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Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019

22 octobre 2014 : Programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ( avis - première lecture )

C. DES PRÉVISIONS DE SOLDE EFFECTIF POUR LES ADMINISTRATIONS DE SÉCURITÉ SOCIALE QUI MARQUENT UNE DIFFICULTÉ À ENRAYER LA PROGRESSION DES DÉPENSES

En 2013, les administrations de sécurité sociale (régimes obligatoires de base de la sécurité sociale dont le régime général, fonds de solidarité vieillesse, hôpitaux, fonds divers dont la caisse d'amortissement de la dette sociale, régimes complémentaires et assurance chômage) étaient en déficit pour la cinquième année consécutive, avec un solde négatif de 10,1 milliards d'euros, soit 0,5 % du PIB.

1. Une réduction des déficits qui marque le pas sur la période récente

En dépit d'un apport significatif de recettes (+ 7,6 milliards de recettes nouvelles en 2013), la réduction des déficits marque le pas en 2013 et serait à l'arrêt pour l'année 2014.

Figure n° 6 : Solde des administrations de sécurité sociale depuis 1996

Source : INSEE.

Le déficit des administrations de sécurité n'est pas une fatalité dont il faudrait s'accommoder. Si on le compare avec le déficit de l'Etat (- 3,2 % du PIB), sa résorption ne semble pas hors de portée.

Le déficit des administrations de sécurité sociale représente 1,8 % du montant de leurs dépenses.

D'après le projet de loi, l'équilibre serait retrouvé en 2016 avec un excédent de 0,3 % du PIB en 2017, sous réserve de la réalisation des hypothèses macro-économiques, singulièrement de la croissance de la masse salariale.

2. Un scénario de maitrise des dépenses

Par rapport à la programmation précédente, la trajectoire illustre le retard pris dans la décrue des dépenses qui conduit à réaliser une inflexion plus forte pour revenir à l'équilibre. Le « croisement des courbes » prévu en 2014 n'interviendrait désormais qu'en 2016.

Figure n° 7 : Évolutions des dépenses et des recettes des administrations de sécurité sociale en points de PIB

Source : Rapport annexé au projet de loi de programmation.

En recettes, la précédente programmation prévoyait une stabilisation à 26,8 % du PIB alors que la programmation actuelle table sur 26,3 % du PIB.

3. La trajectoire des différentes administrations de sécurité sociale

L'article 7 du projet de loi de programmation fixe des objectifs d'évolution de la dépense des différents sous-secteurs des administrations publiques.

Figure n° 8 : Taux de croissance en valeur des dépenses publiques

 

2014

2015

2016

2017

APU

1,4%

1,1%

1,9%

1,8%

APUC

0,4%

0,3%

0,8 %

0,4%

APUL

1,2%

0,3 %

1,8 %

1,9 %

ASSO

2,3%

0,8%

2,1%

2,3 %

Source : Article 7 du projet de loi.

Les dépenses des administrations de sécurité sociale évolueraient de façon plus dynamique que celles des dépenses publiques et des dépenses des autres sous-secteurs, mais selon un rythme moins soutenu que celui observé sur la période récente.

L'article 10 fixe, quant à lui, les objectifs de dépenses des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que l'objectif national de dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base pour les années 2015 à 2017.

Les dépenses évolueraient de la façon suivante :

2015 : 476,6 milliards d'euros

2016 : 486,8 milliards d'euros, soit une progression de 10,2 milliards d'euros

2017 : 498,3 milliards d'euros, soit une progression de 11,5 milliards d'euros.

Le tableau ci-après illustre les difficultés de la « traduction » des engagements pris sur le périmètre des ASSO, en comptabilité nationale, sur le périmètre budgétaire du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Figure n° 9 : Décomposition du solde des administrations de sécurité sociale

ASSO

 

