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Projet de loi relatif à la simplification de la vie des entreprises

21 octobre 2014 : Vie des entreprises ( avis - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 21 octobre 2014, sous la présidence de Mme Michèle André, présidente, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Philippe Dominati sur le projet de loi n° 771 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la simplification de la vie des entreprises.

Mme Michèle André, présidente. - Nous examinons le rapport pour avis de M. Philippe Dominati sur le projet de loi n° 771 (2013-2014), adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à la simplification de la vie des entreprises.

La commission des lois, saisie au fond, nous a donné délégation au fond pour l'examen des articles 13, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 30, 33 et 35. Par ailleurs, nous examinerons, pour avis « simple », les articles 2 bis, 19, 25 et 26.

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Ce projet de loi de simplification de la vie des entreprises s'inscrit dans la lignée des textes que nous avons adoptés depuis une dizaine d'années avec l'ambition de simplifier la vie des entreprises, des citoyens et des administrations. Ce sont des objets juridiques au contenu hétéroclite auquel nous sommes maintenant habitués ; sous la précédente législature, notre collègue député Jean-Luc Warsmann avait initié plusieurs de ces textes et c'est déjà le troisième depuis 2012 ; si le vocable de « simplification » est préféré à la locution pourtant plus conforme à la réalité, de « projet de loi portant diverses dispositions », la conséquence pratique est la même : quasiment toutes les commissions permanentes du Sénat sont saisies : André Reichardt est rapporteur au fond pour la commission des lois, mais se sont saisies pour avis la commission des affaires sociales, la commission du développement durable, la commission des affaires économiques et, bien sûr, la commission des finances.

La commission des lois examinera ce texte mercredi prochain, en vue de la séance publique du 4 novembre ; nos collègues ont procédé à des « délégations au fond » sur certains articles relevant des compétences des commissions saisies pour avis ; c'est pourquoi, nous nous réunirons à nouveau le 4 novembre pour examiner les amendements extérieurs déposés sur les articles pour lesquels nous disposons de cette délégation au fond.

À la lecture de ce texte, j'ai trouvé très exagérée l'expression de « simplification de la vie des entreprises » : sur les quatorze articles pour lesquels je vous proposerai un avis, six concernent les entreprises et huit l'administration - autant dire qu'il s'agit de faciliter le travail de l'administration au moins autant, sinon plus, que le quotidien des entreprises. Non pas que le Gouvernement reste inactif, le Conseil de la simplification de la vie des entreprises produit des idées, qui, pour beaucoup, sont mises en oeuvre par voie réglementaire ; mais, si ces textes de simplification sont décevants, c'est parce qu'ils ne s'intéressent qu'à des sujets mineurs et qu'ils passent à côté des véritables enjeux.

La simplification que les entrepreneurs attendent, c'est celle du code du travail ou bien du lourd corpus de règles en matière sociale, par exemple la mise en place du compte pénibilité. Avec plus de trois millions de chômeurs, c'est le plus urgent.

Il conviendrait surtout de ne pas inventer de nouvelles obligations de toute sorte. Je pense en particulier aux récentes dispositions de la loi sur l'économie sociale et solidaire qui obligent les dirigeants de PME à informer leurs salariés au préalable avant toute cession.

On ne peut, d'un côté, prôner une politique active de simplification et, de l'autre, voter des lois qui vont dans un sens opposé ! Ce manque de cohérence nuit gravement à la crédibilité de l'action publique et à la confiance en l'État que peuvent avoir les entrepreneurs, en particulier les plus petits.

Ceci étant dit, on ne saurait être contre la « simplification », et, même si ce texte me paraît en-deçà des ambitions affichées, j'y suis favorable globalement et vous présenterai plusieurs amendements aux articles dont nous sommes saisis.

Article 2 bis

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article crée une incitation au recrutement d'un apprenti, d'un montant de 1 000 euros, versée par les régions aux entreprises de moins de 50 salariés, avec un coût total pour l'État d'environ 50 millions d'euros.

Le Gouvernement m'a toutefois indiqué qu'il souhaitait proposer un dispositif plus favorable dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2015.

