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Projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014

9 juillet 2014 : Financement de la sécurité sociale ( avis - première lecture )

C. LE DISPOSITIF « ZÉRO COTISATIONS URSSAF » POUR L'EMPLOI D'UN SALARIÉ AU SMIC

1. Les charges sociales restantes au niveau du SMIC

Depuis une vingtaine d'années, les prélèvements effectifs dont s'acquittent les employeurs au niveau du SMIC diminuent régulièrement, principalement sous l'effet des allègements généraux et de diverses exonérations ciblées.

La réduction générale « Fillon » permet à elle seule d'exonérer en moyenne 60 % de l'ensemble des prélèvements patronaux pour un salarié rémunéré au SMIC. Plus précisément, en 2014, après application de la réduction « Fillon », environ 14 points de prélèvements sociaux restent à la charge de l'employeur pour un salarié au SMIC dans une entreprise de moins de vingt salariés et 18,5 points dans les plus grandes entreprises.

Si l'on considère uniquement les cotisations recouvrées par les Unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) - hors cotisations d'assurance chômage et versement transport - 1,55 point de cotisations restent à la charge des employeurs, après application de la réduction « Fillon » pour un salarié au SMIC, et 4,05 points dans les entreprises de plus de vingt salariés. Compte tenu de la hausse programmée des cotisations d'assurance vieillesse plafonnées et déplafonnées, le « reste à charge » des employeurs sera, en 2015, de 1,65 point dans les entreprises de un à dix-neuf salariés et de 4,15 points dans les autres entreprises.

Tableau n° 16 : Les prélèvements sociaux patronaux pour l'emploi d'un salarié affilié au régime général et rémunéré au SMIC au 1er janvier 2015

(en pourcentage)

Types de prélèvements

Entreprises
de 1 à 19 salariés

Entreprises de
20 salariés et plus

Organisme de recouvrement

Cotisations de sécurité sociale

29,35

29,35

URSSAF

Maladie, maternité, invalidité

12,80

12,80

Vieillesse plafonnée

8,50

8,50

Vieillesse déplafonnée

1,80

1,80

Allocations familiales*

5,25

5,25

AT-MP (taux minimal)**

1,00

1,00

Cotisations chômage***

4,30

4,30

URSSAF

Cotisations de retraite complémentaire

(tranche A, non cadre)

5,78

5,78

Agirc-Arrco

Contributions diverses

2,55

5,18

 

Contribution de solidarité pour l'autonomie

0,30

0,30

URSSAF

Prélèvements FNAL

0,10

0,50

URSSAF

Versement transport
(taux national moyen)

1,65

(à partir de 10 salariés)

1,65

URSSAF

Taxe d'apprentissage

0,50

0,50

OCTA

Contribution supplémentaire à l'apprentissage

-

0,18

OCTA

Participation à la formation professionnelle

-

1,60

DGFIP

Participation à l'effort de construction

-

0,45

DGFIP

TOTAL

41,98

44,61

 

TOTAL cotisations « URSSAF » (hors chômage et versement transport)

29,75

30,15

Réduction « Fillon »

- 28,10

- 26,00

TOTAL cotisations « URSSAF » après réduction « Fillon »

1,65

4,15

* Taux avant la réduction de 1,8 point entre 1 et 1,6 SMIC prévue par le présent projet de loi.

** Hors part représentative de la sinistralité, cf. infra. Le taux net national moyen s'élève à 2,44 % en 2014.

*** Cas général pour un CDI et pour certains CDD.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du Haut conseil du financement de la protection sociale, 2014)

La loi de finances pour 200749(*) avait instauré un allègement total de cotisations de sécurité sociale au niveau du SMIC pour les entreprises de moins de vingt salariés. Pour ce faire, le taux maximal de la réduction « Fillon » avait été majoré de 2,1 points dans cette catégorie d'entreprises (soit 28,1 points contre 26 points). Toutefois, ce coefficient n'avait pas été révisé pour tenir compte de l'augmentation ultérieure des taux de certains prélèvements, en particulier des cotisations d'assurance vieillesse du régime général50(*).