2013

2014

2015

2016

2017

PIB potentiel en milliards d'euros

2 110

2 132

2 156

2 184

2 212

Solde en points de PIB

- 0,5

- 0,5

- 0,3

0

0,3

Solde en milliards d'euros

- 10,1

- 10,6

- 6,5

- 0,4

6,5

ASSO hors PLFSS

Solde hors CADES
et FRR en points de PIB

-1

-1

- 0,8

- 0,6

- 0,3

Solde hors CADES
et FRR en milliards d'euros

- 20,6

- 21,5

- 18,1

-12,5

- 6,1

Contribution Cades FRR
en milliards d'euros

10,5

10,9

11,6

12,1

12,6

Solde Retraites complémentaires

- 2,2

- 2,4

- 1,9

- 1,3

0,1

Solde Assurance chômage

- 3,6

-4

- 3,4

- 2,5

- 1,8

Solde autres ASSO et/ou ajustement

1,2

0,3

0,6

1,6

1,3

Solde ASSO hors PLFSS

5,9

4,8

6,9

9,9

12,2

PLFSS

Solde régime général + FSV

- 15,4

- 15,4

- 13,3

- 10,2

- 6,1

Solde tous régimes + FSV

- 16

- 15,4

- 13,4

- 10,3

- 5,7

Source : Projet de loi et commission des affaires sociales.

Outre que le passage d'une comptabilité à l'autre suppose un certain nombre d'ajustements parmi lesquels le rapport annexé cite « les dotations nettes de provisions, les dotations aux amortissements et les plus-values sur cessions d'immobilisations financières ou opérations de change », une fois prise en compte la contribution positive au solde de la Cades et du Fonds de réserve pour les retraites, subsiste une contribution positive des autres administrations de sécurité sociale qui n'est pas documentée.

Trois catégories d'administrations de sécurité sociale peuvent être distinguées sans pour autant recouvrir la totalité du périmètre des ASSO :

- le fonds de réserve pour les retraites (FRR) et la Caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades) apportent par construction une contribution positive au solde sans qu'elle soit une contrepartie aux déficits actuels puisqu'elle est destinée à couvrir d'autres engagements. Le « véritable » solde est donc hors Cades et FRR dont on peut rappeler qu'ils n'appartenaient pas, jusqu'en 2011, au périmètre des administrations de sécurité sociale ;

- les régimes obligatoires de base de sécurité sociale qui forment le champ du projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- les autres administrations de sécurité sociale dont l'assurance chômage et les régimes de retraite complémentaires.

Sur l'objectif, pour l'ensemble des administrations publiques, de 50 milliards d'euros d'économies, un premier effort de 21 milliards d'euros est prévu en 2015, suivi de 15 milliards d'euros en 2016 et de 14 milliards en 2016. Sur ce total, les administrations de sécurité sociale doivent contribuer à hauteur de 21 milliards d'euros, dont 9,6 milliards en 2015.

a) Le fonds de réserve pour les retraites et la caisse d'amortissement de la dette sociale

A raison de leur objet, la Cades et le FRR présentent un excédent structurel.

Cet excédent cumulé réduit de moitié le besoin de financement des administrations de sécurité sociale

b) Les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale

Pour les régimes obligatoires de base, le projet de loi de programmation présente des soldes que l'annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale permet de détailler par risque pour les régimes obligatoires de base et par branche pour le régime général.

Figure n° 10 : Recettes, dépenses et solde de l'ensemble des régimes obligatoires de base

 

en Mds€

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Maladie

Recettes

171,8

178,9

182,2

186,4

191

196,2

202,3

208,8

Dépenses

180,3

184,8

189,1

193,8

198

202

206

201,2

Solde

-8,5

-5,9

-6,9

-7,4

-7

-5,8

-3,7

-1,4

AT-MP

Recettes

12,8

13,1

13,5

13,5

13,7

14

14,7

15,3

Dépenses

13

13,7

12,8

13,2

13,5

13,6

13,8

14

Solde

-0,1

-0,6

0,7

0,3

0,3

0,5

0,9

1,3

Famille

Recettes

52,3

54,1

54,9

56,2

52,4

53,7

55,3

57,1

Dépenses

54,9

56,6

58,2

59,1

54,6

55,1

56,2

57,8

Solde

-2,6

-2,5

-3,3

-2,9

-2,3

-1,4

-0,9

-0,7

Vieillesse

Recettes

194,6

203,4

212,2

218,1

222,7

229,5

236,5

243,4

Dépenses

202,5

209,5

215,8

219,9

224

229,9

236,5

245

Solde

-7,9

-6,1

-3,6

-1,7

-1,3

-0,4

0

-1,6

Toutes branches

Recettes

419,6

436,5

449,8

461,2

466,2

479,6

494,5

510

Dépenses

438,7

451,6

462,9

472,9

476,6

486,8

498,3

521,4

Solde

-19,1

-15,1

-13,1

-11,7

-10,3

-7,2

-3,7

-2,4

FSV

Recettes

14,1

14,7

16,8

16,9

16,6

16,8

17,3

17,9

Dépenses

17,5

18,8

19,7

20,6

19,6

19,8

19,7

19,5

Solde

-3,4

-4,1

-2,9

-3,7

-2,9

-3

-2,4

-1,6

Source : Annexe B PJLFSS 2015.