Cet article illustre bien mes remarques sur le manque de crédibilité de l'État : en un mois et demi, le Gouvernement a déjà proposé deux versions très différentes sur l'aide à l'apprentissage ! Ces hésitations compromettent la confiance, d'autant que sur ce sujet aussi important que l'apprentissage, le Gouvernement évite tout débat sérieux.

Dans ces conditions, je vous propose de supprimer cet article et d'y revenir plus en détail en examinant le projet de loi de finances.

M. François Patriat. - Le dispositif initialement prévu attribuait une aide de 1 000 euros par nouvel apprenti dans les entreprises de moins de onze salariés ; lors des Assises de l'apprentissage, le Président de la République a annoncé une aide supplémentaire de 1 000 euros pour les entreprises jusqu'à 250 salariés, soit une aide de 2 000 euros pour les entreprises de moins de onze salariés : ce dispositif a donc été renforcé. Supprimer cet article aujourd'hui, n'est-ce pas prendre le risque de repousser le délai de cette aide bien utile ?

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Non, parce qu'elle doit, de toutes façons, être validée par la loi de finances. Il ne s'agit ici que de communication gouvernementale...

M. Daniel Raoul. - Mais la communication dont il s'agit va bien au-delà, le but est bien de mobiliser les entreprises, de les inciter à recruter des apprentis, c'est une urgence : lançons le signal sans attendre, quitte à ajuster le dispositif en loi de finances !

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - La suppression de cet article ne repousserait pas l'entrée en vigueur de cette aide, puisque c'est la loi de finances qui, de toute façon, en décidera.

Mme Michèle André, présidente. - Il ne faudrait pas, effectivement, que le délai en soit changé, ni que le Sénat apparaisse comme ayant voulu repousser cette aide si utile au recrutement des apprentis : c'est un point difficile dans la suppression de cet article.

M. Vincent Eblé. - Je ne partage pas cette idée que nous ne ferions ici que nous prononcer pour ou contre la communication du Gouvernement : lorsque nous votons une loi, nous marquons notre engagement, notre volonté politique, celle du Parlement ; supprimer cet article aujourd'hui, c'est nécessairement s'y opposer, c'est dans ce sens que ce sera interprété : je suis pour le maintien de cet article, même si nous devons modifier le dispositif en loi de finances.

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Puisque le débat s'élargit, on peut ajouter, contre cet article, qu'il est un peu cavalier de traiter d'un sujet aussi important au détour d'un article sur un texte portant diverses dispositions, quand l'apprentissage mériterait qu'on lui consacre un texte ! La loi de finances vaut mieux que ce texte hétéroclite... et, encore une fois, la suppression de cet article ne change rien à la réalité, au délai dans lequel cette aide interviendra.

M. Daniel Raoul. - Vous évoquez un texte sur la formation professionnelle, les partenaires sociaux y travaillent dans le cadre de négociations, nous aurons à légiférer ; mais ce dont on parle ici, c'est d'une mesure d'urgence pour aider les entreprises à recruter des apprentis, il faut le faire au plus tôt, pour que les entreprises sachent qu'elles seront soutenues et qu'elles engagent leurs démarches : tout report, en particulier la suppression de cet article, fera reculer cette mobilisation, pour laquelle nous sommes tous d'accord ! Je ne comprends pas cette suppression...

M. Francis Delattre. - Le vrai, c'est que la majorité gouvernementale a supprimé des moyens à l'apprentissage : vous dites qu'il y a urgence, mais vous avez largement contribué à la pénurie actuelle !

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Encore une fois, la suppression de cet article ne changera rien au délai d'application...

M. Daniel Raoul. - Si ! La communication a toute son importance...

L'amendement n° 1 n'est pas adopté.

La commission émet un avis favorable sur l'article 2 bis.

Article 13

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article prévoit de simplifier, par ordonnance, les obligations déclaratives des entreprises en matière fiscale. Enjeu important de simplification et de compétitivité, mais que le Gouvernement engage sans guère de précision. Il faudra être vigilant à ce qu'il épuise le champ large de l'habilitation et ne se contente pas de « mesurettes » pour quelques déclarations spécifiques.