Par ailleurs, deux mesures temporaires, cumulables avec les allègements généraux, avaient été instaurées lors de la législature précédente en faveur des entreprises de moins de dix salariés : l'une entre fin 2008 et fin 2010 pour toute embauche en contrat à durée déterminée ou indéterminée (800 millions d'euros d'aide selon un principe de dégressivité entre 1 et 1,6 SMIC, pour un total de 1 million d'embauches), l'autre sur la seule année 2012 pour l'embauche d'un jeune de moins de 26 ans rémunéré jusqu'à 1,6 SMIC.

2. Le réaménagement de la réduction générale de cotisations patronales au niveau du SMIC

Afin d'exonérer un nombre de points de cotisations patronales égal à la somme des prélèvements recouvrés par les URSSAF (hors cotisations d'assurance chômage et versement transport), l'article 2 du présent projet de loi - et les mesures d'application qui lui sont associées - prévoient trois aménagements à la réduction « Fillon ».

a) L'extension du champ d'application de la réduction générale à d'autres cotisations et contributions

En premier lieu, l'article 2 du présent projet de loi modifie l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale relatif à la réduction « Fillon » de façon à faire entrer dans le champ de celle-ci un nombre de cotisations et de contributions plus important.

Selon le droit actuellement en vigueur, sont concernées par la réduction générale les cotisations patronales d'assurance maladie, maternité, invalidité, vieillesse et décès ainsi que les cotisations patronales d'allocations familiales.

Afin d'augmenter le niveau des allègements, il est prévu d'ajouter trois catégories de prélèvements à la liste du I de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. Entreront ainsi dans le champ d'application de la réduction générale :

- la cotisation sociale finançant le Fonds national d'aide au logement (FNAL)51(*), issue de la fusion de l'actuelle cotisation de 0,10 % assise sur les salaires plafonnés et de la contribution sociale au FNAL, fixée à 0,40 % sur la rémunération plafonnée et à 0,50 % sur la part des salaires dépassant le plafond de la sécurité sociale52(*). L'article 2 du présent projet de loi modifie en conséquence l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale. La redéfinition des prélèvements finançant le FNAL en une cotisation unique correspond à l'une des préconisations du Conseil de la simplification pour les entreprises. Le taux et l'assiette de la nouvelle cotisation au FNAL resteront toutefois modulables en fonction de la taille de l'entreprise (0,10 % sur les salaires plafonnés dans les entreprises de moins de vingt salariés et 0,50 % sur les salaires déplafonnés dans les autres entreprises) ;

- la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA), mentionnée au 1° de l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles. Acquittée par les employeurs du secteur privé et du secteur public sur les rémunérations versées aux personnes affiliées à un régime français d'assurance maladie, cette contribution fixée au taux de 0,30 % sur la même assiette que les cotisations d'assurance maladie est affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)53(*). Il est ainsi proposé de faire entrer pour la première fois dans le champ de l'allègement « Fillon » un prélèvement qui n'est pas qualifié juridiquement de cotisation ;

- les cotisations dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles (AT-MP). Il s'agit à première vue d'un retour à la situation d'avant 2011, où les allègements sur les bas salaires pouvaient s'imputer sur les cotisations AT-MP. Toutefois l'article 2 du présent projet de loi prévoit des conditions d'imputation spécifiques. Les cotisations AT-MP entreront dans le camp de la réduction en dernier ressort, lorsque le montant de la réduction sera supérieur au montant du reste des cotisations et contributions dans le champ de l'allègement, et dans la limite d'un taux d'environ 1 %. L'étude d'impact annexée au présent projet de loi indique que ce taux correspond au taux minimal commun de cotisation AT-MP, indépendant de la sinistralité, acquitté par la quasi-totalité des entreprises. Susceptible de varier dans le temps, ce taux sera fixé par arrêté ministériel. Il est précisé que l'exonération de cotisation AT-MP concernerait uniquement les salariés dont la rémunération est inférieure ou égale à 1,01 SMIC, ce qui représentera une perte de recettes pour la branche AT-MP d'environ 100 millions d'euros.

