l'Inde, la Chine, le Brésil, ne sont pas des modèles en matière d'environnement. Pour autant, la fracture entre pays émergents et pays développés devra bien un jour être réduite. D'ores et déjà, le principe de réciprocité doit fermer nos frontières à des produits fabriqués sans souci des normes environnementales. En revanche, le paragraphe IV-A de la constitution indienne signale qu'il est « du devoir de chaque citoyen de l'Inde de développer un tempérament scientifique, humaniste et un esprit de curiosité et de réforme ». Ces pays doivent encore progresser en matière environnementale : en Chine, il est parfois impossible de sortir tant l'air est pollué. Ils vont développer de grands projets de recherche pour lutter contre ces problèmes, tant mieux. Ne nous laissons pas enfermer dans le principe de précaution, qui ne doit pas être un rempart de l'inaction. Les esprits évoluent : les sondages montrent que la première préoccupation de nos concitoyens est désormais l'emploi, et non plus la sécurité. Nous devons donc transformer le principe de précaution pour qu'il ne soit pas de plus en plus vécu comme un principe de blocage, ce qu'il n'est pas.

M. Charles Revet. - Très bien !

M. Raymond Vall, président. - Le groupe RDSE n'a pas encore pris position. Je reconnais que Jean Bizet, qui s'est beaucoup investi, a effectué un travail important.

M. Charles Revet. - Comme toujours !

M. Raymond Vall, président. - Pourquoi ne pas énoncer un principe d'expérimentation ? L'objectif est bien de créer les conditions pour que des expérimentations aient lieu, sans affaiblir le principe de précaution, qui ne doit pas être dénaturé.

La commission émet un avis favorable à l'adoption de la proposition de loi constitutionnelle.

M. Jean Bizet, rapporteur pour avis. - Merci. Je souhaite lancer le débat et construire un consensus - mon objectif n'est pas, comme l'a imaginé M. Teston, de faire évoluer la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

La réunion est levée à 10 h 30.