Le ministre s'est notamment engagé à revoir en profondeur la déclaration dite DAS 2 sur les honoraires. Mais le Conseil de simplification a identifié d'autres déclarations comme celles sur les frais généraux ou la déclaration 1330 sur la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises qui sont également chronophages.

Sous la réserve de ces observations, je vous propose d'être favorable à l'adoption de cet article.

La commission émet un avis favorable sur l'article 13.

Article 14

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article autorise le Gouvernement à simplifier, par voie d'ordonnance, les obligations déclaratives des entreprises actives dans le domaine des jeux et des paris, au titre des nombreux prélèvements spécifiques auxquelles elles sont soumises. Son adoption n'aurait aucune conséquence en termes de trésorerie, ni pour les opérateurs, ni pour les organismes publics bénéficiaires des prélèvements. Une relative complexité de rédaction peut justifier le recours à une ordonnance pour traduire cette mesure de bon sens. C'est pourquoi je vous propose un avis favorable.

La commission émet un avis favorable sur l'article 14.

Article 15

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article habilite le Gouvernement à prendre toute mesure de nature législative visant à tirer les conséquences de la suppression de la déclaration n° 2483 de participation des employeurs à la formation professionnelle aux entreprises de plus de dix salariés à compter du 1er janvier 2015, opérée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l'emploi et à la démocratie sociale.

Or, le Gouvernement m'a indiqué n'envisager qu'une seule mesure sur le fondement de cette habilitation.

Dans ces conditions, je vous propose, par l'amendement n° 2, d'inscrire directement dans la loi le dispositif envisagé par le Gouvernement.

La commission adopte l'amendement n° 2 puis elle émet un avis favorable sur l'article 15 ainsi modifié.

Article 16

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article maintient les autorisations de prélèvement existantes en matière de télé-règlement lors de la migration de celui-ci vers la nouvelle norme dite « SEPA interentreprises » d'ici le 1er février 2016.

Actuellement, les entreprises qui payent leurs impôts ou leurs cotisations sociales par télé-règlement ont signé un accord écrit de prélèvement. Le ministère des finances estime que, lors du basculement vers la norme SEPA, ces autorisations de prélèvement pourraient devenir caduques.

Afin d'éviter de solliciter les entreprises pour établir plusieurs millions de nouvelles autorisations, cet article habilite le Gouvernement à maintenir par ordonnance la validité des autorisations antérieures.

Comme pour l'article 15, j'estime possible d'écrire directement cette disposition dans la loi plutôt que de passer par ordonnance : c'est le sens de mon amendement n° 3.

La commission adopte l'amendement n° 3 puis elle émet un avis favorable sur l'article 16 ainsi modifié.

Article 17

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article vise à mettre en conformité avec le droit communautaire le dispositif français de la livraison à soi-même (LASM) en matière de TVA.

Le régime actuel a été contesté par la Commission européenne qui l'estime contraire au texte de la directive 2006/112 CE du 28 novembre 2006.

Cette mesure se traduira en outre par une simplification des formalités des entreprises : je propose un avis favorable.

La commission émet un avis favorable sur l'article 17.

Article 18

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article concerne également les entreprises assujetties à la TVA, qui sont tenues de conserver pendant une durée de six ans certains documents au titre de leurs obligations fiscales.

Actuellement, une distinction est opérée selon la nature des documents : ceux émis ou reçus sous format papier doivent être conservés pendant six ans sous cette forme, tandis que les documents émis ou reçus sous forme numérique doivent être conservés pendant trois ans sous leur forme originale puis pendant les trois années restantes sous l'une ou l'autre forme au choix de l'entreprise.

Dans la rédaction issue de l'Assemblée nationale, qui est allée plus loin que le Gouvernement, les entreprises auront la possibilité de conserver ces documents pendant six ans sous la forme de leur choix quel que soit leur format original.

Autrement dit, cet article offre la possibilité aux entreprises de numériser l'ensemble des documents qu'elles doivent conserver : c'est une véritable simplification en matière d'archivage, avis favorable.

La commission émet un avis favorable sur l'article 18.