Ce mécanisme, certes complexe, présente l'avantage d'étendre le champ des allègements sans remettre en cause la logique de responsabilisation des employeurs, dans la mesure où la part des cotisations représentative de la sinistralité n'entrera pas dans le champ de la réduction dégressive.

Les modalités de fixation des taux des cotisations AT-MP

La fixation des taux des cotisations AT-MP fait l'objet d'une réglementation propre. En principe, plus la taille de l'entreprise augmente, plus le taux est individualisé et repose sur les résultats de l'établissement en matière de sécurité.

Outre la sinistralité et la taille, le taux notifié par les Caisses d'assurance retraite et de santé au travail (CARSAT) à chaque entreprise tient compte :

- de l'appartenance sectorielle des différentes sections de l'établissement ;

- des coûts globaux engagés par la branche AT-MP qui ne peuvent être imputés à l'activité d'une section particulière d'établissement (accidents de trajet, maladies professionnelles non imputables, frais de rééducation, frais de gestion de la branche, versements de la branche à la CNAM pour sous-déclaration, etc.). Ces coûts donnent alors lieu à des majorations de taux de cotisation ;

- des actions de prévention que chaque entreprise a engagées pour réduire ses risques d'accidents de travail et ses maladies professionnelles.

Le taux net national moyen des cotisations AT-MP est de 2,44 % en 2014.

En revanche, les cotisations suivantes demeurent exclues du champ de la réduction générale pour divers motifs :

- les cotisations de retraite complémentaire, qui sont recouvrées de façon autonome par les institutions de retraite complémentaire et dont le taux est fixé par les partenaires sociaux ;

- les cotisations d'assurance chômage. Leurs taux, fixés par les partenaires sociaux, sont déjà modulés afin de mettre davantage à contribution les employeurs ayant recours à des salariés en contrat à durée déterminée (CDD).

Graphique n° 8 : Évolution du champ d'application de la réduction « Fillon »

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)

b) La fin de la différence de traitement selon les effectifs de l'entreprise

Comme indiqué précédemment, le taux maximal d'exonération dans le cadre de la réduction générale de cotisations patronales diffère selon la taille de l'entreprise. L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale fixe la valeur maximale du coefficient d'exonération à :

- 0,281 dans les entreprises de un à dix-neuf salariés ;

- 0,26 dans les entreprises de vingt salariés et plus.

Cette différence de traitement a été introduite par la loi de finances pour 200754(*) afin d'exonérer les très petites entreprises de cotisations de sécurité sociale au niveau du SMIC.

L'article 2 du présent projet de loi prévoit la suppression des troisième à septième alinéas du III de l'article L. 241-13 fixant les valeurs maximales du coefficient d'exonération selon les effectifs de l'entreprise.

L'objectif de cet aménagement est de supprimer l'effet de seuil lors du passage au vingtième salarié et de permettre à toutes les entreprises de bénéficier de la réduction générale de cotisation sociale « améliorée » au niveau du SMIC. L'alourdissement des charges sociales lié au franchissement du seuil de dix-neuf salariés peut avoir un effet désincitatif à l'embauche. La loi de modernisation de l'économie du 4 août 200855(*) avait tenté d'atténuer l'effet financier du franchissement de ce seuil d'effectif, en prévoyant que les entreprises dépassant le seuil de dix-neuf salariés pour la première fois en 2008, 2009 ou 2010 pouvaient continuer de bénéficier du coefficient maximal d'exonération majoré pendant trois ans. La neutralisation temporaire du seuil d'effectif de la réduction « Fillon » a été prolongée pour les années 2011 et 2012 mais ce dispositif était critiqué par les entreprises en raison de sa complexité.