Le déficit des régimes obligatoires de base et du FSV passerait de 15,4 milliards d'euros en 2014 à 6,1 milliards d'euros en 2017.

Trois des quatre risques resteraient en déficit alors que la branche AT-MP pourrait financer ses déficits passés.

Figure n° 11 : Évolution des soldes des branches maladie, AT-MP, famille et vieillesse + FSV de 2014 à 2018

Source : Annexe B PLFSS 2015.

Le FSV connaîtrait une amélioration de son solde de 2,1 milliards d'euros entre 2014 et 2017, sous l'effet de l'amélioration de la conjoncture.

L'évolution des dépenses d'assurance vieillesse serait de 2,5 % en moyenne sur la période 2014-2017. Une nouvelle dégradation est observée à compter de 2018.

Les dépenses de la branche famille sont affectées par un changement de périmètre avec le transfert, pour un montant de 4,7 milliards d'euros, de l'aide personnalisée au logement. Des mesures d'économies permettront de ramener le rythme moyen d'évolution des dépenses de 2 à 1,3 %.

Pour la branche maladie, les mesures d'économies prévues contribuent à l'amélioration du solde, l'équilibre n'étant cependant pas retrouvé avant la fin de période de programmation.

Figure n° 12 : Décomposition par risques du solde des régimes obligatoires de base

Source : PJLFSS 2015.

Les soldes s'améliorent de façon comparable, à l'exception du solde vieillesse + FSV dont la dégradation est prévue en fin de période.

c) Le régime général de sécurité sociale

Au sein des régimes obligatoires de base, les soldes des différentes branches du régime général enregistrent une évolution comparable.

Figure n° 13 : Évolution des soldes des branches maladie, AT-MP, famille et vieillesse + FSV du régime général de 2014 à 2018

Source : PJLFSS.

On observe ainsi une réduction très forte du déficit de la branche maladie en fin de période, une amélioration significative du déficit de la branche famille et une consolidation de l'excédent de la branche AT-MP à l'exception de la branche vieillesse dont le solde ne se dégrade pas aussi significativement en fin de période.

Figure n° 14 : Recettes, dépenses et soldes du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse

 

en Mds€

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Maladie

Recettes

148,2

155

158

161,4

166,7

172,5

179

158,1

Dépenses

156,8

160,9

164,8

168,8

173,6

178,3

182,7

186,4

Solde

-8,6

-5,9

-6,8

-7,3

-6,9

-5,8

-3,7

-1,4

AT-MP

Recettes

11,3

11,5

12

12

12,3

12,7

13,2

13,8

Dépenses

11,6

11,7

11,3

11,8

12,1

12,3

12,4

12,6

Solde

-0,2

-0,2

0,6

0,2

0,2

0,4

0,8

1,2

Famille

Recettes

52

53,8

54,6

56,2

52,4

53,7

55,3

57,1

Dépenses

54,6

56,3

57,8

59,1

54,6

55,1

56,2

57,8

Solde

-2,6

-2,5

-3,2

-2,9

-2,3

-1,4

-0,9

-0,7

Vieillesse

Recettes

100,5

105,5

111,4

115,1

119,4

124,2

129

133,2

Dépenses

106,5

110,2

114,6

116,7

120,9

124,7

128,5

133,7

Solde

-6

-4,8

-3,1

-1,6

-1,5

-0,5

0,4

-0,5

Toutes branches

Recettes

301

314,2

324

332,7

338,1

350,2

363,3

375,6

Dépenses

318,4

327,5

336,5

344,3

348,6

357,4

366,6

376,9

Solde

-17,4

-13,3

-12,5

-11,7

-10,5

-7,2

-3,3

-1,3

FSV

Recettes

14,1

14,7

16,8

16,9

16,6

16,8

17,3

17,9

Dépenses

17,5

18,8

19,7

20,6

19,6

19,8

19,7

19,5

Solde

-3,4

-4,1

-2,9

-3,7

-2,9

-3

-2,4

-1,6

Source : PJLFSS.