Article 19

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article dispense de signature certains actes de l'administration fiscale et sociale. Chaque année, des dizaines de millions d'actes standardisés, tels que des lettres de relance, des mises en demeure ou des avis à tiers détenteur, sont adressés sous forme papier du fait de cette obligation. Il en résulte de considérables lourdeurs administratives, une perte de temps pour les agents et des coûts de gestion incompressibles - plus de 200 millions d'euros en frais d'affranchissement notamment. En supprimant l'obligation de signature pour certains actes et toutes les décisions préparatoires, cet article ouvre la voie à un développement des téléservices et donc à plus d'efficacité, de simplicité et de réactivité. Bien sûr, le nom du fonctionnaire et le service en charge du dossier demeurent obligatoires.

Pour ma part, je crains que le développement de certaines procédures par courriel offre moins de garanties ou bien puisse développer certaines fraudes, qui, en réalité, existent déjà.

Après réflexion, j'estime néanmoins que le rapport coûts/avantages est favorable et va dans le « sens de l'histoire ». Le caractère massif de certaines procédures doit conduire à privilégier la dématérialisation. Je propose donc d'émettre un avis favorable à l'adoption de cet article sans modification.

La commission émet un avis favorable sur l'article 19.

Article 21

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures destinées à corriger et à compléter les dispositions issues de la loi « Métropoles » du 27 janvier 2014, relatives à la décentralisation et la dépénalisation du stationnement.

Vous vous en souvenez, il s'agissait d'une initiative sénatoriale portée par notre collègue Jean-Jacques Filleul qui répondait aux souhaits de nombreux élus locaux depuis plusieurs années.

J'ai entendu hier le délégué interministériel chargé d'encadrer la décentralisation et la dépénalisation du stationnement et j'ai pu constater que l'administration, longtemps réticente, s'est mise en ordre de marche pour la mettre en oeuvre. Les mesures prévues par l'ordonnance concernent essentiellement les mesures de recouvrement forcées en cas d'impayés de stationnement. A priori, une modification demandée par le Gouvernement en séance publique permettra d'élargir le champ de l'habilitation afin de couvrir les conséquences de la dépénalisation sur l'organisation des juridictions administratives et pénales.

Il appartiendra aux parlementaires, notamment plusieurs de nos collègues sénateurs très investis sur ce sujet, de veiller à ce que le texte de l'ordonnance soit conforme à l'intention initiale du législateur, ce que semblent confirmer les travaux préparatoires de l'ordonnance qui m'ont été transmis.

Sous la réserve de ces observations, je propose donc d'émettre un avis favorable.

La commission émet un avis favorable sur l'article 21.

Article 22

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article dispose que les prélèvements bancaires opérés par l'administration fiscale n'entraînent aucun frais pour la personne débitée. On inscrit dans la loi ce qui se pratique déjà : avis favorable.

La commission émet un avis favorable sur l'article 22.

Article 25

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article concerne les conventions de mandat en matière de maniement des fonds publics, c'est-à-dire le fait de confier par contrat, à un acteur extérieur à l'administration, le recouvrement de recettes ou le décaissement de dépenses. Par exemple, certains musées, comme le Louvre ou le musée d'Orsay peuvent confier la vente de billets sur Internet à des acteurs privés, comme la Fnac.

Un tel contrat contrevient au principe d'exclusivité du comptable public, qui est censé être le seul à détenir la capacité de manier des fonds publics. Ce principe d'exclusivité se fonde sur la nécessité de sécuriser les procédures comptables ainsi que l'utilisation des deniers publics.

À ce jour, il existe de nombreuses conventions de mandat dont la base légale n'est pas assurée. En conséquence, cet article crée cette base légale en autorisant les conventions de mandat pour l'État et les collectivités territoriales, pour certaines catégories de recettes et de dépenses.

Pour le passé, il prévoit la validation législative des conventions en cours alors même que les risques contentieux sont faibles.

Outre un amendement rédactionnel n° 4, je vous propose un amendement n° 5 tendant à supprimer la validation législative, qui ne me paraît pas répondre aux exigences du Conseil constitutionnel.