Par ailleurs, l'Insee, dans une étude de 201056(*), a estimé que l'impact des seuils d'effectifs salariés sur la taille des entreprises françaises était de faible ampleur : la proportion d'entreprises entre zéro et neuf salariés diminuerait de 0,4 point en l'absence de discontinuités administratives, tandis que la proportion d'entreprises entre dix et dix-neuf salariés et celle d'entreprises entre vingt et deux-cents cinquante salariés augmenteraient de 0,2 point. Toutefois, les effets psychologiques de cette différence de traitement ne doivent pas être négligés, en particulier dans le cadre d'un dispositif ayant pour objectif de favoriser l'emploi.

La suppression du seuil d'effectifs n'aboutira pas à la définition d'un coefficient unique pour toutes les entreprises. Afin qu'elles puissent toutes bénéficier du dispositif « zéro cotisation URSSAF », le coefficient devra intégrer la différence de taux de cotisation au Fonds national d'aide au logement (FNAL) entre les entreprises de moins de vingt salariés (0,10 %) et les autres entreprises (0,5 %).

Selon l'étude d'impact annexée au présent projet de loi, la suppression du coefficient d'exonération minoré de 2,1 points pour les entreprises de vingt salariés et plus entraînera une perte de recettes supplémentaire d'environ 1 milliard d'euros pour la sécurité sociale.

c) La fixation par décret du taux maximal d'exonération garantissant « zéro cotisations URSSAF » au niveau du SMIC

L'article 2 du présent projet de loi propose de supprimer la valeur maximale de l'exonération de l'article L. 241-3 de la sécurité sociale et de renvoyer sa fixation à un décret.

Il est néanmoins précisé que ce coefficient ne doit pas dépasser la somme des taux de cotisations et contributions entrant dans le champ de la réduction (c'est-à-dire l'ensemble des cotisations de sécurité sociale, la nouvelle cotisation unique au FNAL et la cotisation de solidarité pour l'autonomie).

Ce dispositif permettra de réviser la valeur du coefficient à mesure que les taux de cotisations évoluent afin de garantir « zéro cotisations URSSAF » au niveau du SMIC. Dans le cadre de la réforme des retraites, des hausses régulières de la cotisation d'assurance vieillesse sont en effet prévues jusqu'en 2017 (+ 0,15 point entre 2015 et 2017).

Pour l'année 2015, compte tenu des évolutions de taux prévues et en intégrant la baisse de 1,8 point des cotisations patronales d'allocations familiales jusqu'à 1,6 SMIC, le coefficient maximal d'exonération sera fixé à 27,95 % dans les entreprises de moins de vingt salariés et à 28,35 % dans les autres entreprises.

Tableau n° 17 : Construction du nouveau coefficient maximal d'exonération

(en pourcentage)

 

Entreprises de moins de 20 salariés

Entreprises 20 salariés et plus

Taux maximal d'exonération 2014

28,10

26,00

Élargissement du champ de la réduction aux autres cotisations URSSAF (hors chômage ; taux 2015)

+ 1,65

+ 4,15

Total des cotisations URSSAF (hors chômage)

29,75

30,15

Répercussion de la baisse de 1,8 point de cotisation famille

-1,80

- 1,80

Taux maximal d'exonération 2015

27,95

28,35

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)

Le nouveau barème de cotisations effectives, après imputation de la réduction générale, n'a pas été fixé à ce jour. Toutefois, les coefficients d'allègement indiqués dans l'étude d'impact permettent d'appréhender la structure progressive des cotisations sociales patronales entre 1 et 1,6 SMIC après renforcement de l'allègement.