Figure n° 15 : Décomposition par risques des soldes du régime général

Source : PJLFSS.

d) Les régimes de retraite complémentaires et l'assurance chômage

Les projections présentées pour ces régimes sont une nouveauté de la programmation 2014-2019.

Le projet de loi de programmation prévoit que le solde des régimes complémentaires de retraite se redresse de 2,5 milliards d'euros entre 2014 et 2017. Les réformes adoptées par l'AGIRC et l'ARCCO dans le cadre de l'accord signé en 2013 de sous-indexation des pensions et d'augmentation des taux de cotisations continueraient de produire leurs effets avec 2 milliards d'économies à l'horizon 2017.

Figure n° 16 : Projections pour les régimes de retraites complémentaires et le régime d'assurance chômage

 

2013

2014

2015

2016

2017

Recettes des régimes complémentaires de retraites

77,1

76,7

81,2

84,3

87,9

Dépenses

79,3

81,2

83,1

85,5

87,8

Solde Retraites complémentaires

- 2,2

- 2,4

- 1,9

- 1,3

0,1

Recettes assurance-chômage

33,6

34,3

35,1

36,3

37,8

Dépenses

37,2

38,2

38,5

38,8

39,6

Solde Assurance chômage

- 3,6

-4

- 3,4

- 2,5

- 1,8

Source : Projet de loi.

Pour ce qui concerne l'assurance chômage, le solde du régime se redresserait de 2,2 milliards à l'horizon de 2017. Les mesures prises au titre de l'accord de 2014 représentent 0,5 milliard d'économies entre 2015 et 2017 et 100 millions d'euros sont attendus du gel partiel des indemnisations en 2015.

Au total, sur les 2 milliards d'euros prévus au titre du programme d'économies, 1,4 milliard reste à trouver « à partir de 2016 », sur lequel le projet de loi de programmation n'apporte pas plus de précisions.

4. L'Ondam

La programmation pour les années 2014 à 2017 repose sur une hypothèse de ralentissement du rythme d'évolution de la dépense publique qui serait contenu à 1,55 % par an en valeur.

Figure n° 17 : Contribution de l'Ondam aux économies en dépenses

APU en % du PIB

2013

2014

2015

2016

2017

Trajectoire spontanée

- 6,4

- 7,1

- 7,6

- 7,4

- 6,8

Économies en dépenses

0,8

1,4

2,2

2,9

3,5

dont inflexion Ondam

0,3

0,4

0,5

0,7

0,8

Contribution de l'Ondam aux économies en dépenses

38%

29%

23%

24%

23%

Source : Projet de loi et commission des affaires sociales.

L'évolution des dépenses des administrations de sécurité sociale serait de 1,875 % par an sur la période.

Le principal instrument de pilotage des dépenses des administrations de sécurité sociale est l'Ondam qui représente plus de 30 % des dépenses en 2013 et 37,5 % des dépenses des régimes obligatoires.

L'Ondam verra son taux d'évolution abaissé à 2 % en moyenne sur la période 2015-2017, ce qui représente une contribution à l'effort en dépenses de 0,6 point de PIB par an.

Figure n° 18 : Taux d'évolution de l'Ondam pour les années 2014 à 2017

Source : Programme de stabilité.

Comme l'illustre le tableau suivant, cette norme d'évolution de l'Ondam préserve une augmentation annuelle en valeur de plus de 3,8 milliards d'euros chaque année.

Figure n° 19 : Évolution de l'Ondam en valeur

 

2014

2015

2016

2016

Ondam en valeur

178,3

182,3

186

189,5

scénario tendanciel (+3,9%)

 

191,2

200,6

210,4

taux d'évolution

2,5%

2,2%

2,0%

1,9%

augmentation en valeur

4,3

4

3,7

3,5

Source : Projet de loi et commission des affaires sociales.

Le rapport annexé indique que l'évolution des dépenses sous Ondam de 2,1 % en 2015 par rapport à 2014 représente une économie de plus de 3 milliards d'euros en 2015 par rapport à une évolution tendancielle des dépenses de 3,9 %. Dans son rapport sur l'application des lois de financement, la Cour des comptes a qualifié de « boite noire » le mode de définition de cette évolution tendancielle qui constitue la référence sur laquelle est construite l'Ondam.