M. Claude Raynal. - Je ne comprends pas bien pourquoi on supprimerait cette validation législative : elle est sécurisante pour les contrats passés et sans risque puisque ce texte ne sera pas soumis au Conseil constitutionnel.

M. Michel Bouvard. - Je me réjouis que notre rapporteur propose de supprimer cette validation législative, parce qu'elle mettrait en cause des contrôles en cours et serait inconstitutionnelle selon toute vraisemblance : ce serait un très mauvais signal juridique...

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Les risques liés à des contentieux apparaissent peu importants puisque si la justice venait à casser des contrats en cours, ils pourront être reformulés selon les modalités prévues par la loi. Le juge pourrait d'ailleurs laisser un délai aux opérateurs pour s'y conformer.

M. Maurice Vincent. - Je trouve ennuyeux, même si cela démontre la complexité des sujets que nous traitons, que sur une question de constitutionnalité, le Sénat prenne une position inverse à celle de l'Assemblée nationale... Ensuite, dès lors qu'une saisine du Conseil constitutionnel est aussi peu probable, pourquoi s'auto-censurer ? Cette question est complexe, il y a matière à interprétation.

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Le rapporteur de la commission saisie au fond à l'Assemblée nationale s'est interrogé, dans son rapport, sur la constitutionnalité de cette validation, rappelant les règles posées par le Conseil constitutionnel, mais les députés ont finalement estimé que l'intérêt général la justifiait : il y a donc bien un débat, je vous propose de supprimer cette validation législative.

La commission adopte l'amendement n° 4 et l'amendement n° 5, puis elle émet un avis favorable à l'article 25 ainsi modifié.

Article 26

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article simplifie la nomination des commissaires aux comptes dans les établissements publics de l'État : ils seraient nommés non plus par arrêté du ministre du Budget, mais pas les établissements publics eux-mêmes. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'article 26.

Article 30

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article habilite le Gouvernement à élargir par ordonnance le nombre d'opérateurs qui renseignent - et qui peuvent consulter - le Fichier bancaire des entreprises (FIBEN), lequel recense l'ensemble des crédits bancaires accordés aux entreprises et informe sur la solvabilité d'un emprunteur. Cet élargissement tient compte du fait qu'il existe de plus en plus de canaux de financement des entreprises en dehors du circuit bancaire traditionnel.

Je suis cependant sceptique sur cet article. Mon expérience sur le fichier positif des crédits à la consommation m'a rendu prudent sur la mise en oeuvre de mégafichiers. Ensuite, je ne sais pas si cet article a pour véritable objet de faciliter le financement des entreprises ou bien de faciliter le travail statistique de la Banque de France et de l'administration.

Je constate qu'il se traduira par de nouvelles obligations déclaratives pour les acteurs du financement qui, à ce jour, ne sont pas dans le champ du FIBEN. J'attends encore des réponses de l'administration et de la Banque de France.

Je vous propose donc d'émettre un avis favorable, à titre conservatoire, mais je me réserve la possibilité de déposer un amendement de suppression en vue de la séance publique.

La commission émet, à titre conservatoire, un avis favorable à l'article 30.

Article 33

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article procède à plusieurs corrections, simplifications et coordinations au sein du code général des impôts. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'article 33.

Article 35

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article corrige une erreur rédactionnelle dans le code monétaire et financier. Avis favorable.

La commission émet un avis favorable à l'article 35.

Article 36

M. Philippe Dominati, rapporteur pour avis. - Cet article fixe les délais dans lesquels les ordonnances doivent être prises ; je vous propose, avec l'amendement n° 7, de tenir compte des modifications que nous avons apportées aux articles 15 et 16.

La commission adopte l'amendement n° 7, puis elle émet un avis favorable à l'article 36 ainsi modifié.

La commission a émis un avis favorable aux articles dont elle s'est saisie, sous réserve de l'adoption de ses amendements.

Puis elle a autorisé son rapporteur pour avis à donner la position de la commission devant la commission des lois lorsque celle-ci établira son texte. Enfin, elle a autorisé son rapporteur pour avis à déposer en séance publique les amendements qu'elle a adoptés mais qui n'auraient pas été repris par la commission des lois.