Graphique n° 9 : Structure des prélèvements sociaux patronaux
après le renforcement de la réduction générale de cotisations sociales
dans les entreprises de plus de vingt salariés

Note : le taux global de prélèvements sociaux employeurs utilisé dans le présent graphique inclut le taux net moyen de cotisation AT-MP (2,44 %), d'où l'écart avec le taux global présenté dans le tableau 2.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)

L'Assemblée nationale a adopté douze amendements sur l'article 2 relatif aux allègements de cotisations patronales entre 1 et 1,6 SMIC, parmi lesquels il convient de citer :

- un amendement adopté à l'initiative de notre collègue député Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général de la commission des affaires sociales, visant à inclure les rémunérations au titre des temps de pause, d'habillage et de déshabillage dans les rémunérations prises en compte pour le calcul de la réduction de cotisations ;

- un amendement présenté par le Gouvernement visant à restreindre le mécanisme de taux réduit et d'assiette plafonnée applicable aux cotisations FNAL pour les entreprises de services dont les salariés sont affiliés à la mutualité sociale agricole (MSA) ;

- deux amendements identiques adoptés à l'initiative des membres du groupe socialiste et de notre collègue député Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général de la commission des affaires sociales, proposant de mettre en place une évaluation du pacte de responsabilité dans le cadre des négociations annuelles de branches sur les salaires.

*

* *

Au total, l'allègement du coût du travail au niveau du SMIC, entraîné par la diminution du taux des cotisations d'allocations familiales et le renforcement des allègements généraux, passera de 28,1 points à 29,75 points pour les entreprises de moins de vingt salariés et de 26 points à 30,15 points pour les autres entreprises à compter de 2015.

En tenant compte du CICE au taux de 6 %, les allègements de charge au niveau du SMIC atteindront 35,75 points pour les entreprises de moins de vingt salariés et 36,15 points dans les autres entreprises.

Effets des allègements supplémentaires pour l'emploi d'un salarié au SMIC

Au total, les allègements de charges sociales sur les salaires entre 1 et 1,6 SMIC proposés dans le présent projet de loi signifient qu'en 2015 :

- une entreprise de un à dix-neuf salariés paiera 286 euros de charges sociales annuelles en moins par rapport à 2014 pour l'emploi d'un salarié au SMIC (soit un gain de 5,5 % par rapport à 2014) ;

- une entreprise de vingt salariés et plus paiera 719 euros de charges sociales annuelles en moins par rapport à 2014 pour l'emploi d'un salarié au SMIC (soit un gain de près de 14 % par rapport à 2014).

Pour l'emploi d'un salarié rémunéré juste en-dessous de 1,6 SMIC, le gain sera d'environ 500 euros de moindres cotisations sociales dans toutes les entreprises.

Les mesures de l'article 2 porteront le coût global des allègements généraux de charges sociales entre 1 et 1,6 SMIC à environ 25 milliards d'euros en 2015, soit 4,4 milliards d'euros de plus qu'en 2014.

Graphique n° 10 : Effets cumulés du renforcement des allègements généraux et de la baisse de cotisations d'allocations familiales entre 1 et 1,6 SMIC

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données de l'étude d'impact annexée au projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014)


* 49 Article 41 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2007.

* 50 Hausse de 0,25 point des cotisations vieillesse déplafonnées à la charge des employeurs entre 2012 et 2015 pour financer l'élargissement de l'accès à la retraite anticipée pour carrière longue, hausse de 0,15 point des cotisations Agirc-Arrco entre 2014 et 2015 et hausse supplémentaire de 0,15 point des cotisations patronales vieillesse entre 2015 et 2017, décidée dans le cadre de la réforme des retraites adoptée en 2014.

* 51 Créé en 1971, le FNAL assure principalement le financement de l'allocation de logement sociale (ALS) et de l'aide personnalisée au logement (APL).

* 52 Le plafond annuel de la sécurité sociale (PASS) s'élève à 37 748 euros au 1er janvier 2014.

* 53 En vertu de l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles, la CNSA se voit également affecter, en principe, le produit de la contribution additionnelle de solidarité pour l'autonomie (CASA) de 0,30 % due par les retraités.

* 54 Cf. article 41 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

* 55 Cf. article 48 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 56 Nila Ceci-Renaud et Paul-Antoine Chevalier, « L'impact des seuils de 10, 20 et 50 salariés sur la taille des entreprises françaises », Économie et statistiques, n° 437, 2010.